基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度問題優(yōu)化策略研究

葉秋影

（廣東卓益土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司，廣東 惠州 516001）

2020年1月1日后施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》破除了我國(guó)土地市場(chǎng)的法律障礙，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地依法入市提供了法律保障，將成為我國(guó)打破城市二元土地關(guān)系的重要標(biāo)志。由于集體建設(shè)用地進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須兼顧政府、集體和農(nóng)民的多重利益，在實(shí)踐中還將面臨一系列問題，需要加深認(rèn)識(shí)，平衡利益，協(xié)調(diào)政策。在具體實(shí)施過程中，既要積極穩(wěn)妥，又要扎實(shí)有序。

1 建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度意義重大

建立高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系是新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的基礎(chǔ),推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)化分配制度變革是新時(shí)代建立優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要步驟。改革開放40多年來，我國(guó)要素市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的高層次需求相比，要素市場(chǎng)體系不完善，要素市場(chǎng)在人力、土地、資本三大要素中，土地市場(chǎng)的發(fā)展最為不足。這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在沒有考慮到市場(chǎng)在土地資源配置中的關(guān)鍵作用，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)遠(yuǎn)未建立，集體使用的建筑用地入市和居住國(guó)的流通進(jìn)展緩慢。建立農(nóng)村公共功能建筑用地市場(chǎng)收入計(jì)劃，允許農(nóng)村集體將合法未使用的房屋和廢棄的公益性建筑用地轉(zhuǎn)換為公共功能建筑用地，作為農(nóng)民自愿參與的條件，是打破城鄉(xiāng)二元分割土地制度，提高土地配置效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的具有重大突破意義的土地市場(chǎng)建設(shè)。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度存在的問題

2.1 法律制約

根據(jù)現(xiàn)行關(guān)于集體建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定和限制，土地公開交易市場(chǎng)準(zhǔn)入不能改變現(xiàn)有土地用途，但必須尊重農(nóng)村總體規(guī)劃。根據(jù)這一前提，必須確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和國(guó)有土地權(quán)利和價(jià)格平等的原則參與貿(mào)易。然而，土地管理和產(chǎn)權(quán)顯然限制了農(nóng)村集體土地的入市，此類土地的轉(zhuǎn)讓僅限于破產(chǎn)或合并等不受控制的情況，屬于城市的集體土地在入市之前必須轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與現(xiàn)有的一些規(guī)定不匹配。產(chǎn)權(quán)不明晰是我國(guó)集體土地最大的問題，但在農(nóng)村，集體土地使用權(quán)長(zhǎng)期處于無效狀態(tài)，除了配套機(jī)制不完善外，還存在很大的產(chǎn)權(quán)差距。集體土地使用者的權(quán)利和義務(wù)沒有明確界定，現(xiàn)行法律也沒有明確規(guī)定集體國(guó)家的法律結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系，這些產(chǎn)權(quán)規(guī)則不明確，使集體土地不能行使與國(guó)有土地相同的權(quán)利，從而使農(nóng)民無法真正從集體土地市場(chǎng)中受益。

2.2 內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善

2.2.1 界限不清

由于我國(guó)對(duì)土地開發(fā)與利用實(shí)行嚴(yán)格的總體規(guī)劃和用途管制，人為規(guī)劃和界設(shè)用途的差異性決定了農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)利形態(tài)和開發(fā)強(qiáng)度存在巨大差異。在目前的土地利用分類中，農(nóng)村地區(qū)沒有公共建筑用地。雖然分類體系規(guī)定，根據(jù)該省的實(shí)際情況，每個(gè)省可以根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的兩級(jí)分類劃分為三級(jí)，但由于沒有統(tǒng)一的定義標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施過程中很難落實(shí)?！冬F(xiàn)行土地利用分類法》中有關(guān)建設(shè)用地的所有土地一律歸入工礦城市用地，農(nóng)村居民點(diǎn)和商業(yè)用地并入住宅用地。工業(yè)用地、工礦用地、學(xué)校用地和其他用地應(yīng)當(dāng)歸類為農(nóng)村用地，工礦區(qū)內(nèi)的村莊應(yīng)當(dāng)歸類為其他用地以外的未用地，不包括國(guó)家土地變化調(diào)查和年度土地變化調(diào)查分別報(bào)告和統(tǒng)計(jì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用情況，這使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的定義變得模糊性和復(fù)雜。

2.2.2 決策機(jī)制不完善

關(guān)于集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地的準(zhǔn)入，有關(guān)法律規(guī)定明確規(guī)定，市場(chǎng)準(zhǔn)入方案的實(shí)施必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上的成員同意，但保守的村民仍然不同意進(jìn)入土地市場(chǎng)，決策機(jī)制的不完善增加了大量的時(shí)間和人力成本。

2.2.3 定價(jià)機(jī)制不完善

目前，集體建設(shè)用地價(jià)格主要由雙方按照政府指導(dǎo)價(jià)和相鄰?fù)恋厥召弮r(jià)談判確定，國(guó)家指導(dǎo)價(jià)是最低保護(hù)價(jià)，定價(jià)機(jī)制不完善。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，忽視市場(chǎng)交易中土地供求關(guān)系，無法有效反映土地使用權(quán)價(jià)格，可能損害相關(guān)主體的合法利益，特別是農(nóng)民的合法利益。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度優(yōu)化對(duì)策

3.1 明確界定產(chǎn)權(quán)主體和行使主體

馬克思的理論認(rèn)為，明晰集體所有制與建設(shè)用地管理的關(guān)系是提高公有制效率的重要因素，如果不能解決產(chǎn)權(quán)界定和權(quán)利保護(hù)問題，將直接阻礙集體建設(shè)。集體產(chǎn)權(quán)的模糊性對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)準(zhǔn)入的影響很大，如佛山市南海區(qū)，根據(jù)不同地區(qū)不同的土地所有權(quán)，不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織為主體，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，實(shí)行全資子公司制。鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)作為資產(chǎn)管理公司或者其代理人，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)；屬于其他村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)由下列集體經(jīng)濟(jì)組織組成根據(jù)集體土地所有權(quán)的歷史、憲法、土地管理法、民法等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地所有權(quán)是指集體土地所有權(quán)人依法申請(qǐng)并取得市場(chǎng)地位，可以成為市場(chǎng)進(jìn)入的主體?，F(xiàn)行法律對(duì)集體管理建設(shè)用地所有權(quán)的界定是集體管理建設(shè)用地所有權(quán)是城市、村莊、農(nóng)民集體所有；現(xiàn)行法律對(duì)“農(nóng)民集體”沒有明確的定義，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過制度安排來代表“農(nóng)民集體”，將集體土地所有權(quán)用于建設(shè)目的，必須明確界定集體土地所有權(quán)的行使主體和客體。委托代理權(quán)的行使，即行使集體土地產(chǎn)權(quán)的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）、村集體和集體經(jīng)濟(jì)組織。

3.2 建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制

增值收益分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市市場(chǎng)化運(yùn)作的核心利益機(jī)制。

3.2.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅收體系

為了使土地收益的外部分配符合規(guī)則，必須為城鄉(xiāng)地區(qū)建立統(tǒng)一的土地稅收制度，并在稅率方面實(shí)施高水平的系統(tǒng)性規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)用地市場(chǎng)的“權(quán)利與價(jià)格平等”，國(guó)有土地應(yīng)平等對(duì)待稅收和支付義務(wù)，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，土地使用權(quán)對(duì)商業(yè)用地和建設(shè)用地征收房地產(chǎn)稅。

3.2.2 建立和完善農(nóng)村集體內(nèi)部收入分配機(jī)制

除了由國(guó)家征收差別租金部分外，合理分配農(nóng)村集體內(nèi)部剩余部分是保障農(nóng)民權(quán)益的重要措施。在廣東省順德市，將公共建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民是構(gòu)成農(nóng)民收入的重要組成部分，將公共建設(shè)用地收入的50%用于農(nóng)民的社會(huì)保障，剩余的50%用于發(fā)展共同經(jīng)濟(jì)，并分配給農(nóng)民，鼓勵(lì)農(nóng)民將土地收入投資于共同經(jīng)濟(jì)，為長(zhǎng)期致富提供了新的途徑。從2個(gè)方面完善農(nóng)村集體土地收入分配機(jī)制：一是將農(nóng)村集體土地收入總額按一定比例分配，即土地收入的40%或50%作為農(nóng)村集體資本，50%或60%由農(nóng)民分割，公共使用范圍由國(guó)家統(tǒng)一確定，具體程序由村集體獨(dú)立協(xié)調(diào)后確定。其次,土地應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一管理，如果將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配給農(nóng)民集體，則必須實(shí)行統(tǒng)一管理。

圖1 入市土地收益中地租分配機(jī)制Fig.1 Government rent allocation mechanism in market land income

3.3 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

到目前為止，我國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程中還沒有統(tǒng)一的收益分配制度，而地方政府通常在每個(gè)示范區(qū)制定收益分配規(guī)則，我國(guó)正在進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障體系。

3.4 管理監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

3.4.1 建立信息發(fā)布制度

對(duì)公共建設(shè)用地的監(jiān)督管理是土地上市的重要保障，有助于解決各種利益沖突問題，但在集體土地市場(chǎng)中，土地使用管理難以控制。市政府進(jìn)行行政監(jiān)督，為地方政府濫用權(quán)力創(chuàng)造了條件。土地市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的實(shí)施導(dǎo)致了國(guó)家“土地融資”收入的下降，地方政府可以利用自己的權(quán)力進(jìn)行土地規(guī)劃和征用，損害了農(nóng)民的利益。因此，要建立健全信息發(fā)布制度，保障農(nóng)民利益。

3.4.2 設(shè)立入市管理運(yùn)營(yíng)部以及用地糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制

通過規(guī)范和系統(tǒng)化各種入市制度和程序，集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的進(jìn)入已逐漸融入國(guó)有建設(shè)用地單一交易平臺(tái)，在城鄉(xiāng)地區(qū)創(chuàng)建了單一的土地市場(chǎng)。在入市的早期階段，縣（區(qū)）國(guó)土資源行政主管部門設(shè)立了集體建設(shè)用地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理部門和縣（區(qū)）國(guó)土資源行政主管部門，可以辦理市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、交易、登記手續(xù)。部門，簡(jiǎn)化行政手續(xù)，提高市場(chǎng)交易效率，并對(duì)各交易所的交易進(jìn)行直接監(jiān)督管理。

土地增值評(píng)估是一項(xiàng)相對(duì)專業(yè)的活動(dòng)，必須由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會(huì)和集體土地工作人員最終會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化由試點(diǎn)向全國(guó)推廣，不僅為城市土地資源的擴(kuò)張?zhí)峁┝速Y金，而且極大地增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，縮小了城鄉(xiāng)貧富差距，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村共同發(fā)展至關(guān)重要。引導(dǎo)原土地買賣市場(chǎng)的主體進(jìn)行合理規(guī)范管理和受控經(jīng)營(yíng)、最大程度地實(shí)現(xiàn)土地利用的社會(huì)價(jià)值，土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的一致性仍然是一個(gè)值得關(guān)注的重大問題。土地利用的改革與創(chuàng)新是不可分割的，在黨的建設(shè)一百年的大背景下，必須堅(jiān)持三條主線基本上，不改變土地公有制性質(zhì)，不打破耕地紅線，不損害農(nóng)民利益。明確產(chǎn)權(quán)主體和行使主體，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立管理和監(jiān)督機(jī)制，為農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。