印度私營部門在提升國家抗逆力中的作用：PPP視角*

楊安華，周 雪

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

印度是全球國土面積第七大的國家，也是世界上受自然災(zāi)害侵襲最嚴(yán)重的國家之一，近年來全球10%的災(zāi)害發(fā)生在印度。[1]飽受災(zāi)害肆虐考驗(yàn)的印度，在與各類災(zāi)害長期斗爭的過程中，總結(jié)出了可貴的災(zāi)害治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并通過法律政策等手段建立了一套比較完備的災(zāi)害治理制度。[2]100-104近年來，印度政府不僅越來越重視自身的災(zāi)害治理能力建設(shè)，同時(shí)也開始將市場與社會(huì)力量納入國家災(zāi)害治理體系，努力打造具有抗逆力的國家(1)抗逆力(Resilience)，又稱復(fù)原力、彈性、韌性等。其核心要素包括暴露在困境中、能夠抵消困境影響的資源或者優(yōu)勢的出現(xiàn)、展示積極的適應(yīng)結(jié)果三方面(參見汪輝等：《恢復(fù)力、彈性或韌性?——社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)及其相關(guān)研究領(lǐng)域中Resilience一詞翻譯之辨析》，《國際城市規(guī)劃》2017年第4期)。本文所說的國家抗逆力，主要指一個(gè)國家的災(zāi)害承受能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。。印度在“十二五”(2012—2017年)規(guī)劃中，對各行業(yè)在打造具有抗逆力的國家中提出了明確要求。印度毗鄰中國，但我國學(xué)術(shù)界對其災(zāi)害治理關(guān)注不夠。同為發(fā)展中大國和災(zāi)害大國的中印兩國，在災(zāi)害治理方面相互了解，取長補(bǔ)短，有助于推動(dòng)兩國災(zāi)害治理能力的提高。而在PPP已經(jīng)上升為我國國家戰(zhàn)略，應(yīng)急管理受到空前重視的當(dāng)今，從公私伙伴關(guān)系(PPP)的角度探討印度私營部門(2)本文所說的私營部門指的是所有私有的與不是由政府經(jīng)營的營利性企業(yè)。為了表達(dá)的簡潔，有時(shí)候也用“企業(yè)”代替“私營部門”。在國家抗逆力建設(shè)中的作用，無論是對完善中國應(yīng)急管理體系與提升應(yīng)急管理能力，還是對目前正在實(shí)施推廣的PPP政策，都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、印度災(zāi)害管理范式的轉(zhuǎn)變與PPP模式的形成

獨(dú)特的地理位置和地理特征導(dǎo)致印度頻繁發(fā)生地震、颶風(fēng)、洪災(zāi)、旱災(zāi)、山體滑坡與雪崩等各類災(zāi)害。近年來孟加拉饑荒、拉圖爾地震、奧里薩邦颶風(fēng)、博帕爾化學(xué)災(zāi)害、安得拉颶風(fēng)、古吉拉特地震、孟買大爆炸、北阿坎德特大洪災(zāi)等災(zāi)害接連發(fā)生，印度人民飽受災(zāi)害折磨，苦不堪言。在幾乎所有類型的災(zāi)害中，印度的死亡人數(shù)和受影響的人數(shù)排名最高。而由于貧窮和基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，印度無法對災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失做出完整統(tǒng)計(jì)。[3]5-21

1876—1878年的大饑荒了1880年印度《救助委員會(huì)章程》的確立與《饑荒救助法》的實(shí)施，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面因素制約，長期以來，印度僅以非常有限的資源用于災(zāi)害救援、恢復(fù)和重建工作，災(zāi)害管理制度很不健全。[4]1-4直到古吉拉特邦政府于2001年大地震發(fā)生后在印度首次出臺(tái)《古吉拉特災(zāi)害管理法(2003)》之前，印度中央或邦政府層面均未制定任何綜合性災(zāi)害管理法律。

從2000年開始，也就是經(jīng)歷了1999年的奧里薩颶風(fēng)與2001年的古吉拉特大地震之后，印度才重視災(zāi)害管理工作，并開始將防災(zāi)減災(zāi)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。《印度災(zāi)害報(bào)告》確定了關(guān)于災(zāi)害信息及其質(zhì)量有效性和獲取途徑的關(guān)鍵事項(xiàng)，以及防災(zāi)、備災(zāi)、響應(yīng)、重建與干預(yù)政策。[5]印度“十五”規(guī)劃(2002—2007年)第一次有了以災(zāi)害管理為標(biāo)題的具體章節(jié)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展過程中防災(zāi)減災(zāi)的缺失將無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)成為發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的一部分。印度“十一五”(2007—2012年)規(guī)劃進(jìn)一步指出：“發(fā)展需要關(guān)注防災(zāi)、備災(zāi)和減災(zāi)。因此印度需優(yōu)先發(fā)展災(zāi)害管理，再也不能局限于災(zāi)后救濟(jì)和重建，同時(shí)需要確立災(zāi)前的預(yù)防、準(zhǔn)備與減災(zāi)規(guī)劃，以使災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖擊最小化?！盵6]207-221印度“十一五”規(guī)劃旨在通過促進(jìn)培育安全文化，將防災(zāi)減災(zāi)融入發(fā)展過程，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更好發(fā)展。推動(dòng)這一范式轉(zhuǎn)變的主要事件是印度國家災(zāi)害管理局的建立和《災(zāi)害管理法(2005)》的出臺(tái)。2005年頒布實(shí)施的《災(zāi)害管理法(2005)》明確規(guī)定了災(zāi)害管理的主體應(yīng)該包括政府、NGO和私營部門等所有利益相關(guān)者，同時(shí)規(guī)定了社區(qū)在災(zāi)害管理中的重要地位，“所有社區(qū)需要行動(dòng)起來以實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)”[7]，并開始意識(shí)到明確各利益相關(guān)者責(zé)任的重要性。

至此，印度的災(zāi)害應(yīng)對政策范式已經(jīng)從災(zāi)后應(yīng)對與救助轉(zhuǎn)向包含了預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)與減災(zāi)在內(nèi)的全過程災(zāi)害管理，即開始向現(xiàn)代災(zāi)害管理發(fā)展。不僅如此，在這一過程中，印度的應(yīng)急模式也在發(fā)生重要變化——從以政府為單一主體的傳統(tǒng)災(zāi)害管理模式向公私合作的現(xiàn)代災(zāi)害治理模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變又是伴隨著印度PPP公共服務(wù)供給模式的建立而發(fā)生的。自20世紀(jì)90年代開始，為了加大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給力度，提高公共服務(wù)供給效率，滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的需求，印度政府銳意改革，建立了基于政府、企業(yè)和非政府組織之間契約性的公私合作伙伴關(guān)系(PPP)公共服務(wù)供給模式，并取得了引人注目的成效。印度在PPP項(xiàng)目規(guī)劃、評估、支持、審批、監(jiān)管和審計(jì)等實(shí)施全過程中，從中央到地方各級政府都成立了組織機(jī)構(gòu)，建立了完善的PPP制度體系。(3)1991—2016年，印度經(jīng)政府授權(quán)的PPP項(xiàng)目1589個(gè)，合同價(jià)值達(dá)101557.78億盧比。參見[14]。

在這樣的背景下，隨著印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在與災(zāi)害的斗爭中，印度政府逐步在中央、邦、縣和鄉(xiāng)(村)級政府建立了專門的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，災(zāi)害治理體系不斷完善。[8]91-96印度政府部門開始改變傳統(tǒng)的災(zāi)害應(yīng)對范式，將私營部門、NGO等社會(huì)力量吸收到災(zāi)害管理體系中，培育綜合災(zāi)害管理能力，并將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到全面災(zāi)害管理。(4)印度人民對企業(yè)的認(rèn)識(shí)也在變化。同很多國家一樣，長期以來，在印度，企業(yè)也被區(qū)別地視為一個(gè)單獨(dú)的實(shí)體活躍在另一社會(huì)范圍之內(nèi)。在過去的幾十年里，這種觀念經(jīng)歷了一個(gè)全面蛻變的過程。如今，企業(yè)的存在與社會(huì)的安全和民眾的幸福緊密交織在一起，企業(yè)部門和社會(huì)彼此互補(bǔ)。參見[6]。印度私營部門的作用因此不斷受到重視，“印度迫切需要加強(qiáng)企業(yè)參與災(zāi)害管理，以提升國家災(zāi)害應(yīng)對能力”[9]37-63。另外，企業(yè)對自身角色的認(rèn)識(shí)也在變化——企業(yè)的存在與社會(huì)的安全和幸福緊密聯(lián)系在一起，企業(yè)和社會(huì)互相依賴，彼此共生共榮。如今，印度人民越來越意識(shí)到，企業(yè)已成為國家不可分割的一部分。一個(gè)有生命力的企業(yè)，不僅應(yīng)該使自身得到更好的發(fā)展，也應(yīng)該主動(dòng)融入國家災(zāi)害治理體系，致力于更加全面的災(zāi)害管理，以推動(dòng)國家整體災(zāi)害治理能力的提升。近年來，印度政府與包括企業(yè)在內(nèi)的各種力量，已經(jīng)表明了對災(zāi)害治理的承諾和決心——建立一個(gè)具有抗逆力的安全社會(huì)。[10]

當(dāng)然，這一目標(biāo)的確立也是受全球?yàn)?zāi)害治理的影響。在災(zāi)害治理方面，盡管政府和私營部門會(huì)存在“不同的利益、任務(wù)和目標(biāo)”[11]39-56，但公、私部門有必要持續(xù)地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，參與減輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)害治理。相關(guān)研究表明，災(zāi)害治理中的多利益相關(guān)者之間會(huì)建立一種有效的合作網(wǎng)絡(luò)以應(yīng)對災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。[12]只有當(dāng)公、私兩大部門在協(xié)作和合作上達(dá)成一致時(shí)，才能滿足對資源、志愿者、信息、專業(yè)知識(shí)和決策等方面的高要求。在災(zāi)害管理的各個(gè)階段，政府的能力有限，而且私營部門為了降低脆弱性，往往會(huì)努力尋求新的發(fā)展伙伴，其中包括政府和NGO，這一發(fā)展趨勢在印度變得越來越明顯。從“十五”規(guī)劃開始，印度已經(jīng)將通過PPP方式打造國家抗逆力上升為國家戰(zhàn)略。印度“十一五”規(guī)劃進(jìn)一步規(guī)定應(yīng)優(yōu)先發(fā)展災(zāi)害管理。

2014年在曼谷召開的關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的亞洲部長級會(huì)議強(qiáng)調(diào)，必須加強(qiáng)私營部門在提升社區(qū)抗逆力中的作用，政府則應(yīng)將重點(diǎn)放在政策制定與對私營部門的支持上，因?yàn)樗綘I部門的參與程度將直接關(guān)系到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的減輕水平。很顯然，印度政府對企業(yè)參與災(zāi)害治理的重視，順應(yīng)了國際形勢的發(fā)展。

二、打造基于PPP的抗逆力國家：相關(guān)法律與政策

在全球范圍內(nèi)，聯(lián)合國在對20世紀(jì)90年代國際減災(zāi)十年的觀察中提出了災(zāi)害治理范式的轉(zhuǎn)變，即災(zāi)害管理方式應(yīng)該從重視救援和重建向重視防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)變。第二屆世界減災(zāi)大會(huì)通過的《兵庫行動(dòng)框架(HFA)》主題就是“打造國家和社區(qū)抗逆力”，并將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)國家和地方的立法上。2015年第三屆世界減災(zāi)大會(huì)通過的《仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架(2015—2030)》重申需提高抗逆力，并將提高受災(zāi)地區(qū)的抗逆力作為未來的減災(zāi)目標(biāo)。在印度，通過PPP打造具有抗逆力的國家是在印度大力推動(dòng)公私伙伴關(guān)系模式提供公共服務(wù)的大背景下展開的。印度作為一個(gè)新興發(fā)展中大國，自20世紀(jì)90年代以來，為了提高公共物品供給效率，滿足公眾對公共服務(wù)的需求，印度大膽嘗試了PPP 公共服務(wù)提供模式，并且取得了良好成效。

正是在這樣的背景下，PPP被用到了災(zāi)害治理領(lǐng)域，成為打造國家抗逆力的重要途徑和平臺(tái)。但要使政策得以落地，離不開法律與政策的支持。1986年博帕爾市毒氣泄漏事件發(fā)生后，印度出臺(tái)了《保護(hù)環(huán)境法》。此次事件之后，一些有關(guān)水、空氣、火以及化學(xué)物品等相關(guān)事件的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。1999年的颶風(fēng)、2001年的古吉拉特地震、2004年的印度洋海嘯成為印度災(zāi)害管理立法的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。繼《古吉拉特災(zāi)害管理法(2003)》后，印度于2005年、2009年先后在國家層面出臺(tái)《災(zāi)害管理法(2005)》和《災(zāi)害管理指南》，開啟了印度災(zāi)害治理的法治化征程，也為印度企業(yè)參與國家抗逆力建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。

(一)災(zāi)害管理法律法規(guī)與政策

印度高級權(quán)力委員會(huì)(HPC)確定了五大領(lǐng)域31種不同類型的災(zāi)害，分別是氣候和天氣的，以及與地質(zhì)、化工、核能和生化事故相關(guān)的災(zāi)害。其中，只有十類災(zāi)害包含在國家救災(zāi)基金(NDRF)的范圍內(nèi)，可以從國家災(zāi)害應(yīng)對基金中獲取額外資助。印度2006年實(shí)施的《災(zāi)害管理法(2005)》第五章規(guī)定，鼓勵(lì)私營部門通過社區(qū)培訓(xùn)等方式參與災(zāi)害管理工作。印度“十五”規(guī)劃以一個(gè)專門章節(jié)論及災(zāi)害管理，除了指出必須把防災(zāi)減災(zāi)納入國家發(fā)展規(guī)劃之外，同時(shí)強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)中政府、企業(yè)與NGO之間的跨部門合作。2009年的《災(zāi)害管理指南》以類似的態(tài)度承認(rèn)國家和邦有關(guān)部門有必要利用企業(yè)部門的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對，還強(qiáng)調(diào)要將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評估(HRVA)作為企業(yè)業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃(BCP)的一部分，而且有必要將媒體納入社區(qū)意識(shí)、早期預(yù)警和災(zāi)害教育中來。印度《國家災(zāi)害管理指南》為私營部門參與災(zāi)害管理的活動(dòng)提供了平臺(tái)，明確規(guī)定了在颶風(fēng)、海嘯、水災(zāi)、旱災(zāi)、山體滑坡與雪崩、化學(xué)物、放射物與核物質(zhì)等災(zāi)害管理中企業(yè)通過PPP途徑發(fā)揮的作用。災(zāi)害管理規(guī)劃和公共服務(wù)中心也提出實(shí)施PPP模式，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)的與更好的管理。

為了減少失誤，滿足各利益相關(guān)者，需要制定詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃。而要支持執(zhí)行指導(dǎo)方針，就需要大量災(zāi)害管理資金，因此，PPP為災(zāi)害管理服務(wù)提供了必要的資金支持。此外，印度“十二五”規(guī)劃報(bào)告指出，將增加30%到50%的私人投資。這就突破了因資源不足和政府專業(yè)性缺乏帶來的限制。從印度實(shí)施項(xiàng)目中PPP的數(shù)量可以看出，印度的PPP項(xiàng)目已經(jīng)從2009年的1263個(gè)增加到2016年的1589個(gè)[13]6，數(shù)量不斷增長。

另外，印度《社區(qū)災(zāi)害管理指南草案》規(guī)定，私營部門可以通過各種不同的方式參與災(zāi)害管理。其中消防服務(wù)可以用于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，包括當(dāng)?shù)貫?zāi)害管理規(guī)劃、企業(yè)社會(huì)責(zé)任規(guī)劃相關(guān)活動(dòng)的咨詢，同時(shí)規(guī)定私營部門應(yīng)減少企業(yè)自身活動(dòng)帶來的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，向社會(huì)、政府及其他利益相關(guān)者提供技術(shù)支持。

(二)PPP政策與其他法律的交叉

除了上述災(zāi)害管理專門法律與政策之外，不少政府部門之間的災(zāi)害管理政策會(huì)有重疊與交叉，其中有的部門將災(zāi)害管理作為政策的一個(gè)組成部分。因此，有必要找出立法的交叉部分，將其整合為一體而加以綜合實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移已廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)政策之中，但是缺乏必要的實(shí)施細(xì)則與整合。在印度的各種法律法規(guī)與政策中，協(xié)作和合作的條件是有彈性的，但不同部門的災(zāi)害管理政策會(huì)發(fā)生交叉，而臃腫并相互分割的官僚體系使之難以達(dá)成一種有效的合作方式，從而制約了理性結(jié)果的順利實(shí)現(xiàn)。

1.企業(yè)社會(huì)責(zé)任(CSR)政策

企業(yè)社會(huì)責(zé)任是促進(jìn)企業(yè)參與災(zāi)害活動(dòng)，督促企業(yè)在災(zāi)害治理中發(fā)揮積極作用的重要力量。2014年印度企業(yè)事務(wù)部的通知中對企業(yè)社會(huì)責(zé)任政策做了界定：企業(yè)社會(huì)責(zé)任是“由《公司法》附表7提出的，但不包括在公司內(nèi)開展的正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)活動(dòng)”。此處涉及的法律即為2013年出臺(tái)的新《公司法》，是實(shí)施執(zhí)行該政策的基礎(chǔ)。《公司法》附表6規(guī)定了農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸、水管理、電信、工業(yè)、商業(yè)和社會(huì)發(fā)展與維護(hù)等九個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任活動(dòng)。其中災(zāi)害管理、古跡圖標(biāo)保存和應(yīng)急服務(wù)被視為其他活動(dòng)的子領(lǐng)域。根據(jù)《公司法》方面附表第7條，可以向國家或邦的救濟(jì)基金會(huì)捐款，并采取確保環(huán)境的可持續(xù)性行動(dòng)。前述印度《國家災(zāi)害管理指南》將山體滑坡的風(fēng)險(xiǎn)管理等工作視為企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一部分。CSR政策的明確為企業(yè)參與災(zāi)害治理提供了依據(jù)。2004年印度洋海嘯發(fā)生后，CII主席借助企業(yè)社會(huì)責(zé)任，呼吁企業(yè)在救援和恢復(fù)重建中慷慨捐助，對災(zāi)害響應(yīng)產(chǎn)生了積極影響。

2.其他相關(guān)政策

其他相關(guān)政策主要有以下兩個(gè)：一是《印度政府PPP政策草案(2011)》。該草案試圖將災(zāi)害管理作為確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)配置政策的組成部分，以使之運(yùn)行更加有效。該草案指出，與地面條件、地質(zhì)等因素有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)最好轉(zhuǎn)交給私營部門處理。同時(shí)規(guī)定需通過可行性分析，以識(shí)別項(xiàng)目各個(gè)階段存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是《沿海監(jiān)管區(qū)管理公告(2011)》等相關(guān)政策。該公告嘗試通過繪制危險(xiǎn)地區(qū)示意圖整合災(zāi)害管理從而改進(jìn)預(yù)警預(yù)報(bào)工作。PPP作為項(xiàng)目實(shí)施的重要組成部分，確保能對那些受損的及存在其他安全隱患的不安全建筑物進(jìn)行加固或重建。

除此之外，印度儲(chǔ)備銀行已于2005年向所有主要的國有和私營銀行下發(fā)了《操作風(fēng)險(xiǎn)管理指南》，要求銀行加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理并積極參與災(zāi)害管理。印度儲(chǔ)備銀行還要求所有銀行向漁民提供用以修繕漁船的貸款，并通過全面保險(xiǎn)以應(yīng)對包括自然災(zāi)害在內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)。這是降低銀行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效策略，并將其作為船主重要的非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)策略。與此相類似，孟買證券交易所通過印度證券交易委員會(huì)(SEBI)向前100強(qiáng)的公司發(fā)出通知，要求遵循《企業(yè)責(zé)任報(bào)告》(BRR)中有關(guān)如何降低長期盈利風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定。

在地方，北阿坎德邦和喜馬偕爾邦出臺(tái)了“新產(chǎn)業(yè)政策”。該項(xiàng)政策通過為享受這一政策的公司提供免稅和資金補(bǔ)助的方式鼓勵(lì)中小企業(yè)、地方非政府組織和地方學(xué)術(shù)團(tuán)體進(jìn)行聯(lián)盟。因?yàn)樗鼈冊谔岣弋?dāng)?shù)厝罕娚?jì)能力方面發(fā)揮著重要作用，有助于提升當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗逆力。應(yīng)該對這些公司和組織在建設(shè)抗逆力方面所做的努力提供支持。

截至2015年，印度十五個(gè)邦建立了專門的公私合作組織，并已在最近發(fā)生過重大災(zāi)害的邦制定了各自的PPP指南，其中包括泰米爾納德邦、中央邦、安得拉邦、奧里薩邦等[9]37-63。古吉拉特邦和馬哈拉施特拉邦也正在修改PPP指南草案。PPP指南明確了15個(gè)邦的潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)被歸類到不可抗力風(fēng)險(xiǎn)之下。這一界定將災(zāi)害事件限定于戰(zhàn)爭、地震或洪水，其特點(diǎn)是不可預(yù)料的自然或非自然災(zāi)害，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)帶來項(xiàng)目成本的增加與收入的降低。

三、公私合作中的私營部門作用：三次災(zāi)害的實(shí)踐

近年來，快速的人口增長和城市化給印度政府帶來了諸多方面的壓力，這將導(dǎo)致在提供公共服務(wù)的過程中，一旦發(fā)生災(zāi)害就更容易崩潰。城市政府當(dāng)局缺乏自主權(quán)，且資源有限，需要鼓勵(lì)地方政府從市場和私營部門獲取資源，管理印度城市日益增加的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，由政府、企業(yè)和非政府組織(NGO)組成的公私伙伴關(guān)系恰好可以填補(bǔ)這一空缺。而法律法規(guī)與相關(guān)政策的建立與完善為印度私營部門通過PPP方式打造具有抗逆力國家而參與災(zāi)害治理提供了條件和保障。在這一政策環(huán)境下，印度越來越多的企業(yè)開始參與災(zāi)害治理，在災(zāi)害治理中發(fā)揮的作用逐步凸顯。下文以近年來印度三次嚴(yán)重的自然災(zāi)害——1999年奧里薩颶風(fēng)、2001年古吉拉特地震和2013年北阿坎德洪水為例，分析印度企業(yè)通過PPP途徑參與抗逆力建設(shè)的實(shí)踐與成功做法。

(一)三次災(zāi)害的基本情況

出于代表性和資料的可獲得性考慮，我們選取了1999年奧里薩颶風(fēng)、2001年古吉拉特地震和2013年北阿坎德洪水三次嚴(yán)重災(zāi)害作為考察對象，分析印度PPP抗逆力發(fā)展中企業(yè)的參與和作用。表1是三次自然災(zāi)害的基本情況。

表1 三次災(zāi)害的基本情況

這三次災(zāi)害的主要共同點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是都是印度歷史上最為嚴(yán)重的災(zāi)害之一，造成了大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失；二是印度企業(yè)都在災(zāi)害救援和恢復(fù)重建中發(fā)揮了積極作用。三次災(zāi)害的應(yīng)對與災(zāi)后恢復(fù)重建體現(xiàn)了印度通過PPP途徑打造具有抗逆力國家，也見證了印度企業(yè)災(zāi)害參與能力。

(二)印度企業(yè)的災(zāi)害參與及對提升國家抗逆力的支持

基于對不斷發(fā)生的自然災(zāi)害所形成的巨大挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)，印度私營企業(yè)與各種行業(yè)協(xié)會(huì)的災(zāi)害參與越來越普遍，并被視為災(zāi)害治理計(jì)劃成功不可或缺的一環(huán)。如今，企業(yè)的貢獻(xiàn)有目共睹，特別是1999年奧里薩邦發(fā)生具有毀滅性的颶風(fēng)和2001年古吉拉特邦地震之后。一些工業(yè)和企業(yè)組織，印度企業(yè)聯(lián)合會(huì)(CII)、印度工商聯(lián)合會(huì)(FICCI)、醫(yī)生商會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)，以及區(qū)域生產(chǎn)商和商貿(mào)組織等，均在第一線為災(zāi)民提供了大量應(yīng)急物資。

按照劉鎮(zhèn)長的意見，我第二天就到廠里向劉國良傳達(dá)了王副縣長的指示。劉廠長認(rèn)為，建門樓是企業(yè)行為，上級不必小題大做，對信中反映的問題不以為然，更沒有把我這個(gè)既年輕又不懂管理的副鎮(zhèn)長放在眼里。企業(yè)老板有一個(gè)共性，你依著他，他對你很尊重，你為難他，他會(huì)不把你當(dāng)回事。用他的話說，那是過喜事打瞌睡——是回事卻不當(dāng)回事。

1.以多種方式參與緊急救援

在災(zāi)害管理中，印度企業(yè)的作用主要是應(yīng)對災(zāi)害性事件，同時(shí)也會(huì)參與人道主義緊急狀況的響應(yīng)和救濟(jì)。在三次災(zāi)害參與過程中，印度企業(yè)開始走出災(zāi)后捐款捐物的傳統(tǒng)模式，參與方式逐步多樣化。

1999年奧里薩颶風(fēng)發(fā)生后，奧里薩的社會(huì)力量救災(zāi)工作空前活躍，不少企業(yè)利用自身優(yōu)勢積極投入災(zāi)害救援中，如印度私營無線電運(yùn)營商(HAM)發(fā)揮了重要作用。颶風(fēng)發(fā)生后，通信嚴(yán)重癱瘓。HAM迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，緊急搶修，使通信很快得以恢復(fù)，為緊急救援提供了極大便利。此次災(zāi)害救援的重要事件之一是奧里薩減災(zāi)救災(zāi)指揮中心的成立，該指揮中心不是由當(dāng)?shù)卣块T組建，而是由企業(yè)協(xié)同其他30余家國際和當(dāng)?shù)氐拿耖g組織共同組建的一個(gè)緊急救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，與政府共享各種救災(zāi)信息。另外，在此之前成立的奧里薩民間救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)“奧里薩發(fā)展行動(dòng)論壇”在救災(zāi)方面也功不可沒。企業(yè)協(xié)同NGO在受災(zāi)地區(qū)上百個(gè)村莊中開辦了社區(qū)小食堂，為災(zāi)民提供食物和水。此后，他們又致力于當(dāng)?shù)貫?zāi)后恢復(fù)工作，如向鄉(xiāng)村道路清障、校舍重建、清潔水源、處理尸體等工作人員提供了大量食品，提高了緊急救援和災(zāi)后恢復(fù)的效率。

2001年古吉拉特地震發(fā)生后，不同類型和不同層次的企業(yè)參與了地震救援和恢復(fù)重建工作(見圖1)。在緊急救援方面，大量企業(yè)，包括國際、國家與邦級企業(yè)直接參與救援。其中國際層面的企業(yè)/跨國公司主要通過非政府組織或者基金會(huì)參與地震救援。國家與邦級企業(yè)的參與形式主要是給普通基金會(huì)捐款捐物，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)因缺乏足夠的資金，則主要是在第一時(shí)間直接參與災(zāi)害救援。

圖1 古吉拉特地震中印度企業(yè)PPP災(zāi)害參與的作用機(jī)制

2013年6月北阿坎德山區(qū)發(fā)生特大洪水后，印度企業(yè)積極參與。首先，大量企業(yè)在現(xiàn)金和物資方面慷慨捐助。其次，不少企業(yè)利用自身專業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢，積極參與災(zāi)害救援。如無線電運(yùn)營商有效地為政府和救援官員建立本地通信網(wǎng)絡(luò)，并為受影響社區(qū)提供非商業(yè)通信。谷歌開發(fā)了人員搜尋系統(tǒng)，這是一個(gè)開放網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序，為受災(zāi)害影響的幸存者、家庭和親人提供一個(gè)注冊表和留言板，發(fā)布和搜索有關(guān)對方下落的信息，用來向受害者和他們的家人收集信息。

2.以多種途徑參與恢復(fù)重建

在奧里薩颶風(fēng)的恢復(fù)重建中，不少企業(yè)與NGO參與了學(xué)校、颶風(fēng)庇護(hù)所等建筑物的重建。如利用企業(yè)捐款，印度鋁業(yè)有限公司與印度總理國家救濟(jì)基金計(jì)劃一起在受災(zāi)地區(qū)創(chuàng)辦了197所小學(xué)和颶風(fēng)收容所，加速了災(zāi)后重建的進(jìn)程。為了提高企業(yè)災(zāi)害參與的效率、創(chuàng)新性和靈活性，在重建過程中出臺(tái)了《奧里薩PPP指南(2007)》，以便以最佳成本提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。2013年10月12日費(fèi)林颶風(fēng)發(fā)生后，“奧里薩—費(fèi)林災(zāi)害響應(yīng)論壇”成立。這是一個(gè)由企業(yè)和民間組織組建的支持減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)盟，不僅在費(fèi)林颶風(fēng)應(yīng)對中發(fā)揮了積極有效的作用，而且成為兩個(gè)地區(qū)協(xié)同治理災(zāi)害的可持續(xù)平臺(tái)。

在古吉拉特地震災(zāi)后恢復(fù)重建中，不同類型和不同層次的企業(yè)參與了恢復(fù)重建工作。國際、國家和邦級企業(yè)主要是通過企業(yè)社會(huì)責(zé)任參與長期的恢復(fù)過程。國際層面的企業(yè)可以通過非政府組織或者基金會(huì)參與恢復(fù)重建(見圖1)。2001年5月，由CII倡導(dǎo)，大量企業(yè)參與創(chuàng)立的“災(zāi)害管理委員會(huì)”是此次地震的一大重要成果。該機(jī)構(gòu)將大量企業(yè)動(dòng)員為災(zāi)后重建的重要力量，使之在地震恢復(fù)重建中發(fā)揮了積極作用。2001年地震恢復(fù)重建后期，又組建了古吉拉特邦災(zāi)害管理局(GSDMA)，該機(jī)構(gòu)的成立進(jìn)一步促進(jìn)了政府與企業(yè)建立減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的伙伴關(guān)系。古吉拉特還通過發(fā)展教育支持知識(shí)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為災(zāi)害管理提供教育方面的支持?！豆偶鼗瘜W(xué)災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃》提出設(shè)立五個(gè)區(qū)域性災(zāi)害響應(yīng)中心，并以PPP模式組建了4個(gè)小型災(zāi)害響應(yīng)中心。

與應(yīng)急管理和研究院(EMRI)聯(lián)合成立的應(yīng)急救護(hù)車服務(wù)則是一項(xiàng)專注于醫(yī)療行業(yè)的舉措，它是一種公私合作而以非營利為目的的服務(wù)提供模式。政府負(fù)責(zé)運(yùn)營成本、印度基建業(yè)巨頭GVK集團(tuán)負(fù)責(zé)資金管理、創(chuàng)新與合作，以及研究和培訓(xùn)知識(shí)轉(zhuǎn)移并提供質(zhì)量保證，并由馬恒達(dá)集團(tuán)(5)馬恒達(dá)集團(tuán)(Mahindra Satyam)是一家價(jià)值160億美元的跨國集團(tuán)，總部位于印度孟買，在100多個(gè)國家雇有155000多名員工。該公司致力于通過支持移動(dòng)、推動(dòng)農(nóng)村繁榮、提升城市生活方式和提高業(yè)務(wù)效率的解決方案讓人們?nèi)〉眠M(jìn)步。參見該公司網(wǎng)站http://www.mahindra.com。負(fù)責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。包括醫(yī)療、警察和消防部門在內(nèi)的綜合應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)(IERS)開通了一個(gè)統(tǒng)一的免費(fèi)電話專線“108”。IERS還配備了用于應(yīng)對醫(yī)療緊急事件的救護(hù)車。后來，該模式已被用于印度其他地區(qū)(安得拉邦、古吉拉特邦、中央邦等17個(gè)邦)。

農(nóng)村泥工培訓(xùn)和認(rèn)證是一個(gè)由水泥行業(yè)提供支持的以防災(zāi)為主的恢復(fù)重建項(xiàng)目，其目標(biāo)是提高建造抗震建筑物工人的技能。除此之外，該項(xiàng)目還為從事建筑行業(yè)和培訓(xùn)的非政府組織、承包公司和政府組織人員提供培訓(xùn)。自治機(jī)構(gòu)SEEDS泥工協(xié)會(huì)(SMA)的成立即為該方案實(shí)施的成果之一，已經(jīng)成為2004年安達(dá)曼和尼科巴群島海嘯、2005年巴基斯坦的克什米爾和柯西河洪水重建過程的一部分，在災(zāi)害治理中發(fā)揮了積極作用。

在北阿坎德洪水災(zāi)害重建中，企業(yè)的重要作用是參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以防范類似大洪災(zāi)的再次發(fā)生。當(dāng)然，企業(yè)也在積極與政府合作減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的其他活動(dòng)，如災(zāi)害培訓(xùn)和教育等。印度斯坦建筑公司(HCC)既參與了北阿坎德洪災(zāi)救援工作，在恢復(fù)重建階段通過擴(kuò)大與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的合作，如通過支持覆蓋全國的“印度災(zāi)害資源網(wǎng)”(網(wǎng)址：www.idrn.gov.in)建設(shè)，進(jìn)一步加深在減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的參與程度。(6)印度斯坦建筑公司是國際減災(zāi)戰(zhàn)略(UNISDR)減災(zāi)私營部門伙伴關(guān)系的活躍成員(DRR-PSP)，在災(zāi)害應(yīng)對、培訓(xùn)和教育過程中，一直支持救災(zāi)資源網(wǎng)(DRN)的運(yùn)行。參見該公司2014年度報(bào)告。

圖1勾勒了印度企業(yè)通過PPP參與抗逆力的作用機(jī)制。在這三次災(zāi)害中，PPP構(gòu)成了企業(yè)參與災(zāi)害治理并發(fā)揮作用的基本框架。在這一框架中，盡管不同層次的企業(yè)通過不同的方式參與災(zāi)害治理，其參與水平和參與能力不盡相同，與政府、NGO等其他利益相關(guān)者的關(guān)系路徑也不完全一樣，它們對災(zāi)害治理的貢獻(xiàn)有大有小，但均對印度抗逆力的提升發(fā)揮了積極作用。如今，印度的私營部門已成為包括中央與邦政府層面所有災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)救災(zāi)物資的重要來源，如在交通車輛、消防車、國家救災(zāi)部隊(duì)(NDRF)的裝備、船、帳篷、食物、藥品、收容所、通信設(shè)備、飛機(jī)等諸方面均發(fā)揮著重要作用，提升了國家整體災(zāi)害治理能力。[16]這也是近年來印度政府改變?yōu)暮?yīng)對的傳統(tǒng)模式，努力打造具有抗逆力國家獲得的回報(bào)。

四、印度公私部門合作提升國家抗逆力對中國的啟示

為了進(jìn)一步提升災(zāi)害治理能力，近年來我國開始重視社會(huì)力量在災(zāi)害治理中的重要作用，《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等重要文件規(guī)定，應(yīng)“積極引入市場力量參與災(zāi)害治理，培育和提高市場主體參與災(zāi)害治理的能力”。黨的十九大報(bào)告更是提出了新時(shí)代打造共建共治共享社會(huì)治理格局，滿足人民日益增強(qiáng)的安全感、幸福感的國家戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國家安全屏障，這都要求充分發(fā)揮企業(yè)的重要作用。印度在災(zāi)害治理實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，尤其是企業(yè)通過PPP途徑參與打造國家抗逆力方面取得的經(jīng)驗(yàn)，對新時(shí)代我國進(jìn)一步吸收企業(yè)等社會(huì)力量參與災(zāi)害治理提供了一定的參考價(jià)值，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.企業(yè)已經(jīng)成為災(zāi)害治理和國家抗逆力建設(shè)的重要力量。歷史上，政府部門一直是災(zāi)害治理的唯一主體，但近年來的災(zāi)害治理實(shí)踐突破了這一傳統(tǒng)，政府、社會(huì)與市場(企業(yè))共同發(fā)揮作用成為災(zāi)害治理的重要趨勢[17]141-152。隨著美國“9·11”事件和卡特里娜颶風(fēng)、日本“3·11”地震、中國汶川大地震和蘆山地震的發(fā)生，企業(yè)在災(zāi)害治理中的作用越來越凸顯。在與災(zāi)害長期斗爭中，印度也開始走出政府唱獨(dú)角戲的傳統(tǒng)災(zāi)害管理模式，嘗試建立起一套包括企業(yè)等各利益相關(guān)者在內(nèi)的災(zāi)害治理模式，以打造具有抗逆力的國家。

2.PPP成為有效整合社會(huì)力量參與災(zāi)害治理的重要平臺(tái)。在經(jīng)歷了最近幾次重大災(zāi)害之后，印度政府啟用了私營部門與民間組織參與災(zāi)害治理的新模式，政府的努力得到了個(gè)人、組織、企業(yè)和社會(huì)的大力支持，印度政府及包括企業(yè)部門在內(nèi)的利益相關(guān)者，已經(jīng)申明了各自的承諾和決心，要實(shí)現(xiàn)建立一個(gè)抗逆而安全國家的目標(biāo)。雖然任重道遠(yuǎn)，但是路線圖已經(jīng)明確。在建立抗逆與安全的國家進(jìn)程中，所有個(gè)人和部門都將不遺余力，盡管今后可以還會(huì)不斷發(fā)生各種災(zāi)害，但所有災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)將被轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)一步完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)的機(jī)會(huì)。[18]PPP已經(jīng)成為災(zāi)害治理過程中的一種替代性方案，幫助政府拓展項(xiàng)目，同時(shí)成為一種有效平臺(tái)，推動(dòng)政府與企業(yè)在災(zāi)害治理中共同發(fā)揮作用。

3.通過PPP途徑提升國家抗逆力離不開政府的責(zé)任和作用。通過PPP途徑發(fā)揮企業(yè)在提升國家抗逆力中的作用并不意味著政府責(zé)任的減輕，相反，政府必須在政治、法律和社會(huì)多方面發(fā)揮作用，積極引導(dǎo)企業(yè)參與災(zāi)害治理，并為之創(chuàng)造良好條件。[19]印度正是通過法律制度建設(shè)激活了企業(yè)的災(zāi)害參與功能。奧里薩颶風(fēng)和古吉拉特地震的發(fā)生直接推動(dòng)了聯(lián)邦層面《災(zāi)害管理法(2005)》等系列法律法規(guī)的出臺(tái)，明確了災(zāi)害管理中政府、市場和NGO等利益相關(guān)者的職責(zé)，明確了企業(yè)通過PPP途徑參與災(zāi)害恢復(fù)重建的責(zé)任，確立了印度PPP發(fā)展的基調(diào)和方向。這些法律法規(guī)與政策旨在構(gòu)建印度公平、透明的PPP管理機(jī)制，充分運(yùn)用社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)、知識(shí)和資源，通過簽署邊際責(zé)任清晰、權(quán)利義務(wù)明確的PPP合同，同時(shí)維護(hù)社會(huì)公眾和PPP項(xiàng)目公司在災(zāi)害治理中的利益，為企業(yè)參與國家抗逆力建設(shè)創(chuàng)造良好條件。災(zāi)害治理中PPP 模式的建立，以及對私營部門作用的強(qiáng)調(diào)，是為了使企業(yè)與NGO等社會(huì)力量在某些領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不是取代或免除政府建立一個(gè)健全的公共系統(tǒng)的責(zé)任。[20]387-394

4. 提升災(zāi)害參與水平需要企業(yè)不斷加強(qiáng)自身災(zāi)害參與能力建設(shè)。災(zāi)害參與能力的提升也離不開企業(yè)自身的努力。印度企業(yè)能夠在災(zāi)害參與過程中不斷提高自身能力。上述分析可見，在奧里薩颶風(fēng)應(yīng)對和重建中，印度企業(yè)的災(zāi)害參與水平偏弱，但經(jīng)歷了古吉拉特地震后，印度企業(yè)的災(zāi)害參與水平明顯提高。如在古吉拉特地震重建過程中，近5000家直接合作成員企業(yè)，與來自280多個(gè)國家和地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的合作成員聯(lián)合成立了“災(zāi)害管理委員會(huì)”，目標(biāo)是提供減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的建議和幫助?！盀?zāi)害管理委員會(huì)”在古吉拉特地震災(zāi)害恢復(fù)重建中發(fā)揮了十分重要的作用，彌補(bǔ)了政府部門在資源與技術(shù)等諸多方面的不足。另外，企業(yè)參與古吉拉特地震災(zāi)害管理的一大亮點(diǎn)在于，通過發(fā)揮核心競爭力積極參與災(zāi)害救援與重建，即不少企業(yè)將其專業(yè)技能用于災(zāi)害救援與災(zāi)后重建。[21]