環(huán)境執(zhí)法部門在排污許可中的障礙與對策研究

江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院 陸效磊

伴隨人類社會(huì)文明的不斷發(fā)展，一系列環(huán)境問題隨之而來。近年來，環(huán)境問題不斷惡化，最終演變?yōu)榈厍虺粞鯇悠茐?、水土流失、全球氣候變暖、酸雨等生態(tài)危機(jī)，對人們?nèi)粘Ｉ钤斐蓢?yán)重影響。21世紀(jì)以來，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為人類生存面臨的最大問題之一，與其他發(fā)達(dá)國家相比，我國環(huán)境保護(hù)工作起步時(shí)間較晚，在幾十年的努力中，雖然已經(jīng)取得了一些成效，但是環(huán)境問題仍然嚴(yán)峻，對此，應(yīng)該加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、法律等政治手段，從加強(qiáng)執(zhí)法、完善立法等方面有效應(yīng)對環(huán)境問題。

一、我國排污許可執(zhí)法工作現(xiàn)狀

排污許可制度指的是單位或個(gè)人需要向生態(tài)環(huán)境排放污染物時(shí)，排放前必須向環(huán)境主管部門提交排污申請，在環(huán)境主管部門批準(zhǔn)并發(fā)放“排放許可證”之后，需要按照許可證中規(guī)定的條件，執(zhí)行一系列排污行為。排污許可制度的主要目的是通過頒發(fā)許可證的形式對污染物排放總量以及污染物分配消減指標(biāo)進(jìn)行控制，以保證在一定時(shí)間所控制的地區(qū)污染物排放量在可控總量下。排放總量不超過排放總量控制指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或個(gè)人可以獲得排污許可證；相反的，超過排放總量控制指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)的排污者只能獲取臨時(shí)排污許可[1]。

排污許可制度執(zhí)行的意義在于對排污者的排污行為與排污量進(jìn)行監(jiān)督，確保生態(tài)平衡。工作內(nèi)容主要包括排污申請登記、排污量核定、發(fā)放與審核排污許可證、監(jiān)督排污許可證的執(zhí)行以及其他排污許可的法律責(zé)任。我國排污許可制度的實(shí)施主要針對兩個(gè)領(lǐng)域，分別是大氣污染和水污染。1988年，我國環(huán)?？偩衷谒廴九欧旁S可方面首次提出水污染物排放許可證制度，接著在1989年決定將深圳等十多個(gè)城市作為排污許可試點(diǎn)城市，開展排污許可工作；同年，國務(wù)院也頒布了相關(guān)法條正式確立排污許可執(zhí)法制度；排污許可制度延伸到大氣領(lǐng)域是從1991年開始的，也是我國嚴(yán)格執(zhí)行排污許可制度的重要標(biāo)志。

二、在排污許可中環(huán)境保護(hù)部門遇到的障礙

（一）排污企業(yè)對排污許可的重視不夠

排污許可制度在執(zhí)行過程中，沒有對相關(guān)的發(fā)證流程、監(jiān)督執(zhí)行以及違法排污處罰工作步驟進(jìn)行周密、細(xì)致的規(guī)劃，很多環(huán)節(jié)缺乏可操作性。理論上，企業(yè)在排污工作前首先應(yīng)該向環(huán)保部門申請排污登記，環(huán)保部門根據(jù)污染物的影響對申請進(jìn)行審核，科學(xué)地做出排污量的估算，然后企業(yè)根據(jù)許可中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行排污。但是實(shí)際工作中，很多中小企業(yè)難以按照排污流程進(jìn)行排污申報(bào)，政府相關(guān)的排污許可制度主要針對的是事后管理，對事前批準(zhǔn)的流程管控并不嚴(yán)格。排污企業(yè)沒有經(jīng)過批準(zhǔn)就排放污染物，通過事后向環(huán)保部門登記便可蒙混過關(guān)。還有一些情況是當(dāng)前許可證到期后，為能及時(shí)發(fā)放下一批許可證，導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)和排污等操作在政府控制外違規(guī)進(jìn)行。除此之外，企業(yè)內(nèi)部還缺乏負(fù)責(zé)環(huán)保的部門與專業(yè)的工作人員，在環(huán)保部門對排污工作進(jìn)行檢查時(shí)，企業(yè)不僅不配合執(zhí)法人員工作，甚至采取對抗措施，從而給執(zhí)法人員監(jiān)督管理工作造成嚴(yán)重阻礙。

（二）執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法力度不足

從環(huán)保部門的角度出發(fā)，執(zhí)法人員能力不足是排污許可制度執(zhí)行過程中最大的問題之一。一方面，環(huán)保部門執(zhí)法人員思想水平落后，存在一些執(zhí)法人員不能認(rèn)識(shí)到排污許可證的重要性與排污許可的意義，由于缺乏責(zé)任意識(shí)，對企業(yè)排污許可證的檢查工作不到位，工作積極性不高，工作態(tài)度不端正；另一方面，部分環(huán)保執(zhí)法人員職業(yè)道德缺失，存在權(quán)錢交易、瀆職等執(zhí)法人員失職行為嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法人員形象，使得違法排污行為無法得到及時(shí)追究，排污許可制度難以高質(zhì)量、高效地完成；與此同時(shí)，有的執(zhí)法工作人員缺乏對排污許可相關(guān)法律充足的了解，再加上執(zhí)法管理實(shí)踐經(jīng)歷不多，自身業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)排污許可制度的質(zhì)量與效率要求，常常因?yàn)榕盼墼S可執(zhí)法質(zhì)量不高、效率低下，導(dǎo)致環(huán)境污染問題得不到及時(shí)解決，進(jìn)而引起群眾對環(huán)境問題的不滿，而進(jìn)行反復(fù)投訴[2]。除此之外，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中常出現(xiàn)不遵守法律程序的現(xiàn)象，調(diào)查取證工作落實(shí)不到位，法律文書的規(guī)范性較差，法律制度缺乏威嚴(yán)。上述原因均導(dǎo)致環(huán)保部門執(zhí)法人員隊(duì)伍總體素質(zhì)偏低，這些人為障礙致使排污監(jiān)管工作力度不夠，排污許可制度執(zhí)行過程陷入困境。

（三）環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)法權(quán)力方面的限制

現(xiàn)階段，地方環(huán)境保護(hù)部門業(yè)務(wù)工作受上級環(huán)保部管理，行政上受地方政府管轄，在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，地方環(huán)保執(zhí)法在人、財(cái)、物等方面難免受限于地方，權(quán)大于法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。盡管很多地方政府十分重視可持續(xù)發(fā)展，但是受地區(qū)發(fā)展水平的局限性影響，在面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的選擇時(shí)，仍然把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首要地位，基層的工作必須服從于國家發(fā)展大局，不能游離于政府經(jīng)濟(jì)工作之外。在人為因素干擾眾多的執(zhí)法環(huán)境中，難執(zhí)法、執(zhí)法難的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。針對違法排污的企業(yè)，環(huán)保主管部門制定了相關(guān)的懲罰措施，并且部分懲罰措施要經(jīng)過政府批準(zhǔn)才能實(shí)施，沒有獲得人民政府批準(zhǔn)權(quán)就進(jìn)行排污的，處10萬元到50萬元的罰款，并且拆除或者關(guān)閉該企業(yè)[3]。環(huán)保主管部門不具備關(guān)閉違法排污企業(yè)的權(quán)力，根據(jù)相關(guān)調(diào)查，政府拆除違法排污單位的例子較少。究其根本原因，是因?yàn)檎谔幚砥髽I(yè)排污工作時(shí)，需要考慮到拆除一個(gè)工廠或關(guān)閉一個(gè)企業(yè)給社會(huì)帶來的影響，任何一個(gè)企業(yè)關(guān)閉都會(huì)造成大量的員工失業(yè)，難免引起債務(wù)債權(quán)糾紛等社會(huì)保障問題，進(jìn)而對社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展造成影響。因此，地方政府處理排污問題時(shí)，一般不會(huì)真正關(guān)閉違規(guī)企業(yè)，而是進(jìn)行罰款或者責(zé)令其限期治理。

三、環(huán)境執(zhí)法部門在排污許可中的對策建議

（一）加強(qiáng)企業(yè)對排污許可證的重視

企業(yè)和工廠是污染物的主要來源，也是排污許可證最主要的使用者，當(dāng)前，我國生產(chǎn)企業(yè)對排污許可制度的重視程度不夠，無證排污、違規(guī)排污等現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了環(huán)境保護(hù)的健康發(fā)展。對此，環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)該加強(qiáng)企業(yè)對排污許可證的重視，通過一系列生產(chǎn)許可證的教育與宣傳活動(dòng)，讓企業(yè)明確排污許可制度的作用與意義，并承擔(dān)起自身的環(huán)保責(zé)任，積極配合環(huán)保執(zhí)法部門的排污工作，按照排污申報(bào)流程以及許可證規(guī)定的排放量進(jìn)行適量合理的排污。除此之外，還可以開展企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人集中培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)環(huán)保負(fù)責(zé)人對排污許可相關(guān)知識(shí)與執(zhí)行辦法的認(rèn)識(shí)；在環(huán)保部門官網(wǎng)上設(shè)置排污許可專門的板塊，加大排污許可證知識(shí)的宣傳。上述措施不僅可以有效加強(qiáng)企業(yè)對排污許可的重視，也是排污許可制度順利執(zhí)行的重要保障。

（二）提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

第一，根據(jù)各地區(qū)不同情況，適當(dāng)?shù)脑黾迎h(huán)境執(zhí)法部門工作人員數(shù)量，不斷延伸對排污者實(shí)施檢測的范圍；提高對應(yīng)聘人員學(xué)歷水平的要求，并在上崗之前做好崗前培訓(xùn)工作，從思想意識(shí)上提高執(zhí)法人員對環(huán)境保護(hù)工作以及排污許可工作的重視，明確排污許可的實(shí)施作用與管理辦法，上崗之后也要定期組織開展環(huán)境執(zhí)法情況的匯報(bào)與交流活動(dòng)，盡量為執(zhí)法人員提供充足的交流與培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，全方位提高地方環(huán)境部門執(zhí)法能力與水平[4]。

第二，全面提高執(zhí)法人員的職業(yè)道德與綜合素質(zhì)。加強(qiáng)執(zhí)法人員勤政廉政意識(shí)的培養(yǎng)，增強(qiáng)廉潔自律、勤政為民的工作自覺性；加強(qiáng)思想政治的教育與宣傳，制定環(huán)境執(zhí)法的考核制度，定期對環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行復(fù)核與評價(jià)，找出不合格的執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)；不斷加強(qiáng)思想作風(fēng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建一支現(xiàn)代化高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法人員隊(duì)伍。

第三，切實(shí)提高執(zhí)法工作質(zhì)量與效率，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)簡化排污許可的申報(bào)與審批流程，例如可以通過電子郵件、電子數(shù)據(jù)共享、電傳、信函等方式申請排污和發(fā)放排污許可證。

最后，排污檢測人員素質(zhì)在環(huán)境部門執(zhí)行排污許可工作中起到重要作用，檢測人員必須嚴(yán)格按照統(tǒng)一的流程與規(guī)范進(jìn)行操作，通過在檢測人員中展開專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)，不斷加強(qiáng)檢測人員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，以新技術(shù)和新方法將檢測工作中出現(xiàn)的難題一一突破。

（三）明確界定環(huán)境執(zhí)法部門工作權(quán)限

在政府的層面上，應(yīng)該明確界定地方環(huán)境執(zhí)法部門的工作權(quán)限與地位，給予環(huán)保部門一定的職能權(quán)力，形成環(huán)境執(zhí)法部門在排污許可方面的垂直管理模式，包括對相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職能、對企事業(yè)單位進(jìn)行處罰的職能，顯著提高排污許可工作效率與效果。由于體制的改革是一項(xiàng)大規(guī)模、高成本的活動(dòng)，因此短期內(nèi)根本無法實(shí)現(xiàn)，需要經(jīng)歷較長時(shí)間的論證過程?，F(xiàn)階段，環(huán)境保護(hù)部門的管理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出多頭無序的特點(diǎn)，地方政府在處理企業(yè)拆除、關(guān)閉等問題上首先應(yīng)該厘清自身的權(quán)限，最大程度上簡化審批流程，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成影響較大，危害居民健康以及無證排放污染物的企業(yè)，環(huán)境執(zhí)法部門可以借政府的名義直接責(zé)令其撤銷或關(guān)閉，通過拓展環(huán)境執(zhí)法部門權(quán)力的方式，有助于執(zhí)法部門更好地履行自身職責(zé)。此外，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)工作共同發(fā)展絕不是一蹴而就的，需要長時(shí)間的工作與經(jīng)驗(yàn)積累，當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法部門一定要因地制宜地加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣呐浜吓c合作，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略措施，進(jìn)而達(dá)到雙贏的社會(huì)效果。

四、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前我國排污許可制度執(zhí)行過程中存在的障礙主要來源于排污許可證的使用企業(yè)對排污許可證不夠重視、執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限受限以及執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不高等。在環(huán)境執(zhí)法部門的管理下，雖然排污許可工作已經(jīng)得到了改善，但仍存在很多不足之處，希望通過本文對提升排污執(zhí)法工作效率的有效對策進(jìn)行分析，可以為環(huán)境執(zhí)法部門相關(guān)工作提供一定參考。