行政協(xié)議救濟路徑探析

新疆大學(xué)法學(xué)院 陳紫娟

行政協(xié)議作為行政機關(guān)進行公共事務(wù)管理的新方式，是指行政主體為滿足公共利益的需要以及實現(xiàn)行政管理的目的，同其相對人溝通商議，意思表示一致而達成的設(shè)立、變更或終止某種法律關(guān)系的協(xié)議。不同于以往傳統(tǒng)的單方行政行為，雙方在商榷交流中充分表達意見，促進雙方相互理解，優(yōu)化行政管理效能。

一、我國行政協(xié)議救濟的現(xiàn)狀

（一）側(cè)重于對協(xié)議當(dāng)事人權(quán)利的保護

出于在行政協(xié)議中，協(xié)議雙方地位的不平等，公民、法人及其他組織往往處于相對弱勢地位的考量，為盡可能平衡這種落差，2015年《行政訴訟法》第十二條第一款11項將行政協(xié)議作為受案對象，第七十八條規(guī)定在符合一定條件下，對協(xié)議當(dāng)事人提供司法保護，最新《行政訴訟法司法解釋》的第六十八條也有相應(yīng)規(guī)定。除此之外，最新出臺的《行政協(xié)議司法解釋》就協(xié)議當(dāng)事人的權(quán)利相較于以往法律及適用解釋作出更為細致和全面的保障性規(guī)定。第一，明晰了協(xié)議的定義、范圍和訴訟主體資格，有效合理地保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益；第二，堅持當(dāng)事人的訴訟原則、全面管轄原則和充分賠償原則，有利于為當(dāng)事人參加訴訟提供便利條件，減輕訴訟負擔(dān)，使個案盡可能地實現(xiàn)公正審判以及彌補協(xié)議給當(dāng)事人造成的實際損失；第三，明確規(guī)定在不同情況下對行政協(xié)議的效力作出不同判決，在個人利益與公共利益中維持相對平衡；第四，規(guī)定針對行政主體行使優(yōu)益權(quán)的合法性進行司法審查，防止行政主體利用該權(quán)力實施損害當(dāng)事人利益的行為。

（二）行政機關(guān)的法律救濟初步發(fā)展

行政機關(guān)依照法律規(guī)定被賦予優(yōu)益權(quán)，這是由行政協(xié)議的行政屬性決定的。其行使主要體現(xiàn)在行政機關(guān)在行政協(xié)議的訂立與履行過程中享有監(jiān)督、引導(dǎo)、指揮和制裁相對方的權(quán)力，甚至在一定條件下可以單方解除或終止協(xié)議。前者是為了行政協(xié)議能夠依照約定實現(xiàn)相應(yīng)的行政管理目的，后者的單方行為則需要受到嚴格限制，避免造成相對方利益受損的風(fēng)險。第一，以協(xié)議妨礙公共利益和行政管理目標的實現(xiàn)或出現(xiàn)法律政策的重大調(diào)整為前提；第二，行政機關(guān)作出單方調(diào)整或解除是應(yīng)當(dāng)向相對方針對公共利益的詳細情況進行說明；第三，行政機關(guān)的單方調(diào)整應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，將由此調(diào)整給公共利益和相對方個人利益的損害等消極影響降到最低；第四，如果給相對方造成了損失，應(yīng)當(dāng)依法或依約定進行補償。現(xiàn)實中有不少因優(yōu)益權(quán)行使，相對方訴至法院的情況發(fā)生，如在“何勝貴訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府、貴州省銅仁市碧江區(qū)燈塔街道辦事處房屋征收補償協(xié)議一案”中，因政府城市規(guī)劃出現(xiàn)政策調(diào)整，雙方在房屋征收補償中異地安置的約定被廢止。

在《行政協(xié)議司法解釋》公布之前，出現(xiàn)協(xié)議當(dāng)事人不作為的情形時，不存在行政機關(guān)救濟一說更遑論救濟途徑，我國行政法僅規(guī)定協(xié)議當(dāng)事人有權(quán)起訴履行存在瑕疵的行政主體，而協(xié)議的行政主體一方不具有行政訴訟的原告主體資格，不能就行政當(dāng)事人履行瑕疵提請訴訟救濟。在這種情形下，國內(nèi)不少學(xué)者認為，行政協(xié)議雙方的法律救濟并不公允，對當(dāng)事人的保護過于側(cè)重，行政主體的權(quán)利也需要一定救濟途徑，法律救濟的兩極分化，最終會造成公共利益的損害等，因此，學(xué)界針對行政機關(guān)救濟提出不同途徑和解決辦法，如行政訴訟救濟、民事訴訟救濟和行政制裁救濟。除此之外，也有的學(xué)者提出，通過仲裁或調(diào)解的方式救濟協(xié)議的履行。

行政機關(guān)救濟在立法上的缺失導(dǎo)致在司法實務(wù)中，針對行政協(xié)議發(fā)生“官告民”案件人民法院沒有相應(yīng)的處理標準，就會導(dǎo)致“同案不同判”，影響司法公正。比如在“浙江省平陽縣國土局訴該縣美得公司行政協(xié)議糾紛案”中法院以“不屬于民事訴訟受案范圍”為由駁回起訴，而在“巫山縣抱龍鎮(zhèn)政府訴扶江行政協(xié)議糾紛案”中，法院依據(jù)民事訴訟法判決協(xié)議相對人承擔(dān)違約責(zé)任。直到《行政協(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定的出現(xiàn)，行政機關(guān)才有了相應(yīng)的行政協(xié)議救濟方式：行政協(xié)議相對人不履行義務(wù)時，首先，行政機關(guān)對其進行催告；其次，若催告后仍不履行，行政機關(guān)享有法律法規(guī)賦予的優(yōu)益權(quán)的，可以依法作出處理決定，沒有被賦予的優(yōu)益權(quán)的可以作出要求履行的書面決定；最后，若相對人收到?jīng)Q定后在一定期限內(nèi)既沒有申請復(fù)議、提起訴訟，也不履行的，行政機關(guān)可以向法院申請非訴執(zhí)行。法院全面審查協(xié)議認為合法，且協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性，則準予執(zhí)行。該規(guī)定具有一定的合理性，一方面，行政機關(guān)先自行處理有利于提高協(xié)議履行效率，減輕司法負擔(dān)，避免司法資源的浪費；另一方面，最后申請法院非訴執(zhí)行，顯現(xiàn)出我國司法救濟的被動性，同時由司法機關(guān)對協(xié)議進行合法性審查，體現(xiàn)了公正價值，提升了協(xié)議當(dāng)事人的信賴度。

（三）行政協(xié)議第三人權(quán)利救濟的缺失

我國有關(guān)行政協(xié)議的規(guī)定主要是圍繞行政機關(guān)和協(xié)議相對人，對于協(xié)議雙方以外的第三人的規(guī)定較少，至于第三人的權(quán)利救濟更是幾乎空白。我國《憲法》規(guī)定了公民因國家機關(guān)及其工作人員的侵害受損時有取得賠償?shù)臋?quán)利。這也為行政協(xié)議第三人獲得權(quán)利救濟提供憲法支撐，《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定利害關(guān)系人同樣享有訴權(quán)，可以作為協(xié)議第三人尋求司法救濟的法律支撐，第十二條第一款的第5項，為承租人作為第三人對房屋征收征用補償決定不服提起訴訟提供可能，第8項則作為協(xié)議第三人認為有關(guān)行政協(xié)議致使排除限制競爭后果的發(fā)生損害其個人利益而提起訴訟的法律依據(jù)。至于新公布的《行政協(xié)議司法解釋》并未針對協(xié)議第三人的權(quán)利救濟作出相應(yīng)規(guī)定。

可見，我國對于協(xié)議第三人權(quán)益的保護尚且處于摸索階段，盡管實務(wù)中已出現(xiàn)相應(yīng)問題，但我國的學(xué)術(shù)研究和立法領(lǐng)域?qū)Υ巳躁P(guān)注較少，未形成科學(xué)系統(tǒng)的理論構(gòu)架和立法準備，我國的行政協(xié)議第三人權(quán)利救濟之路任重而道遠。

二、我國行政協(xié)議救濟的不足

（一）協(xié)議的訴訟范圍尚待明確

就最新的《行政協(xié)議司法解釋》來看，我國采取“概括+列舉”的方法界定受訴范圍內(nèi)的行政協(xié)議，除了第一條的總體歸納概括外，第二條列舉了具體五種協(xié)議以及規(guī)定了“其他行政協(xié)議”的兜底條款，盡管看似面面俱到，但其中的“其他行政協(xié)議”的范圍并不好把握，在實際運用中帶來難度很大。我國實務(wù)中除法律明確規(guī)定的五種協(xié)議外，還包括有科研合同、公益捐贈合同、行政獎勵合同、政策采購合同、政策信貸合同等，對于這些合同適用何種訴訟程序仍未有切實規(guī)定。

另一方面，從司法實踐來看，這種規(guī)定不明確性也就決定了裁判標準和范圍的界定不明確，在實際上賦予了司法機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，這就會導(dǎo)致同類型的案件在不同法院由不同法官審理會作出不同的處理，不符合法治中的公正價值，稍有不慎都將會損害公眾對司法的信任。除此之外，未對這種裁量權(quán)進行限制約束，可能會滋生腐敗，給協(xié)議相對人的利益帶來損害。

（二）制裁權(quán)的行使缺乏公眾監(jiān)督

行政協(xié)議與民事合同的顯著區(qū)別之一就在于前者會影響到公共利益的實現(xiàn)，也就會涉及不特定第三人的利益，因此，從維護公民合法權(quán)益的角度出發(fā)，行政機關(guān)行使制裁權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過一定的程序機制設(shè)計，將權(quán)力納入社會監(jiān)督的范圍內(nèi)，確保制裁權(quán)依法行使、合理行使，推動法治政府的建立健全，防止權(quán)力滋生腐敗，維護協(xié)議相對人權(quán)益以及公共利益。

目前，我國法律規(guī)定行政機關(guān)享有優(yōu)益權(quán)包括其中的制裁權(quán)，但尚未對該權(quán)力的制約和監(jiān)督方面加以規(guī)定，因此還需要對此進一步完善。

（三）協(xié)議第三人的權(quán)益救濟欠缺明確的法律規(guī)范

在房屋征收補償中，承租人合法權(quán)益的保障問題在2015年修改《行政訴訟法》實現(xiàn)發(fā)展，規(guī)定其可作為利害關(guān)系人對征收補償協(xié)議有異議的，享有訴訟資格，也可在行政相對人提起的訴訟中作為第三人參加。相比以往，這次修改對于協(xié)議第三人權(quán)利救濟具有重要意義。

但在這方面的救濟我國法律還尚處于初步階段，雖然《行政訴訟法》為協(xié)議第三人提供了司法救濟途徑，但在實踐中協(xié)議第三人采取司法手段前的其他救濟途徑并完善，比如根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，一方面在征收補償中與征收人對話商榷的聽證或評估等環(huán)節(jié)，承租人的可參與度普遍不高，這實際上阻礙了其就征收補償對自身利益影響的知情權(quán)和表達權(quán)的充分行使；另一方面，承租人針對房屋征收給自己造成的利益損失尚沒有明確的法律依據(jù)賦予其向出租人請求補償?shù)臋?quán)利，在實務(wù)中承租人往往最終自行承擔(dān)。完善立法為協(xié)議第三人權(quán)利救濟確定相應(yīng)權(quán)利范圍和操作程序依據(jù)勢在必行。

三、行政協(xié)議權(quán)利救濟的完善建議

（一）進一步明晰和擴大協(xié)議的受案范圍

正如前文所述，我國行政協(xié)議受案范圍不夠明晰，實務(wù)中出現(xiàn)的其他行政協(xié)議種類未被明確列入其中，在司法實踐中容易造成混亂，因此，我國立法有必要拓寬在行政協(xié)議方面的受案范圍，依據(jù)司法實踐中積累相關(guān)經(jīng)驗以及具有指導(dǎo)意義和參考價值的司法案例，將其他種類的協(xié)議參考各方面因素和實際情況進行篩選，明確規(guī)定在受案范圍中，為法院審理相關(guān)案件提供統(tǒng)一的裁判依據(jù)，提高行政審判效率的同時切實保障了協(xié)議相對人的利益。

（二）完善行政機關(guān)先行處理機制

《行政協(xié)議司法解釋》第24條實際上是為行政機關(guān)的法律救濟提供明確的法律依據(jù)，防止因協(xié)議相對方不作為給公共利益帶來損害。但同時，正因為其中也會涉及不特定第三人的利益，因此應(yīng)當(dāng)建立制裁公告制度，在制裁對相對人前，將行政協(xié)議中與公眾利益息息相關(guān)的信息、協(xié)議履行的進展以及行政機關(guān)的制裁措施通過一定方式向社會公告，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時也是采取另一種方式督促協(xié)議相對人作為，實現(xiàn)協(xié)議訂立目的。

（三）彌補協(xié)議第三人權(quán)利救濟法律空缺

為構(gòu)建和完善我國的法治體系，為公民、法人和其他組織提供更為全面的權(quán)利保障，有必要為受到行政協(xié)議影響的第三人提供合理健全的救濟途徑?？梢栽诜梢?guī)定中為符合一定條件的協(xié)議第三人增設(shè)相應(yīng)的程序權(quán)利，比如針對房屋征收補償協(xié)議，承租人被告知與其相關(guān)信息的權(quán)利、參與相應(yīng)聽證的權(quán)利以及對協(xié)議中涉及自身利益部分與征收方溝通商榷的權(quán)利等，在法定程序中為協(xié)議第三人爭取和維護自身權(quán)益提供機會和條件。