基于底線預(yù)警的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系研究

唐 偉， 王 英， 喬慶偉， 丁喜蓮， 杜敬賢

(山東省地質(zhì)科學(xué)研究院， 濟南 250013)

隨著國家機構(gòu)改革和“三定”方案的塵埃落定，國家各級空間規(guī)劃面臨的類型多、內(nèi)容疊、審批繁、周期長等問題得到改善?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)確立的“四梁八柱”國家國土空間規(guī)劃總體架構(gòu)體系已經(jīng)基本形成，要求到2020年建立標準體系、初步完成市縣以上國土空間總體規(guī)劃編制，到2025年全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制、形成國土空間開發(fā)保護制度[1]。逐步推進國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督體系進程，國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的首個國家標準《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》(GB/T 39972—2021)(以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》)，于2021年3月由國家市場監(jiān)督管理總局批準發(fā)布，《技術(shù)規(guī)范》從國家頂層設(shè)計方面解決了信息系統(tǒng)建設(shè)的重點難點，對相關(guān)數(shù)據(jù)、功能、環(huán)境和安全運維等方面進行了規(guī)范統(tǒng)一[2]，旨在建設(shè)全開放、可擴展、高安全的國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系，為國土空間規(guī)劃全周期管理提供技術(shù)支撐，服務(wù)于國家新時代法治建設(shè)，推動國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程，促進人與自然和諧共生，支撐社會主義生態(tài)文明建設(shè)。

2020年9月《關(guān)于開展省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作的通知》印發(fā)實施，在全國范圍內(nèi)就省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃(以下簡稱“生態(tài)修復(fù)規(guī)劃”)的編制工作進行了部署，開啟了國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的第一個專項規(guī)劃。目前各省規(guī)劃編制初稿已陸續(xù)完成，四川省自然資源廳于2021年2月率先印發(fā)了《四川省市級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制指南(試行)》，并就市級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作進行了安排；江蘇省自然資源廳于2021年5月印發(fā)了《縣級國土空間生態(tài)保護和修復(fù)規(guī)劃編制指南(試行)》，市縣層面的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃已在全國范圍內(nèi)陸續(xù)展開。

構(gòu)建生態(tài)修復(fù)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測實施監(jiān)督體系是生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“一張圖”綜合管理的重要內(nèi)容之一，也是國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督體系的重要組成部分，在助力構(gòu)建國土空間生態(tài)修復(fù)安全格局、推進國土空間生態(tài)修復(fù)活動系統(tǒng)化和綜合化、維護國家生態(tài)安全將發(fā)揮重要作用。本文將從總體思路、構(gòu)建方法、保障機制等方面展開討論，以期為生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的具體實施監(jiān)督提供參考與幫助。

1 生態(tài)修復(fù)規(guī)劃概念與內(nèi)涵

生態(tài)修復(fù)也可稱為“生態(tài)恢復(fù)”或“生態(tài)重建”，是指通過自然調(diào)節(jié)或人工干預(yù)等方式，使受到干擾、損害、退化乃至喪失功能的生態(tài)系統(tǒng)重回其本來穩(wěn)定狀態(tài)的過程的總稱，包括生態(tài)恢復(fù)、修復(fù)和重建三重含義或者說3個階段[3]。國土空間生態(tài)修復(fù)，是在國土空間規(guī)劃框架下，針對不同空間尺度范圍，面向農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)或者交叉重合的國土空間，采用山水林田湖草沙一體化策略進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，使生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損、空間格局失衡、自然資源開發(fā)利用不合理的國土空間恢復(fù)其質(zhì)量和服務(wù)的一系列活動，策略類型主要有保育保護、自然恢復(fù)、輔助修復(fù)、生態(tài)重塑等。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是國土空間總體規(guī)劃的重要專項規(guī)劃之一，是對一定時期、一定空間區(qū)域內(nèi)國土空間生態(tài)修復(fù)活動的總體部署與具體安排。規(guī)劃的主要內(nèi)容是“七個一”，即構(gòu)建一個國土空間生態(tài)修復(fù)總體安全格局、部署一項國土空間生態(tài)修復(fù)總體目標、落實一系列國土空間生態(tài)修復(fù)具體指標、劃分一維國土空間生態(tài)修復(fù)分區(qū)和重點區(qū)域、布置一批重點工程或重點項目、估算一體的資金需求及資金籌措方案、提出一套規(guī)劃實施保障措施等。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系，是為生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)督提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐的信息化系統(tǒng)。

2 構(gòu)建生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系的現(xiàn)實意義

一個時代的各類空間規(guī)劃必然體現(xiàn)其獨有的時代特性與發(fā)展需求。新時代是將生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”總體布局的新歷史發(fā)展機遇期。黨的十九大報告提到“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建立基于底線預(yù)警的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系，構(gòu)建不同尺度區(qū)域空間生態(tài)安全格局，意義重大而深遠。

2.1 是生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制與實施的必然要義

空間規(guī)劃“三分據(jù)編制，七分靠實施”。檢驗生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制是否科學(xué)合理、緊貼實際、達到效果，是否“能用、好用、管用”，需用實施監(jiān)督體系驗證與反饋。建立生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系的目的，一是加強規(guī)劃自上而下底線約束和指標管控，二是保證生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的有序?qū)嵤?，在確定的總體目標與管制規(guī)則下進行各類國土空間生態(tài)修復(fù)活動。從實施監(jiān)督的環(huán)節(jié)，包括全周期監(jiān)督體系，如年度體檢、中期評估、綜合評價等，保證規(guī)劃管控行為可控制、可追溯；從實施監(jiān)督的手段，如監(jiān)測、評估、預(yù)警等，及時將實施監(jiān)督情況反推至規(guī)劃決策中[4]。

2.2 是國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施系統(tǒng)的重要組成部分

《若干意見》要求建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系，全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警機制[1]，《技術(shù)規(guī)范》已經(jīng)頒布實施，國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施系統(tǒng)總體框架已經(jīng)基本形成。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃，專門負責(zé)具體落實國土空間規(guī)劃確定的生態(tài)保護修復(fù)格局和總體目標，其實施監(jiān)督體系必然也是國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，需要納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施系統(tǒng)全周期運行，實施監(jiān)督情況也同樣反饋至國土空間規(guī)劃的決策中。

2.3 是推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的科學(xué)途徑

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五遠景目標的建議》(以下簡稱《十四五規(guī)劃》)確定的國家戰(zhàn)略目標。以綠水青山就是金山銀山理念構(gòu)建的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系，是生態(tài)文明體系的具體實踐，是保證生態(tài)修復(fù)規(guī)劃確立的生態(tài)修復(fù)安全格局實現(xiàn)的具體策略，是檢驗和監(jiān)督國土空間生態(tài)修復(fù)各項活動，是否按照規(guī)劃設(shè)計采用山水林田湖草沙一體化策略進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，確保生態(tài)保護空間管控不越位，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，科學(xué)合理推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)[5]。

2.4 是國家生態(tài)空間依法治理的有效手段

2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是《十四五規(guī)劃》確定的目標。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為國土空間生態(tài)修復(fù)方面的法定規(guī)劃，一經(jīng)批準，就與其上位規(guī)劃——國土空間規(guī)劃一樣具有法律效力，體現(xiàn)其權(quán)威性，生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系是規(guī)劃的延續(xù)與實踐，與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃具有同等的法律地位，同時也是提升國家法治社會能力現(xiàn)代化的積極探索，動態(tài)監(jiān)測、綜合評估與評價、信息反饋是實施監(jiān)督體系的重點內(nèi)容與主要環(huán)節(jié)，與實施區(qū)域空間時空大數(shù)據(jù)進行綜合分析，實現(xiàn)“用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”管理機制[6]，是提升國家生態(tài)空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效保障。

3 生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系構(gòu)建

構(gòu)建生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系應(yīng)遵循和貫徹生態(tài)文明思想與綠水青山就是金山銀山理念。把握底線控制與監(jiān)測預(yù)警機制，基于區(qū)域國土空間基礎(chǔ)信息平臺與國土空間生態(tài)系統(tǒng)資源稟賦、綜合分析，梳理整合各級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃成果，形成生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“一張圖”。緊密對接國土空間生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)管理各項需求，搭建生態(tài)修復(fù)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測實施監(jiān)督信息系統(tǒng)(以下簡稱“實施監(jiān)督信息系統(tǒng)”)，并與各層級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)相銜接。

3.1 實施監(jiān)督信息系統(tǒng)構(gòu)建

3.1.1 總體架構(gòu)

實施監(jiān)督信息系統(tǒng)按照國家、省、市、縣4個層級構(gòu)建，按照為各層級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃提供全過程信息化支撐和底線預(yù)警反饋的思路，構(gòu)建主線以數(shù)據(jù)類別為組織方式為最適宜[7]?？傮w架構(gòu)按照“大平臺”“數(shù)據(jù)云”“系統(tǒng)云”的整體構(gòu)架要求，設(shè)定為5個梯度、4大體系[2](圖1)，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云存儲等新一代科學(xué)技術(shù)，各梯度及體系內(nèi)涵及用途描述如下：

圖1 “五梯度四體系”國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

3.1.1.1 五梯度

1)基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)：全面考慮生態(tài)修復(fù)規(guī)劃及國土空間生態(tài)修復(fù)活動所有業(yè)務(wù)需求，重點是服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、主機、各類資源和安全設(shè)施等，可根據(jù)現(xiàn)勢性變化進行擴展完善。

2)軟件支撐節(jié)：以信息安全為核心要義，以各層級國土空間基礎(chǔ)信息平臺為支撐，重點是處理信息系統(tǒng)的架構(gòu)協(xié)議，為系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)服務(wù)、功能服務(wù)等，供實施監(jiān)督信息系統(tǒng)各層節(jié)使用和調(diào)用。

3)數(shù)據(jù)資源節(jié)：涵蓋國土空間資源包括自然地理數(shù)據(jù)、生態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃實施監(jiān)測數(shù)據(jù)、規(guī)劃評估預(yù)警數(shù)據(jù)、規(guī)劃實施核驗反饋數(shù)據(jù)和經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)等，重點是保障資源數(shù)據(jù)的匯交、驗算、管理與反饋，并建立與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系相適應(yīng)的目標指標和評價模型。

4)應(yīng)用服務(wù)節(jié)：面向生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制、論證、審批、實施、監(jiān)測、評估、預(yù)警、反饋全生命周期，提供包括數(shù)據(jù)服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)、專題服務(wù)和個性化服務(wù)4種類型的服務(wù)，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用、分析評價指標體系、成果審查與管理、監(jiān)測評估、預(yù)警反饋等模塊功能，滿足生態(tài)修復(fù)規(guī)劃全周期各項業(yè)務(wù)管理及數(shù)據(jù)支撐。

5)門戶對接節(jié)：面向服務(wù)對象，充分考慮數(shù)據(jù)安全傳輸協(xié)議，對接政府、單位和社會大眾，一是與政府各相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)連接傳輸，實現(xiàn)各部門間信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和實施反饋，二是依法向社會開放接口，為相關(guān)企事業(yè)單位和有需求的社會公眾提供相應(yīng)服務(wù)。

3.1.1.2 四體系

1)標準規(guī)范體系：梳理整合已有的法律法規(guī)、國家與行業(yè)、省市有關(guān)標準、相關(guān)文件規(guī)定、規(guī)范，建立統(tǒng)一的適用于實施監(jiān)督信息系統(tǒng)設(shè)計生產(chǎn)、匯交驗收、管理利用、更新維護和實踐再開發(fā)等標準規(guī)范，規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)和運行管理。

2)安全保障體系：實施監(jiān)督信息系統(tǒng)運行流程中的數(shù)據(jù)資源安全、網(wǎng)絡(luò)傳輸安全、應(yīng)用服務(wù)安全和物理訪問安全等，需要執(zhí)行國家相關(guān)信息的安全等級保護要求，確保系統(tǒng)運行安全可靠，具備意外應(yīng)急、數(shù)據(jù)恢復(fù)等能力與處置預(yù)案。

3)底線預(yù)警體系：對具有重要安全屏障和涉及重大民生的生態(tài)系統(tǒng)設(shè)置合理的閾值，在實施監(jiān)督、評價分析和動態(tài)監(jiān)測的過程中，接近或者到達閾值時立即觸發(fā)預(yù)警體系，并按照事先設(shè)定的流程進行及時有效的反饋，并依法進行處理，能全程留痕與可追溯。

4)運維保障體系：整個“五梯度”系統(tǒng)安全、有效、穩(wěn)定的運行，需要建立起一套系統(tǒng)運維保障體系，全面應(yīng)對硬件、軟件、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)及應(yīng)用服務(wù)的運行狀況和異常響應(yīng)，確保系統(tǒng)運行流暢。

3.1.2 具體功能

實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的具體功能，可分為基礎(chǔ)應(yīng)用、業(yè)務(wù)支撐和公眾服務(wù)3大項，滿足生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)應(yīng)用、指標數(shù)學(xué)模型管理與應(yīng)用、規(guī)劃成果審查與管理、規(guī)劃成果分析評價、實施動態(tài)監(jiān)測預(yù)警和社會公眾服務(wù)等需求與服務(wù)。功能構(gòu)成如圖2所示，各項功能的具體內(nèi)涵與描述如下：

1)基礎(chǔ)應(yīng)用方面。貫穿于生態(tài)修復(fù)規(guī)劃方案編制、協(xié)調(diào)論證、成果審查、實施監(jiān)督和監(jiān)測預(yù)警全周期，采用數(shù)據(jù)分析、指標管理與模型計算等方式，為規(guī)劃全周期業(yè)務(wù)管理提供查詢統(tǒng)計、對比分析、專題制圖、數(shù)據(jù)共享等基礎(chǔ)性應(yīng)用服務(wù)。

2)業(yè)務(wù)支撐方面。通過基礎(chǔ)分析、數(shù)據(jù)處理、問題識別和恢復(fù)力評價支撐規(guī)劃方案編制與協(xié)調(diào)論證；通過規(guī)劃成果質(zhì)量審查與控制、成果管理與動態(tài)更新支撐規(guī)劃成果審查與管理；通過規(guī)劃指標控制、重大工程(重點項目)全流程監(jiān)測、規(guī)劃體檢評估支撐規(guī)劃實施管理；通過底線預(yù)警、動態(tài)監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測支撐規(guī)劃實施監(jiān)督管理。

3)公眾服務(wù)方面。面向社會公眾參與的各項服務(wù)，采用意見(建議)收集、公眾監(jiān)督、公開公示等方式，重點就生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制論證、成果審批、監(jiān)督實施和評估預(yù)警等信息進行依法向其提供服務(wù)。

圖2 實施監(jiān)督信息系統(tǒng)功能構(gòu)成圖

3.2底線預(yù)警監(jiān)測評估機制構(gòu)建

《若干意見》指出，到2025年全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警機制[1]?？臻g規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警機制是政府了解空間政策工具影響力和實現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略目標的重要手段，是空間規(guī)劃監(jiān)督實施的重要保障[8]。構(gòu)建基于底線預(yù)警的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃監(jiān)測評估機制勢在必行、刻不容緩。重點針對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“七個一”主要內(nèi)容，建立監(jiān)測預(yù)警模型、規(guī)劃實施評估模型等，支撐生態(tài)修復(fù)規(guī)劃監(jiān)督實施的指標總量、結(jié)構(gòu)、時序和重大工程項目布局的實現(xiàn)，實現(xiàn)規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、及時預(yù)警和定期評價評估等具體功能。改變傳統(tǒng)空間規(guī)劃監(jiān)督實施機制不完善、監(jiān)測評估預(yù)警方法不配套等問題，從根本上解決國土空間治理雜亂無章現(xiàn)象，改變國土空間保護修復(fù)重疊失序等問題，保障生態(tài)修復(fù)規(guī)劃依法合規(guī)順利實施，使綠色高質(zhì)量發(fā)展更加可持續(xù)。

3.2.1 構(gòu)建思路

遵循生態(tài)修復(fù)規(guī)劃確定的總體目標、具體指標和生態(tài)修復(fù)分區(qū)管控導(dǎo)向，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，建立監(jiān)測評估預(yù)警評價指標體系，對實施過程中違反規(guī)劃確定生態(tài)保護要求的具體情況和開發(fā)活動進行實時動態(tài)監(jiān)測，對接近或者達到設(shè)定生態(tài)修復(fù)閾值的情況和活動等立即進行預(yù)警反饋，對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施情況進行定期體檢與評估，以科技信息化手段支撐自然資源相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門的責(zé)任，通過有效反饋進行規(guī)劃的完善與調(diào)整[9-10]。監(jiān)測評估預(yù)警流程如圖3所示。

圖3 生態(tài)修復(fù)規(guī)劃底線預(yù)警監(jiān)測評估機制流程

3.2.2 具體功能

基于底線預(yù)警的監(jiān)測評估機制主要包含動態(tài)監(jiān)測、及時預(yù)警和定期評估3項內(nèi)容：

動態(tài)監(jiān)測主要是結(jié)合區(qū)域生態(tài)本底和動態(tài)實時數(shù)據(jù)，對規(guī)劃實施審批數(shù)據(jù)進行日常監(jiān)測，對遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)、調(diào)查成果數(shù)據(jù)進行定期監(jiān)測，對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)進行動態(tài)監(jiān)測[2]。

及時預(yù)警主要是通過系統(tǒng)推送、信息提示、書面通知等方式途徑，對規(guī)劃實施中違反規(guī)劃確定的生態(tài)保護要求而進行的資源過度開發(fā)、粗放利用等行為，對突破或緊逼具體指標等危險行為，對解決及達到設(shè)定的生態(tài)閾值行為，進行及時有效地預(yù)警。

定期評估主要是結(jié)合規(guī)劃設(shè)定的指標管理與規(guī)劃實施評價的模型管理，對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的實施監(jiān)督情況進行年度體檢、定期評估與專項評估，通過產(chǎn)生的各類型評估分析報告進行反饋，輔助生態(tài)修復(fù)規(guī)劃決策[11]。

4 生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系的保障策略

構(gòu)建生態(tài)修復(fù)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測實施監(jiān)督體系是一項具有系統(tǒng)性、整體性和首創(chuàng)性的自然資源業(yè)務(wù)管理事項，在繼承中創(chuàng)新是保障體系順利推進的根本保證，為逐步實現(xiàn)可感知、能學(xué)習(xí)和自適應(yīng)的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系，需要從法律法規(guī)、技術(shù)標準、科技支撐和公眾參與等策略為體系構(gòu)建和順利運行提供支撐。

4.1 法律法規(guī)

梳理整合現(xiàn)有國土空間生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)、行業(yè)政策等，逐步建立健全生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系的法律體系框架，不僅是體系運行全周期的法律保障，也是體現(xiàn)社會主義法治思想和全面依法治國戰(zhàn)略構(gòu)想的重要內(nèi)涵。以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為根本遵循，適時推進《國土空間規(guī)劃法》以及《國土空間生態(tài)修復(fù)條例》立法進程，統(tǒng)籌考慮推進實施監(jiān)督體系的基礎(chǔ)理論、基本法規(guī)和法理研究進程，逐步明確實施監(jiān)督體系的法律地位，界定實施監(jiān)督體系的內(nèi)涵與程序性要求等，同時配套建立相關(guān)部門規(guī)章制度與成果使用政策，加速構(gòu)建實施監(jiān)督體系全生命周期的法律法規(guī)、政策制度保障與規(guī)范[12]。

4.2 技術(shù)標準

技術(shù)標準規(guī)程是規(guī)定編制生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的主要任務(wù)與原則、工作程序與方法、重點內(nèi)容及成果要求等，是規(guī)范實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)匯交、成果質(zhì)檢、成果管理與使用等，是約定底線預(yù)警監(jiān)測評估機制中的動態(tài)監(jiān)測、生態(tài)閾值設(shè)定、評估評價、信息反饋等，是支撐生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系全周期高效運行的有效技術(shù)保障。在整合已有相關(guān)技術(shù)標準基礎(chǔ)上，探索建立生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督技術(shù)標準體系，加快推進標準體系制、修訂進程，同時隨著國土空間生態(tài)修復(fù)管理需求和業(yè)務(wù)不斷開展，持續(xù)進行動態(tài)更新、補充細化和修改完善，從技術(shù)上不斷提升生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系成熟、規(guī)范、高效實用，為人與自然和諸共生的現(xiàn)代化建設(shè)提供支撐。

4.3 科技支撐

國家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要科技信息作為支撐，生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系作為國土空間生態(tài)修復(fù)治理體系與治理能力重要組成部分，充分結(jié)合與運用5G技術(shù)、GIS、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新一代大數(shù)據(jù)空間疊加與分析技術(shù)和GPS、攝影測量、地理信息、數(shù)字化測繪、無人機傾斜攝影測量、LiDAR系統(tǒng)測繪等測繪新技術(shù)[13]，建立國土空間生態(tài)修復(fù)的全過程信息化管理，包括生態(tài)監(jiān)測、跟蹤、模型建立、生態(tài)趨勢分析和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制、實施監(jiān)督、評估評價、動態(tài)監(jiān)測預(yù)警等，以期達到生態(tài)現(xiàn)狀可知、生態(tài)規(guī)劃科學(xué)、生態(tài)修復(fù)高效的目標[14]。

4.4 公眾參與

“以人民為中心、開門編規(guī)劃”是新時代空間規(guī)劃的主旨思想，滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要，是生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系的最終目標。在以人文本的價值導(dǎo)向下，加強公民參與權(quán)的保障、完善公眾參與機制[15]，充分借助互聯(lián)網(wǎng)、移動新媒體等方式，提供面向公眾、單位和用戶的實施監(jiān)督、監(jiān)測預(yù)警等專項與個性化服務(wù)，通過公開公示、意見征詢和公眾監(jiān)督等途徑促進公眾參與程度、廣度和深度，實現(xiàn)自下而上訴求的治理手段，以達成政府政令與民眾訴求之間具有共識意義的交往理性[16]，不斷提升生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系完善程度，逐步人民對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)品的訴求。

5 結(jié)語

建立健全基于底線預(yù)警的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系是完善國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)的重要組成部分和制度政策支撐。通過對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系建設(shè)的研究得出以下成果：

1)搭建了“五梯度四體系”的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)測的全周期進行信息化規(guī)范管理與應(yīng)用服務(wù)。

2)構(gòu)建了針對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“七個一”主要內(nèi)容的底線預(yù)警監(jiān)測評估機制，支撐生態(tài)修復(fù)規(guī)劃監(jiān)督實施的動態(tài)監(jiān)測、及時預(yù)警與定期評估的實現(xiàn)。

3)提出了基于法律法規(guī)、技術(shù)標準、科技支撐和公眾參與4大保障措施，提升了生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系建設(shè)的制度保障機制建設(shè)。

構(gòu)建起可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施監(jiān)督體系是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要在不斷的實踐中進行創(chuàng)新、修改、完善與提高，體系中仍有諸多需要更深一層的研究和探討，如信息系統(tǒng)平臺的更新與維護、監(jiān)測預(yù)警的應(yīng)用服務(wù)保障與提升、監(jiān)督實施體系的標準規(guī)范健全與完善等。