融合式黨建、身份認(rèn)同與社區(qū)治理創(chuàng)新
——以G 市S 社區(qū)的融合式黨建為例

朱亞鵬（中山大學(xué)a.中國公共管理研究中心；b.政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510275）

李斯旸 （廣州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東廣州 511436）

肖棣文 ［中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）公共管理教研部，廣東廣州510053］

一、導(dǎo)論

基層社區(qū)既是現(xiàn)代社會(huì)的基本構(gòu)成單元，也是國家與社會(huì)的交匯點(diǎn)和互動(dòng)場。這種雙重屬性決定了社區(qū)治理既涵蓋基層民眾自主管理的自治過程，又涉及政府整合、協(xié)調(diào)、教育和服務(wù)的行政管理過程。社區(qū)治理是國家社會(huì)治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)［1-2］。隨著時(shí)代的推進(jìn)，黨和政府在應(yīng)對公共事務(wù)理念上發(fā)生了從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，基層治理及其創(chuàng)新成為焦點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告指出：“要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！币渣h建引領(lǐng)基層治理，是新時(shí)代背景下確?；鶎由鐣?huì)治理正確方向和提升基層社會(huì)治理效能的關(guān)鍵舉措。

在具體實(shí)踐中，黨組織引領(lǐng)著基層社區(qū)治理的方向。中國基層社區(qū)治理從屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)和國家主導(dǎo)的社會(huì)變遷過程，其理論和實(shí)踐都顯著不同于西方［3］?；鶎狱h組織作為國家與社區(qū)自治間的紐帶，既為國家政權(quán)介入社區(qū)治理提供了渠道和空間，又是推動(dòng)社區(qū)自治的關(guān)鍵行動(dòng)者［4］。早期社區(qū)研究文獻(xiàn)多關(guān)注社會(huì)組織在基層自治中的作用及相互關(guān)系，對黨這個(gè)最重要的行動(dòng)主體缺乏重視［5］。近年來，隨著“將政黨帶進(jìn)來”的研究呼吁［6］以及全面加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景，學(xué)界就基層黨組織與社區(qū)治理的關(guān)聯(lián)進(jìn)行了有益探索，獲得不少有啟發(fā)性的成果［7-13］，但正如有研究者所言，既有研究沒有明確指出政黨在基層治理體系中的作用，更多是大而化之地將其視為與政府同等的政治力量，未能闡明黨如何實(shí)現(xiàn)“政治引領(lǐng)”功能［1］。針對具體案例的深入探究的嘗試仍然不多，黨在基層社會(huì)治理中的作用及其影響機(jī)制并不清晰。

本文采取案例研究方法，呈現(xiàn)G 市S 社區(qū)以融合式黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的具體過程。通過對基層黨組織在社區(qū)治理中的角色與功能的分析，論述融合式黨建如何引領(lǐng)基層社區(qū)治理共同體建設(shè)的機(jī)理與路徑。選擇S 社區(qū)的原因在于：一是G 市在基層社區(qū)治理領(lǐng)域積極探索并形成了一系列有實(shí)效的治理經(jīng)驗(yàn)；二是S 社區(qū)作為率先開展融合社區(qū)的試點(diǎn)，是從“問題”社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲贾巍鄙鐓^(qū)的樣本。基層黨組織尤其是外來人口黨支部在社區(qū)治理中的積極行動(dòng)，激活并整合了社會(huì)資源，破解了社會(huì)融合困境，化解基層治理矛盾沖突效果明顯。

本文通過參與式觀察與深度訪談收集一手資料。課題組成員曾在G 市LH 人員服務(wù)管理局實(shí)習(xí)近一年，參與S 社區(qū)治理試點(diǎn)的相關(guān)事宜，開展近距離觀察。為了解G 市S 社區(qū)基層黨組織在其中的作用和角色，課題組開展了兩項(xiàng)工作：一是先后進(jìn)行了兩輪訪談，訪談的對象主要包括S 社區(qū)外來人口黨支部、S 社區(qū)所在街道和社區(qū)相關(guān)干部、S 社區(qū)的社會(huì)組織，獲得了基層黨組織開展工作的背景、過程、效果等一手資料①為印證觀察結(jié)果，了解基層黨組織開展融合式黨建工作的背景、過程和效果，課題組在2018—2020 年進(jìn)行了兩輪系統(tǒng)訪談。訪談對象主要分為四類：（1）S 社區(qū)所在街道的黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員；（2）S 社區(qū)的“兩委”成員；（3）在S 社區(qū)提供服務(wù)的社會(huì)組織工作人員；（4）關(guān)注、支持和指導(dǎo)S 社區(qū)基層治理創(chuàng)新的G 市LH 人員服務(wù)管理局和市委改革辦。針對（1）（2）（4）群體，本研究采用了半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，讓不同受訪者就S 社區(qū)黨組織參與社區(qū)治理的過程進(jìn)行多次描述，并就社區(qū)治理關(guān)鍵主體如何互動(dòng)、黨組織角色認(rèn)知等問題收集不同角度的答案。針對（3）群體，本研究采取半結(jié)構(gòu)式訪談和焦點(diǎn)小組交替使用的方式來獲取關(guān)于S 社區(qū)基層治理過程的一手資料。。二是在2016 年、2018 年和2020 年進(jìn)行了多次參與式觀察。課題組成員在G 市LH 人員服務(wù)管理局實(shí)習(xí)期間，參與了圍繞S 社區(qū)治理所做的行政工作并形成大量觀察筆記；此后，又多次前往S 社區(qū)參訪，聽取各方人員的交流意見、了解治理過程及進(jìn)展。通過系列參與式的觀察，課題組對S 社區(qū)治理現(xiàn)狀和主要問題、外來人口黨支部開展的主要活動(dòng)和運(yùn)作方式形成了全面認(rèn)知。除此之外，由于S 社區(qū)治理實(shí)踐相對超前，獲得媒體的聚焦關(guān)注，相關(guān)二手資料也是研究的重要參考對象。在此基礎(chǔ)上，課題組在研究、寫作過程中對相關(guān)信息進(jìn)行了三角比對互證，確保資料信度。

二、黨組織與社區(qū)治理：既有研究進(jìn)展與局限

早期的社區(qū)治理研究主要關(guān)注治理主體的作用及相互間關(guān)系，圍繞公共部門、社會(huì)團(tuán)體（基層群眾自治組織、社會(huì)自組織）、市場主體（企業(yè)、公司）等在基層社會(huì)治理中的作用及相互間關(guān)系展開討論［14-19］，展示各治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系及其對基層治理格局的影響。而黨組織在社區(qū)（尤其是城市社區(qū)）治理中的作用在一定程度上被忽略。這與黨作為國家政治的領(lǐng)導(dǎo)核心和社會(huì)的組織核心［20-21］的角色并不相符。在關(guān)注中國政治和治理過程的研究中“將政黨帶進(jìn)來”［6］十分必要。推動(dòng)黨建與社會(huì)治理融合，聚焦黨組織作用和角色能為理解社區(qū)治理的發(fā)展帶來新認(rèn)識。

目前，關(guān)于黨在社區(qū)治理中角色和影響力的研究，主要圍繞以下三個(gè)議題展開：

第一，關(guān)注黨組織引領(lǐng)基層社會(huì)治理的重要性?；鶎狱h組織既是執(zhí)政黨的施政觸角，也是基層社區(qū)治理體系中的核心力量［6］。隨著“單位制”的解體和中國社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，發(fā)揮黨在基層治理中的作用成為維護(hù)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措。進(jìn)入新時(shí)代，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的體制優(yōu)勢在基層社區(qū)治理中的重要性凸顯，是黨有效整合社會(huì)、增強(qiáng)基層治理合法性的重要途徑［5］［22-24］?；鶎狱h組織需要緊密聯(lián)系群眾、扎根社區(qū)，來塑造和夯實(shí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威［25］，需要發(fā)揮引領(lǐng)作用來聯(lián)動(dòng)社會(huì)力量、有效提供公共物品，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良序善治［10］。

第二，從歷史維度審視黨組織引領(lǐng)基層治理的合理性。黨是國家政權(quán)體系的核心，基層黨組織在社區(qū)空間中“代表國家、宣傳國家、表征國家”［10］?；鶎狱h組織在社區(qū)中自然地會(huì)發(fā)揮核心作用［7］。有研究指出，執(zhí)政黨是中國治理體系的核心和樞紐，通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織政府體系和塑造意識形態(tài)形成集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)具備獨(dú)特功能和運(yùn)行機(jī)制的國家治理體系形成［26］。在基層，社區(qū)有效治理的解決是關(guān)鍵［27］。只有執(zhí)政黨有資格、有能力、有意愿在整合社會(huì)資源的過程中，推進(jìn)社會(huì)資本的積累和增值，進(jìn)而推動(dòng)各項(xiàng)制度的建設(shè)和執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化［28］。在這個(gè)意義上，“黨治基層”是理解當(dāng)代中國基層治理的實(shí)踐基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)［29］。

第三，探索黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的可行路徑。黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理需要處理好政黨與社會(huì)的關(guān)系，拉近黨與群眾的距離，實(shí)現(xiàn)“政黨社會(huì)化”［30］。基層黨組織應(yīng)該“組織社會(huì)、服務(wù)社會(huì)、形塑社會(huì)”［30］，嵌入“共建共治共享”的社會(huì)治理格局之中。這種多元共治有利于強(qiáng)化社會(huì)微觀結(jié)構(gòu)的治理力度［10］。既有研究也表明，基層黨建通過“嵌入式”的工作機(jī)制，讓不同主體之間的協(xié)作能力得以激活，并持續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)和整合作用［31-32］?；鶎狱h組織通過“授權(quán)賦能”，促進(jìn)社區(qū)治理主體權(quán)能得到充分施展，來引領(lǐng)城市社區(qū)治理［33］；通過“權(quán)力結(jié)構(gòu)的一體化運(yùn)作”“黨建元素的標(biāo)識性感召”“黨群動(dòng)員的人格化示范”等三重權(quán)威塑造機(jī)制，鞏固和強(qiáng)化了黨組織與居民的血肉聯(lián)系，在夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的同時(shí)，提升了黨在社區(qū)中的治理引領(lǐng)能力［34］?？傮w而言，基層黨建除了自身組織建設(shè)以外，如何密切同群眾的聯(lián)系、提升服務(wù)能力以及增進(jìn)對社會(huì)力量的支持度和提高整合度是基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的關(guān)鍵所在。

然而，既有研究在深入探討中國共產(chǎn)黨如何通過強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)引領(lǐng)基層社區(qū)治理的同時(shí)，還存在亟待回應(yīng)的一些問題，具體在于：一是部分研究關(guān)注黨組織如何引領(lǐng)社區(qū)治理的研究停留在理論推演層面，從應(yīng)然的角度來闡述基層黨組織如何通過自身建設(shè)來推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，黨組織應(yīng)該扮演何種角色，缺乏有說服力的實(shí)證支撐。二是近年來實(shí)證研究聚焦展示基層黨組織建設(shè)的特色做法、總結(jié)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理提質(zhì)增效的經(jīng)驗(yàn)，為基層黨建創(chuàng)新實(shí)踐提供了范例。這些研究雖然提出了不少描述性較強(qiáng)的概念來呈現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的具體過程，但是對作用機(jī)制的探討和解釋性概念的提煉仍有待提升，尤其是對基層治理過程中黨組織如何與社會(huì)力量發(fā)生關(guān)聯(lián)、如何發(fā)揮引領(lǐng)作用的具體解釋以及為何基層黨組織建設(shè)可以在社區(qū)治理中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性引領(lǐng)作用等缺乏深入探討。三是既有關(guān)注基層黨建和社區(qū)治理中黨組織角色的文獻(xiàn)主要側(cè)重展示黨組織如何嵌入既定治理結(jié)構(gòu)、如何提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)來實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)以及在高質(zhì)量的治理績效中如何體現(xiàn)黨的權(quán)威和合法性等方面，但對基層黨組織建設(shè)的理念塑造、隊(duì)伍打磨等主題和對內(nèi)喚醒意識形態(tài)、凝聚黨員隊(duì)伍、整合組織結(jié)構(gòu)等舉措關(guān)注不夠，尤其是黨組織在精神作風(fēng)提升、政治教育優(yōu)化等方面發(fā)揮的積極作用，并未獲得與其重要性相匹配的關(guān)注。

有鑒于此，本文第三部分將詳細(xì)呈現(xiàn)G 市S 社區(qū)以融合式黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的過程。通過考察基層黨組織如何基于組織建設(shè)和精神面貌提升，進(jìn)而在社區(qū)治理中扮演引領(lǐng)角色，發(fā)掘其通過融合式黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理共同體建設(shè)的動(dòng)力及其作用方式，為后續(xù)討論中國特色的基層社區(qū)治理模式提供基礎(chǔ)。

三、研究案例：G市S社區(qū)的融合式黨建與治理創(chuàng)新

（一）G 市S 社區(qū)及其治理困境

S 社區(qū)地處G 市西南端，所在L 街道屬城鄉(xiāng)結(jié)合部。該區(qū)域因交通便利（毗鄰火車站），且城中村房租便宜，吸引了大量流動(dòng)人口聚居，人口倒掛現(xiàn)象突出。S 社區(qū)就是其中典型，主要從事印刷行業(yè)的湖北省洪湖市H 鎮(zhèn)（以下簡稱“H 鎮(zhèn)”）務(wù)工人員就是S社區(qū)中的一類。

外來人口在S 社區(qū)因地緣、業(yè)緣聚居，給社區(qū)治理帶來了挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口管理涉及戶籍、計(jì)劃生育、治安、社會(huì)保障等多類事項(xiàng)，加之其流動(dòng)性強(qiáng)、人員信息量大，讓人手不足的基層工作人員隊(duì)伍更顯捉襟見肘。人口結(jié)構(gòu)多元帶來的價(jià)值觀和利益訴求差異，也讓S 社區(qū)的情感糾紛、家庭矛盾、經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)沖突屢見不鮮。同時(shí)，有限的公共服務(wù)供給與多元的需求之間張力明顯。隨著流動(dòng)人口在流入地聚居的家庭化、穩(wěn)定化、長期化［34］，對住房、教育、醫(yī)療、文化娛樂等服務(wù)提出了更高要求。當(dāng)需求未得到滿足時(shí)，他們極易滋生不滿情緒。此外，由于外來人口并未在聚居社區(qū)形成認(rèn)同感、歸屬感，所以造成他們對社區(qū)公共事務(wù)缺少參與度、與本地居民關(guān)系疏離。

面對上述治理挑戰(zhàn)，S 社區(qū)居委會(huì)和L 實(shí)業(yè)有限公司（原城中村經(jīng)濟(jì)實(shí)體）兩大管理主體都陷入了“治理失效”和“應(yīng)對無力”的困境。一方面由于人手和資源有限，加之外來人口對社區(qū)工作人員不信任，居委會(huì)應(yīng)對流動(dòng)人口的管理和服務(wù)問題常常心有余而力不足；另一方面，L 實(shí)業(yè)有限公司與流動(dòng)人口的交往，主要體現(xiàn)為維護(hù)原村民“房東”的利益，公司介入社區(qū)公共議題往往容易引起流動(dòng)人口的不滿。S社區(qū)的治安、衛(wèi)生問題在這種張力下變得愈發(fā)棘手。

（二）借助融合式黨建解決治理難題：S 社區(qū)的做法

面對社區(qū)治理挑戰(zhàn)，S 社區(qū)也力圖改變治理思路、創(chuàng)新治理方式。我國社區(qū)地域?qū)傩燥@著、社群屬性淡化的特征，決定了社區(qū)治理不能單靠社區(qū)的自發(fā)發(fā)展，必須強(qiáng)化黨委、政府的作用［10］。從2007 年起，L 街道為解決S 社區(qū)管理失效、治理狀況惡化等問題，開始探索依托外來人口中的黨員群體開展融合式黨建，試圖通過發(fā)揮基層黨組織的模范和引領(lǐng)作用，推動(dòng)社會(huì)治理質(zhì)量提升。

1.融合式黨建創(chuàng)新：成立外來務(wù)工人員黨支部

為了更好地服務(wù)和管理外來人口，L 街道黨工委、街道辦啟動(dòng)與H 鎮(zhèn)的跨域合作。2007 年，針對流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作，L 街道黨工委、辦事處組隊(duì)赴H 鎮(zhèn)開展兩地計(jì)生協(xié)調(diào)工作，建立直接聯(lián)系。同時(shí)，L 街道黨工委對轄區(qū)內(nèi)外來人口進(jìn)行了摸排登記，了解到不少外來人口是黨員，而且部分黨員在非戶籍人群中有相當(dāng)?shù)穆曌u(yù)和影響力。受此啟發(fā)，2009年L 街道黨工委與H 鎮(zhèn)黨委合作，共同組建S 社區(qū)外來務(wù)工人員黨支部（L 街道JC 黨支部），以融合式黨建推動(dòng)外來人口參與公共治理，建設(shè)和諧社區(qū)。

L 街道JC 黨支部的融合式黨建創(chuàng)新主要體現(xiàn)在組織架構(gòu)、運(yùn)作方式和管理模式上。該支部共有支委班子成員5 名，最初為L 街道黨工委與H 鎮(zhèn)黨委聯(lián)合遴選，后由支部進(jìn)行不設(shè)候選人的無記名投票選舉產(chǎn)生。支委成員絕大部分為全職，工資補(bǔ)貼由S社區(qū)負(fù)擔(dān)。針對支部運(yùn)作，經(jīng)由L 街道黨工委與H鎮(zhèn)黨委協(xié)商并征求流動(dòng)黨員意見，最終實(shí)行“雙向共管”，即支部以H 鎮(zhèn)黨委為直接管理上級，由L 街道黨工委進(jìn)行日常工作指導(dǎo)，JC 黨支部書記每年向兩地上級黨委述職。L 街道黨工委還為JC 黨支部提供辦公室一間，購置辦公設(shè)備，并承擔(dān)辦公費(fèi)用，確保其穩(wěn)定開展工作。

2.外來人口黨支部的功能：提供服務(wù)、增進(jìn)融合

社區(qū)治理過程服務(wù)化是新時(shí)代基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容［13］。JC 黨支部同樣以回應(yīng)社區(qū)居民和外來務(wù)工人員的訴求為宗旨，在完善公共服務(wù)、推動(dòng)社交融合、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)文化認(rèn)同等方面發(fā)揮著積極作用。

第一，S 社區(qū)的融合式黨建讓外來務(wù)工人員建制化參與社區(qū)公共事務(wù)成為可能，有助于提升社區(qū)治理績效、化解治理風(fēng)險(xiǎn)［35］。首先，JC 黨支部成立后，就擔(dān)負(fù)起協(xié)助街道宣傳政策和落實(shí)具體工作的責(zé)任。支部協(xié)助L 街道開展計(jì)生、防火、防盜、打假、禁毒、反邪教等宣傳工作，加入政策宣傳、信息報(bào)送、群防群治隊(duì)伍。支部也負(fù)責(zé)動(dòng)員外來人口參加社區(qū)活動(dòng)，協(xié)助社區(qū)和街道進(jìn)行迎檢。同時(shí)，H 鎮(zhèn)黨委也通過JC 黨支部向聚居S 社區(qū)的外地籍居民宣傳征兵、春節(jié)返鄉(xiāng)注意事項(xiàng)等政策，并落實(shí)入伍軍人信息登記等工作。其次，JC 黨支部深度介入流動(dòng)人口矛盾糾紛調(diào)解。通過建立矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，JC 黨支部利用黨員威望和支部身份帶來的便利，以多種靈活的方式方法緩和、化解矛盾糾紛。S 社區(qū)流動(dòng)人口同地緣和同業(yè)緣特征明顯，鄉(xiāng)土社會(huì)規(guī)則在一定程度上被“移植”。JC 黨支部通過進(jìn)入基于鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打人情牌、面子牌，調(diào)解工作效率顯著提高。此外，JC 黨支部還幫助外來人口與L 街道各職能部門、社區(qū)居委會(huì)、H 鎮(zhèn)政府各部門進(jìn)行溝通，為其節(jié)省經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本。

第二，S 社區(qū)融合式黨建增進(jìn)了針對外來人口的社區(qū)福利服務(wù)供給，使社區(qū)治理從“為居民服務(wù)（for）”到“和居民一起服務(wù)（with）”，再轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝删用褡晕曳?wù)（by）”［36］。JC 黨支部充分發(fā)揮外來務(wù)工黨員的作用，了解并回應(yīng)外來人口的訴求，提供精準(zhǔn)服務(wù)。首先，JC 黨支部黨員分散于社區(qū)各處又是外來人口社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，能及時(shí)了解、反饋他們的服務(wù)需求。這些黨員以黨小組會(huì)、全體黨員大會(huì)和日常溝通等形式，交流和匯集對應(yīng)的服務(wù)需求。能在黨支部能力范圍內(nèi)解決的，由支部出面聯(lián)絡(luò)解決；超出黨支部職責(zé)范圍的，則被反饋給社區(qū)和街道。其次，JC 黨支部還基于組織身份接受行業(yè)協(xié)會(huì)贊助，對接社會(huì)組織協(xié)助開展社區(qū)服務(wù)。支部先后舉辦了面向全社區(qū)的文化節(jié)和“垃圾不落地”宣傳教育活動(dòng)，針對全部社區(qū)家庭的親子早教班，關(guān)注外來人口家庭的“暑期守護(hù)小候鳥”項(xiàng)目和扶貧包裹發(fā)放活動(dòng)，以及以社區(qū)成員為培育對象的彩妝班、商務(wù)英語班等。這些項(xiàng)目既有普惠型的社區(qū)福利，又包括針對外來人口的專業(yè)化、多樣化社會(huì)服務(wù)，在一定程度上打破了戶籍壁壘，彌補(bǔ)了社區(qū)公共服務(wù)供給不足的短板。

第三，S 社區(qū)融合式黨建拓寬了外來人口利益訴求表達(dá)的渠道，使其更加自主地參與社區(qū)公共事務(wù)。首先，2016 年4 月，JC 黨支部參與組建S 社區(qū)共治議事會(huì)，共同打造面向社區(qū)外來人口和戶籍居民，能夠反映公共訴求并與社區(qū)、街道進(jìn)行充分溝通的對話平臺(tái)。議事會(huì)由6 名外來人口、6 名本地居民以及1 名街道委派工作人員組成，按“一事一議”原則召開會(huì)議。社區(qū)居民代表與流動(dòng)人口代表圍繞社區(qū)公共問題進(jìn)行討論，形成的解決方案經(jīng)投票通過后，交社區(qū)和街道實(shí)施，落實(shí)進(jìn)度和完成情況在社區(qū)公示，便于代表及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督。JC 黨支部通過組建微信群開通線上交流，讓外來人口充分表達(dá)利益訴求。其次，該黨支部還建立和完善了流動(dòng)人口社區(qū)參與機(jī)制，鼓勵(lì)外來人口參與社會(huì)事務(wù)。一方面，多方在2016 年社區(qū)共治議事會(huì)上議定設(shè)立“巷長制”。S社區(qū)將街巷劃分為19 個(gè)片區(qū)，各片區(qū)設(shè)置巷長一名，協(xié)助處理各項(xiàng)公共事務(wù)。通過黨支部積極動(dòng)員社區(qū)外來人口報(bào)名，15 名外地戶籍居民（均為JC 黨支部黨員）和4 名本地居民當(dāng)選“巷長”。外來人口能夠“名正言順”參與社區(qū)管理，激發(fā)了他們的參與感。另一方面，為動(dòng)員居民積極參與社區(qū)活動(dòng)，JC 黨支部組建了一支由外來人口中的黨員和積極分子組成的志愿服務(wù)隊(duì)。依托這支隊(duì)伍，JC 黨支部得以高效、便捷地組織外來人口參加創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、安全生產(chǎn)、防火防盜、交通文明崗等社區(qū)公共事務(wù)。

3.融合式黨建的作用：取得良好治理成效

JC 黨支部在基層社區(qū)治理中扮演了積極角色，取得顯著治理成效。社區(qū)治安環(huán)境愈加穩(wěn)定，利益表達(dá)和社區(qū)參與渠道更為暢通，公共服務(wù)更加多元，增強(qiáng)了外來務(wù)工人員對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感。社區(qū)外來人口逐漸改變了流動(dòng)者、旁觀者的心態(tài)，開始將S 社區(qū)視為第二故鄉(xiāng)。S 社區(qū)也從一個(gè)治理困難、被媒體貼上“臟亂差”標(biāo)簽的城中村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榫挥行虻囊司由鐓^(qū)，正如L 街道副主任所說：“這個(gè)社區(qū)的各種工作都做得很好，JC 黨支部的作用是非常明顯的。社區(qū)的業(yè)績也為我們街道在區(qū)里的評比中爭得了很好的成績。”（訪談?dòng)涗洠?0160504，L 街道副主任）①文中訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談日期（按年月日排序的8 位數(shù)字），被訪者所在單位或部門及身份信息。

四、融合式黨建引領(lǐng)社區(qū)治理：從黨員身份認(rèn)同到市民身份認(rèn)同

S 社區(qū)作為人口倒掛社區(qū)，因勢利導(dǎo)開展融合式黨建，充分展現(xiàn)了黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理提質(zhì)增效方面的制度優(yōu)勢，凸顯出社區(qū)治理路徑選擇應(yīng)該和社區(qū)自身的發(fā)展過程以及社區(qū)屬性相一致［10］的特色。S 社區(qū)通過融合式黨建，在外來務(wù)工人員群體中建立社區(qū)黨支部，使黨的基層組織的覆蓋面與社會(huì)群體網(wǎng)絡(luò)邊界重合［12］。這種融合式黨建創(chuàng)新讓本地居民、外來人口先在治理架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)溝通互動(dòng)，進(jìn)而在治理實(shí)踐中更容易達(dá)成共識、一致參與公共活動(dòng)，最終促使外來人口在身份和心理層面認(rèn)同并融入本地社區(qū)。

（一）依托基層黨組織增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力

融合式黨建增強(qiáng)了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，激活黨員活力，推動(dòng)了鄉(xiāng)村精英在城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，進(jìn)城的鄉(xiāng)村黨員成為城市社區(qū)治理的寶貴資源。他們曾是維持鄉(xiāng)村秩序的骨干力量，流動(dòng)到城市后他們卻失去了釋放其治理潛能的空間和參與城市社區(qū)治理的動(dòng)力，正如區(qū)LH 人員服務(wù)管理局T 局長所說：“這些黨員當(dāng)時(shí)既然可以入黨的話，他肯定是有自己的先進(jìn)性的嘛?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0160504，區(qū)LH 人員服務(wù)管理局T 局長）S 社區(qū)融合式黨建將社區(qū)外來務(wù)工人員中的黨員和積極分子聚攏，整合進(jìn)入基層社區(qū)治理體系，激發(fā)了這些鄉(xiāng)村精英的政治覺悟，賦予其發(fā)揮作用的空間。他們再帶動(dòng)其他外來人口，合理表達(dá)訴求、有序參與社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)和黨組織整合社區(qū)治理的目標(biāo)。

（二）依靠基層黨組織增進(jìn)黨員政治信任和組織歸屬感

融合式黨建通過增進(jìn)政治信任和組織歸屬，助力JC 黨支部有效參與基層社會(huì)治理。JC 黨支部的成立和良好運(yùn)作得益于流入和流出地黨政機(jī)關(guān)的信任。作為融合黨建成果的流動(dòng)人口黨支部，比其他類型的組織形式更容易獲得社區(qū)的政治信任［37］?；邳h和行政力量之間“天然”的信任關(guān)系［38］，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)也對JC 黨支部參與社區(qū)治理相對放心，而不愿意直接放手讓社會(huì)組織來干?！包h管一切，我覺得（JC）黨支部做的工作各方面肯定要更名正言順，以黨建帶社建，帶動(dòng)各方面的工作嘛”（訪談?dòng)涗洠?0181120，S 社區(qū)居委會(huì)工作人員）。外來人口黨員也借助JC 黨支部建立起對社區(qū)的信任。

JC 黨支部通過吸納優(yōu)秀外來黨員，增強(qiáng)了他們的組織歸屬感和政治凝聚力。JC 黨支部成為外來人口黨員聚集交流、互相支持的平臺(tái)。他們迅速聚攏為一支行動(dòng)隊(duì)伍，成為社區(qū)治理中的重要力量。JC 黨支部在嵌入社區(qū)治理體系后，讓外來人口黨員和積極分子參與社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織、居委會(huì)發(fā)起的各項(xiàng)活動(dòng)。他們再聯(lián)系社會(huì)組織和外來人口有序參與社區(qū)事務(wù)，解決了以往社區(qū)“單中心治理模式”無法將外來務(wù)工人員納入治理體系的問題，消除了本地人和外地人間的隔閡，真正實(shí)現(xiàn)了“一核多元”的治理格局?！爸挥邪腰h組織建好，才能真正發(fā)揮外來人口黨員的先鋒帶頭作用，對于他們?nèi)谌氤鞘?、融入社區(qū)非常有幫助，對于帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)也很有用”（訪談?dòng)涗洠?0160504，L 街社會(huì)組織負(fù)責(zé)人）。

（三）通過黨員身份認(rèn)同建構(gòu)新市民身份認(rèn)同

融合式黨建通過鞏固外來人口黨員的身份認(rèn)同，進(jìn)一步塑造了外來人口的市民身份認(rèn)同，推動(dòng)他們在情感與觀念上融入社區(qū)。

一是融合式黨建推動(dòng)JC 黨支部成立，并通過組織活動(dòng)和黨員教育深化外來人口黨員的“黨員身份認(rèn)同”。黨員入黨意味著要認(rèn)同和遵守黨的章程、履行黨員義務(wù)，獲得黨員身份屬性，在自身素質(zhì)、思想覺悟和政治行為上具有先進(jìn)性，始終走在人民前列充當(dāng)先鋒模范。JC 黨支部的成立，激活了外來人口黨員的身份認(rèn)同。黨支部還通過黨小組會(huì)、支部會(huì)議以及各種形式的黨員活動(dòng)和黨員教育方式，讓外來人口黨員進(jìn)一步意識到“黨員”身份的先進(jìn)性及其在公共生活中的政治意涵。這讓他們參與所住社區(qū)的公共治理更為自信自主，“有了JC 黨支部，再有黨員這個(gè)身份，那就不一樣。等于是我做什么，參加什么創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)，搞衛(wèi)生啊，包括我現(xiàn)在做巷長，管這些事情，那都是應(yīng)該的。我也不曉得是不是自己的心理安慰，但是就是這么想的，以前不好意思做，現(xiàn)在不會(huì)”（訪談?dòng)涗洠?0181214，S 社區(qū)外來務(wù)工黨員Z）。

二是JC 黨支部的黨員基于黨員身份開展工作來影響并重塑社區(qū)外來人口的身份意識。JC 黨支部作為一個(gè)基于地緣形成的基層黨組織，本身也是老鄉(xiāng)群體的一部分。JC 黨支部黨員基于黨員身份統(tǒng)一行動(dòng)，并以“洪湖人”的榮譽(yù)感在外來人口中開展工作。一方面讓外來人口認(rèn)識到這些黨員既能傾聽他們的需求和困難，又能把他們的訴求清楚地傳遞給社區(qū)甚至是街道；另一方面，借助“洪湖人”的原籍符號，以“要展現(xiàn)我們洪湖人的素質(zhì)和風(fēng)采”的價(jià)值觀引導(dǎo)老鄉(xiāng)更注意文明行事，塑造被本地居民接受的新市民形象。例如，2019 年3 月S 社區(qū)開展的“3.12社區(qū)關(guān)愛活動(dòng)暨慶祝婦女節(jié)活動(dòng)”，就組織本地居民和外來人口的婦女代表一起出游。當(dāng)天，JC 黨支部書記在微信群里提示大家，“天氣很好，適宜戶外出游，勿穿高跟鞋，注意安全”“文明出游，遵守紀(jì)律，服從工作人員安排，增輝洪湖人風(fēng)采（因還有社區(qū)居民們一起），謝謝”。參加活動(dòng)的女性老鄉(xiāng)紛紛回復(fù)“好的，收到”“書記放心”或發(fā)來“點(diǎn)贊”圖片，并主動(dòng)在大巴車上演唱鄉(xiāng)曲《洪湖水浪打浪》。在JC 黨支部黨員動(dòng)員外來人口參加社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)中，黨員們也身先士卒、全身心投入。他們通過鮮明的黨員行動(dòng)來感染和帶動(dòng)非戶籍群眾參與社區(qū)治理，逐漸建構(gòu)起洪湖籍外來人口對居住地城市社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感。這在一定程度上體現(xiàn)了黨支部以黨員身份認(rèn)同帶動(dòng)非戶籍居民的“市民身份認(rèn)同”建構(gòu)。

三是JC 黨支部還有意識地代表外來群眾開展有助于本地人和外地人溝通的融合式社區(qū)活動(dòng)。外來人口不認(rèn)同在流入地的“居民”身份既與流動(dòng)人口的主觀認(rèn)知有關(guān)，也與制度性壁壘和本地居民的排斥有關(guān)。對外來人口而言，要建構(gòu)他們的身份認(rèn)同，不僅需要建立群體的自我認(rèn)同，還要確保社區(qū)本地居民的“接受”和“認(rèn)可”［39］。為推動(dòng)社區(qū)融合，JC 黨支部經(jīng)常借助民俗節(jié)日開展各種融合活動(dòng)，在寬松愉快的氛圍中化解生疏、增進(jìn)了解，逐步建構(gòu)市民身份認(rèn)同?！懊磕陚鹘y(tǒng)的節(jié)日比方說端午節(jié)、中秋節(jié)這樣的節(jié)日我們都會(huì)開展一些本地居民與外來人員一起進(jìn)行的文化活動(dòng)，有時(shí)候也就傳統(tǒng)的習(xí)俗在一起進(jìn)行交流，比如端午節(jié)包粽子，G 市的粽子是有餡的，我們老家的粽子是白粽，沒餡的，都在一起互相學(xué)習(xí)，了解當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗。通過這樣的互相了解，增進(jìn)了感情，讓我們外來人員進(jìn)一步融入。如果你對當(dāng)?shù)夭涣私?，不處理好關(guān)系的話，那怎么談得上融合啊”（訪談?dòng)涗洠?0181120，S 社區(qū)居委會(huì)工作人員，JC黨支部黨員S）。

總體而言，兩地通過融合式黨建成立外來人口黨支部，積聚起一批進(jìn)城的鄉(xiāng)村精英，通過基層黨組織發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力作用，增強(qiáng)了黨員的政治信任度和組織認(rèn)同感，強(qiáng)化了這些外來人口黨員的黨員身份認(rèn)同。這些黨員以基層黨支部為基礎(chǔ)，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，由黨員帶領(lǐng)積極分子再向普通外地戶籍居民擴(kuò)展的“漣漪式”推進(jìn)模式，協(xié)助解決了流動(dòng)人口的“身份認(rèn)同”問題；同時(shí)，他們代表外來人口與本地戶籍居民進(jìn)行互動(dòng)交流，消除了本地人與外地人的隔閡，增強(qiáng)了流動(dòng)人口對整個(gè)社區(qū)的歸屬感，提升了社區(qū)融合度。

五、融合式黨建、身份認(rèn)同與社區(qū)共同體建設(shè)

在S 社區(qū)，身份認(rèn)同建構(gòu)和黨員隊(duì)伍建設(shè)既是黨的基層組織建設(shè)的核心內(nèi)容，同時(shí)也為形成社區(qū)認(rèn)同、建成共建共治共享的治理結(jié)構(gòu)提供了助力?；鶎狱h組織通過完善次級組織機(jī)構(gòu)、展開各項(xiàng)活動(dòng)，建構(gòu)并強(qiáng)化了基層黨員的組織歸屬感和身份認(rèn)同，打破地域和戶籍限制，在社區(qū)中圍繞基層黨組織形成團(tuán)結(jié)度高、自豪感強(qiáng)的治理網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)黨組織的行動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，黨員又基于自身政治身份賦予的責(zé)任感和行動(dòng)力，通過文化認(rèn)同和鄉(xiāng)土關(guān)系將不同戶籍類型的社區(qū)居民吸納到基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，為不同文化背景下的居民溝通提供場景，在頻繁互動(dòng)中增進(jìn)相互認(rèn)識甚至融合的可能。S 社區(qū)案例表明，逐步完善的基層黨組織既能夠通過提供多元的公共服務(wù)獲得社區(qū)居民的認(rèn)可，也能夠在凝聚人心、重構(gòu)社區(qū)文化方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在S 社區(qū)案例中，社區(qū)基層黨組織建設(shè)通過激發(fā)身份認(rèn)同的方式來推動(dòng)社區(qū)社會(huì)資本積累，進(jìn)而引領(lǐng)社區(qū)治理共同體建設(shè)。這一過程以強(qiáng)化黨員的身份認(rèn)同為起點(diǎn)，并通過凝聚黨員隊(duì)伍擴(kuò)散到影響普通居民，建立基于社區(qū)空間的市民認(rèn)同，呈現(xiàn)明顯的漣漪式特點(diǎn)。在實(shí)踐中，居民構(gòu)成異質(zhì)化程度較高的社區(qū)，社會(huì)資本積累通常存在重重困難。既有研究通常認(rèn)為，興趣團(tuán)體、社區(qū)活動(dòng)是將脫離單位的原子化個(gè)體連接起來的重要方式［40］。本研究則識別出一條基于黨組織建設(shè)來推動(dòng)社區(qū)治理共同體建設(shè)，以身份認(rèn)同來連接本地和外地人口、跨越不同文化的路徑?；鶎狱h組織為不同戶籍、文化背景的黨員提供政治性身份認(rèn)同基礎(chǔ)，形成以黨員身份為核心的治理網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)再以黨員動(dòng)員多元行動(dòng)者參與社區(qū)公共事務(wù)的形式，形成漣漪狀擴(kuò)散。社區(qū)居民基于對黨員的信任而參與社區(qū)活動(dòng)，逐漸消除文化之間的隔閡，逐步圍繞社區(qū)公共治理和公共秩序維護(hù)形成更立體、豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使得社會(huì)資本可以持續(xù)生產(chǎn)。這為新時(shí)代人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社區(qū)積累社會(huì)資本提供了一條可行的參考路徑。

S 社區(qū)黨員隊(duì)伍在密切與群眾血肉聯(lián)系的過程中，既依賴黨組織提供公共服務(wù)、推動(dòng)公共問題解決來獲得社區(qū)居民的支持，又借助傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中的資源來吸引非戶籍人口參與社區(qū)公共生活。S 社區(qū)流動(dòng)人口黨支部黨員作為非戶籍居民，之所以能夠在外來人口中產(chǎn)生一定的影響力，既是因?yàn)槠浍@得了兩地黨委政府的更大關(guān)注與支持，也是因?yàn)槠湓卩l(xiāng)土社會(huì)中的“精英身份”而獲得外來人口的認(rèn)同。例如，這些黨員運(yùn)用“給面子”“為老鄉(xiāng)爭光、不被人看低”等與原戶籍地相關(guān)的話語策略吸引非戶籍居民積極參與社區(qū)治理。而流動(dòng)人口中的黨員們也有意識地通過黨支部渠道參與社區(qū)公共事務(wù)商議。因?yàn)樵谏鐓^(qū)活動(dòng)中加入了符合外來人口文化認(rèn)同的部分，所以使得社區(qū)公共生活對外來人口更具吸引力。

社區(qū)居民的參與則進(jìn)一步提升了黨員在社區(qū)居民中的骨干作用，增強(qiáng)了黨組織在基層社區(qū)中的威信。在社區(qū)治理過程中，社區(qū)居民的參與有賴于黨員的動(dòng)員和支持，不同類型社區(qū)居民之間的訴求表達(dá)和良性互動(dòng)也以基層黨組織開展的項(xiàng)目活動(dòng)和治理平臺(tái)為基礎(chǔ)。黨員的作用越突出，基層黨組織工作越完善，它連接不同類型參與主體的作用就越明顯?；鶎狱h組織是基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)核，社區(qū)居民廣泛參與的立體性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為黨組織的工作方向和具體項(xiàng)目的開展提供了支撐。

需要指出的是，黨組織深度嵌入社區(qū)治理共同體，既對基層黨組織和黨員提出了更高要求，也帶來更大壓力。一方面作為治理體系的核心，基層黨組織需要具備更強(qiáng)的治理能力，尤其需要在協(xié)調(diào)各方訴求和化解治理矛盾方面有更好表現(xiàn)；另一方面，社區(qū)黨員作為銜接社區(qū)不同戶籍類型居民的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著更大的治理責(zé)任，基層黨組織作為社區(qū)治理體系中的引領(lǐng)者，也承擔(dān)著更重的問責(zé)壓力。

六、結(jié)論

通過對G 市S 社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐的考察，研究發(fā)現(xiàn)G 市和H 市兩地基層黨組織合作進(jìn)行融合式黨建創(chuàng)新，有效促進(jìn)了社區(qū)治理質(zhì)量的提升。S 社區(qū)通過流動(dòng)黨員黨支部聚攏外來人口黨員、增進(jìn)其政治信任、組織歸屬感，激活這些黨員的身份認(rèn)同。他們在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)治理體系中基于黨員身份和鄉(xiāng)土感情有效地將外來人口納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，參與“共建共治共享”的社區(qū)治理共同體建設(shè)。

本研究有助于豐富對基層黨組織在社區(qū)治理中的核心角色和引領(lǐng)作用的理解。首先，基層黨組織基于身份認(rèn)同進(jìn)行組織建設(shè)，不僅有效地動(dòng)員、組織和整合了社區(qū)中的人員和資源，也建立了新的利益訴求表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)展了社區(qū)參與的途徑與渠道，形成社區(qū)治理新結(jié)構(gòu)；其次，黨組織在社區(qū)治理中具有重要的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，基于黨員身份的政治認(rèn)同和政治信任使基層黨組織能夠與其他治理主體有效合作，整合不同的社會(huì)群體、多方利益和多元價(jià)值，為社區(qū)治理打下組織、心理和情感基礎(chǔ)；再次，本研究也表明，基層黨組織要發(fā)揮“代表社會(huì)利益，整合社會(huì)需求，引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展，服務(wù)社會(huì)大眾”［24］的作用，需要從身份建構(gòu)、認(rèn)同塑造角度入手，圍繞以黨為核心的社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)來整合治理資源。

本研究對推動(dòng)我國社區(qū)建設(shè)、提升社區(qū)治理質(zhì)量有啟示意義。作為社區(qū)中重要的政治力量，黨組織可以將人力資源、服務(wù)資源和精神資源進(jìn)行有效整合，在強(qiáng)化自身建設(shè)的同時(shí)推動(dòng)社區(qū)治理共同體建設(shè)，提供基于黨建引領(lǐng)的、以身份認(rèn)同和身份塑造為基礎(chǔ)的社會(huì)治理共同體建設(shè)的新思路，破解社區(qū)治理難題。同時(shí)，基層黨組織通過自身建設(shè)密切與群眾的血肉聯(lián)系，自然地融入社區(qū)之中并引領(lǐng)社區(qū)治理體系的重構(gòu)，有助于推動(dòng)基于社區(qū)空間的市民認(rèn)同和高質(zhì)量的社區(qū)環(huán)境的成型。

必須指出的是，本研究還有諸多不足：第一，由于資料搜集的局限，論文在案例呈現(xiàn)時(shí)對不同層級基層黨組織之間如何合作，基層社區(qū)空間中黨組織和行政部門、其他社會(huì)組織之間的關(guān)系沒有過多涉及，對社區(qū)治理體系建設(shè)過程的呈現(xiàn)并不完整；第二，本研究選用的研究方法意味著研究結(jié)論的外推性仍有待檢驗(yàn)，是否能夠在其他情境下具有同樣的解釋力需要進(jìn)一步觀察和新的研究來證明；第三，從理解黨建引領(lǐng)社區(qū)治理體系的建設(shè)角度而言，本研究有欠深度，未來可以嘗試持續(xù)關(guān)注黨組織和政府在社區(qū)治理中的具體關(guān)系及作用，聚焦在堅(jiān)持黨的核心作用的同時(shí)發(fā)揮多元主體的積極性，平衡基層社會(huì)治理的有效性和參與主體的自主性等問題。