水利行政事業(yè)單位落實《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的思考

石文軒 李 婷

一、引言

2018年1 月，審計署發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11 號，以下簡稱11號令），并明確于2018年3月1日起施行。11 號令共7 章34 條，明確了內(nèi)部審計機構(gòu)和人員管理、內(nèi)部審計職責(zé)權(quán)限和程序、審計結(jié)果運用等。11 號令的發(fā)布，為水利行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)、理順內(nèi)部審計工作機制及審計結(jié)果的運用提供了重要依據(jù)。

二、11 號令修訂主要內(nèi)容

作為國家審計力量的重要補充，審計署歷來重視對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，其最早于1985年發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》，并于1989年、1995年、2003年和2018年先后4 次進(jìn)行了修訂。相較2003年《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第4 號，以下簡稱4 號令），11號令主要有四個方面變化：

（一）重新定義內(nèi)部審計

4 號令把內(nèi)部審計定義為：“內(nèi)部審計是獨立監(jiān)督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法和效益的行為，以促進(jìn)加強經(jīng)濟(jì)管理和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?1 號令把內(nèi)部審計定義為：“本規(guī)定所稱內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動?！眱?nèi)容方面，增加了“內(nèi)部控制、風(fēng)險管理”內(nèi)容，職責(zé)范圍擴(kuò)大，與當(dāng)前審計模式由“賬項導(dǎo)向”“內(nèi)控導(dǎo)向”向“風(fēng)險導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變一致；要求方面，保留原獨立性要求基礎(chǔ)上，增加了“客觀”要求，客觀是保證內(nèi)部審計質(zhì)量的關(guān)鍵因素；職能方面，增加了“建議”職能，相比其他審計，內(nèi)部審計除了發(fā)揮監(jiān)督職能外，也應(yīng)積極發(fā)揮咨詢服務(wù)職能；目標(biāo)界定方面，界定為“以促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動”，內(nèi)部審計部門作為組織的內(nèi)部機構(gòu)，服務(wù)于組織內(nèi)部治理和組織目標(biāo)。

（二）增強內(nèi)部審計獨立性

內(nèi)部審計能夠發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)是相對獨立性。相較4 號令，11 號令對內(nèi)部審計獨立性做出進(jìn)一步要求：一是保障內(nèi)部審計獨立性的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，要求內(nèi)部審計機構(gòu)在單位黨組織、董事會、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；二是對領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)管理內(nèi)部審計工作提出要求，要求單位黨組織、董事會、主要負(fù)責(zé)人加強內(nèi)部審計重要事項管理；三是對內(nèi)部審計機構(gòu)和人員提出獨立性約束，要求內(nèi)部審計機構(gòu)和人員開展審計工作要做到“獨立、客觀、公正、保密”，不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履責(zé)的工作，對隱瞞查找出的問題等不能保持獨立性的，要追究責(zé)任；四是對內(nèi)部審計人員提出獨立性保護(hù)，對因履責(zé)受到打擊、報復(fù)、陷害的內(nèi)部審計人員，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（三）明確內(nèi)部審計結(jié)果運用

4 號令并未對內(nèi)部審計結(jié)果運用作出明確要求，而11 號令明確了審計結(jié)果運用，其中：第18條明確了整改職責(zé)，要求建立內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制；第19 條明確對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題，要完善相應(yīng)內(nèi)部控制；第20 條要求內(nèi)部監(jiān)督力量，要加強協(xié)作配合；第21 條明確對重大違紀(jì)違法問題線索，要建立移送機制；第22 條明確審計機關(guān)在開展審計中，要有效利用內(nèi)部審計力量和成果。內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題不是目的，以內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題為契機，促進(jìn)本單位完善內(nèi)部控制，防范各種風(fēng)險，才是內(nèi)部審計的落腳點；內(nèi)部審計結(jié)果運用不僅僅是審計部門的事，加強內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力，才能更好促進(jìn)審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實；“對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映”，能夠充分調(diào)動開展內(nèi)部審計工作的積極性。

（四）強化審計機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)

4 號令明確內(nèi)部審計機構(gòu)依法接受審計機關(guān)質(zhì)量檢查和評估，但并未對審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)、內(nèi)容、方式方法作出具體規(guī)定。11 號令對其進(jìn)行了明確，其中：第23 條明確審計機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)范圍，包括起草有關(guān)內(nèi)部審計工作的法規(guī)草案等；第24 條明確指導(dǎo)方式，如業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流研討等；第25 條明確審計機關(guān)要有效利用有關(guān)單位報送的備案資料；第26 條明確了監(jiān)督方式，包括日常監(jiān)督、結(jié)合項目監(jiān)督等；第27 條體現(xiàn)審計機關(guān)對內(nèi)部審計自律組織的指導(dǎo)。在我國進(jìn)入全面建成小康社會、努力實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)形勢下，審計被賦予了新的定位和使命，“審計全覆蓋”應(yīng)運而生。審計機關(guān)借助內(nèi)部審計力量實現(xiàn)“審計全覆蓋”目標(biāo)，是行之有效的一種方法。因此，11 號令強化了審計機關(guān)對內(nèi)部審計指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

三、水利行政事業(yè)單位落實11 號令的幾點思考

作為國家審計的外延，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計被賦予越來越多的重任，水利行政事業(yè)單位亦如此。水利行政事業(yè)單位可從以下4 個方面入手，貫徹落實11 號令。

（一）建立健全內(nèi)部審計制度

健全的內(nèi)部審計制度體系是內(nèi)部審計能夠發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)之一。就筆者了解，水利行業(yè)內(nèi)部審計工作開展較好的單位，一個基本特征就是擁有相對健全的內(nèi)部審計制度。2020年9月，水利部印發(fā)了《水利部內(nèi)部審計工作規(guī)定》，對水利部和所屬單位（包括國有和國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位企業(yè)）內(nèi)部審計工作機構(gòu)和人員、職責(zé)和權(quán)限等在11 號令的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確。水利行政事業(yè)單位可依據(jù)11 號令和《水利部內(nèi)部審計工作規(guī)定》，結(jié)合本單位實際情況，制定更具針對性、可操作性、細(xì)致性的單位內(nèi)部審計基本制度。

（二）完善內(nèi)部審計工作機制

水利行政事業(yè)單位可依據(jù)11 號令進(jìn)一步完善內(nèi)部審計工作機制，創(chuàng)造良好的內(nèi)部審計環(huán)境，更好發(fā)揮內(nèi)部審計作用：一是提高對內(nèi)部審計工作重要性的認(rèn)識，內(nèi)部審計工作不是可有可無，其相對獨立、客觀的評價優(yōu)勢使其在加強單位管理、增強單位抵御風(fēng)險能力方面具有得天獨厚的優(yōu)勢；二是明確履行內(nèi)部審計職責(zé)的機構(gòu)，是否單獨設(shè)立審計機構(gòu)，可視單位規(guī)模、層級結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)性質(zhì)而定；三是構(gòu)建單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計工作體制，提高內(nèi)部審計工作的獨立性；四是配備專職人員或指定專人負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計工作有一定技術(shù)含量，要盡量保持隊伍的穩(wěn)定性并支持內(nèi)部審計人員通過后續(xù)教育等渠道提高專業(yè)勝任能力；五是保障開展審計業(yè)務(wù)所需經(jīng)費，落實開展內(nèi)部審計工作所需經(jīng)費。

（三）提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量

質(zhì)量是內(nèi)部審計的“靈魂”，水利行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)把內(nèi)部審計質(zhì)量關(guān)。一是嚴(yán)格內(nèi)部審計人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，把優(yōu)秀人才納入水利行業(yè)審計隊伍；二是內(nèi)部審計人員要不斷提高自身綜合素質(zhì)，尤其近年來國家財經(jīng)法紀(jì)制定（修訂）速度不斷加快，要注重這方面的學(xué)習(xí)和積累，為審計工作開展提供支撐；三是實施審計時，要規(guī)范審計實施程序，嚴(yán)格執(zhí)行《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》及系列具體準(zhǔn)則和實務(wù)指南，提高審計質(zhì)量的同時，也有助于防范審計風(fēng)險；四是加強委托社會審計機構(gòu)管理，隨著“審計全覆蓋”的提出，水利行政事業(yè)單位審計任務(wù)重和審計力量薄弱矛盾愈加突出，委托社會審計機構(gòu)承擔(dān)部分審計業(yè)務(wù)是大勢所趨，要加強委托社會審計機構(gòu)監(jiān)督、指導(dǎo)和出具審計結(jié)果的復(fù)核工作。

（四）加強審計結(jié)果運用

相較外部審計、財務(wù)檢查等，內(nèi)部審計一大優(yōu)勢就是可以及時發(fā)揮服務(wù)職能。內(nèi)部審計機構(gòu)和人員要認(rèn)清自身定位，除查找存在的問題外，也應(yīng)分析問題存在的原因，并提出切實可行的建議。被審計對象要正確認(rèn)識內(nèi)部審計、積極配合內(nèi)部審計、并及時整改審計發(fā)現(xiàn)問題，內(nèi)部審計并不是“雞蛋里挑骨頭”，而是內(nèi)部的“免費體檢”行為，尤其11 號令明確“對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映”，可有效防范外部審計、檢查風(fēng)險。單位其他部門要積極配合審計實施，提供掌握的相關(guān)資料，必要時參與到審計實施中，并有效利用審計成果。

四、結(jié)束語

截至11 號令發(fā)布時，4 號令已施行15年之久，期間，內(nèi)部審計理論和實踐均有新發(fā)展。因此，對4 號令進(jìn)行修訂很有必要。11 號令體現(xiàn)了新形勢下國家對內(nèi)部審計工作的新要求、新任務(wù)，有利于進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部審計工作。落實11 號令任重道遠(yuǎn)，如何消除被審計對象對內(nèi)部審計工作“偏見”等問題，有待進(jìn)一步研究解決■