基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多尺度城市空間規(guī)劃體系研究

浙江工商大學公共管理學院 章靜儀

根據第七次全國人口普查結果，目前我國城鎮(zhèn)人口占比63.89%。城鎮(zhèn)人口密度大、流動快，一旦有流感、傳染病等公共衛(wèi)生事件發(fā)生，極有可能造成大范圍、快速度的巨大影響，如2020年初由新型冠狀病毒引發(fā)的疫情，不僅給人民生活、經濟發(fā)展等造成了巨大的影響，也對城市規(guī)劃、治理和公共衛(wèi)生安全提出了難題與挑戰(zhàn)[1]。其實城市自誕生以來就伴隨著與疾病和災害的斗爭，雖然隨著科技的發(fā)展和社會的進步，城市應對和治理突發(fā)事件及災害的能力顯著提升，但人類在自然面前是無比渺小的，突發(fā)事件又具有極強的不可預料性，因此如何完善城市空間規(guī)劃、提高城市應對突發(fā)事件的能力仍是我們一直需要攻克的難題。此次疫情的發(fā)生和處理過程使我們積累了經驗的同時，也讓我們看到了城市在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，在空間規(guī)劃方面存在的不足與問題。

因此本文在總結抗疫經驗、學習現有研究的基礎上，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的角度對我國城市空間規(guī)劃存在的問題進行歸納和總結，并對多尺度城市空間規(guī)劃體系的構建提出意見和建議，以期對我國城市空間規(guī)劃體系的完善提供理論支持。

一、我國城市空間規(guī)劃存在的問題

（一）區(qū)域尺度

一是缺少區(qū)域間應急防控物資儲備空間的預留與規(guī)劃。目前我國以省為單位的區(qū)域公共衛(wèi)生應急物資儲備基地的規(guī)劃和建設缺失嚴重[2]，不利于公共衛(wèi)生事件突發(fā)時以區(qū)域為單位的治理防控行動的開展。

二是區(qū)域間缺乏公共衛(wèi)生應急協(xié)同合作機制。這不利于城市出現醫(yī)療生活物資緊缺的情況時，周邊相鄰城市的及時供給和幫助，需要從較遠的地區(qū)乃至國外緊急調用物資，降低了應急效率，甚至增加物資被攔截或丟失等的風險。

（二）城市尺度

一是缺少緊急用地和設施規(guī)劃的預留。以此次新冠疫情為例，多地臨時方艙醫(yī)院、隔離點、疫苗接種點等建設缺少緊急用地的預留，從而導致急用時倉促上陣，緊急選址，不利于該類后備公共設施場館的選址論證和環(huán)境評估等前期工作。

二是城市人口密度和建筑密度過大。隨著社會經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，大量資本和人口流向城市，使得城市人口密集、高樓林立，不利于城市空氣流通和環(huán)境保護，更不利于突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時的應急防控。

三是城市空間規(guī)劃與公共衛(wèi)生逐漸分離。社會文明的進步使得專業(yè)分工越來越細。為應對重大公共衛(wèi)生問題而產生的空間規(guī)劃，在發(fā)展過程中與公共衛(wèi)生學科的專業(yè)鴻溝越來越深。公共衛(wèi)生行業(yè)以疾病預防和治療為主線，關注的重點是藥品研發(fā)和治療技術的提升，對影響公共衛(wèi)生安全的物質空間環(huán)境缺乏有效的干預手段?？臻g規(guī)劃則強調對空間資源的優(yōu)化配置，地方政府開展空間規(guī)劃的主要目的仍是提高空間資源的經濟效益，對公共衛(wèi)生的內在需求和發(fā)展規(guī)律關注不夠?？臻g規(guī)劃編制中對于公共衛(wèi)生設施的配置常常讓位于經濟發(fā)展的需要，在實施管理中隨意調整或減少公共衛(wèi)生設施的現象時有發(fā)生。專業(yè)界限涇渭分明、溝通協(xié)調不暢導致空間規(guī)劃系統(tǒng)與公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間缺乏相互深入的理解，是產生這些問題的原因之一[3]。

（三）社區(qū)尺度

一是社區(qū)空間規(guī)劃無法滿足公共衛(wèi)生安全需求。此次新冠疫情防控戰(zhàn)中，醫(yī)院和社區(qū)是最主要的“戰(zhàn)場”。社區(qū)作為人們生活的主要場所及疫情防控的主要單位，其基本生活物資的緊急供應和隔離作用是極為重要的，此次疫情也暴露出了社區(qū)在相關公共衛(wèi)生安全方面存在的問題，如對社區(qū)居民隔離的監(jiān)管力度不夠、對應急物資和居民生活必需品的儲備和采購保障不足、對社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境的治理力度不足等。

二是城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)公共衛(wèi)生安全需求無法得到保障。目前城市中還是存在部分城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)，居住環(huán)境、建筑安全、基本生活設施等不能得到有效保障，雖然近年來政府對城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)進行了一系列改造和治理，但主要是針對建筑本體和相關基礎設施進行修繕和改建，針對公共衛(wèi)生安全相關的綜合治理少有開展。

二、基于公共衛(wèi)生安全危機的城市空間規(guī)劃體系構建

（一）區(qū)域尺度

李迅提出城市災害具有全域性的特點，具體表現為:一方面當某一災害發(fā)生時，常有多個城市同時受其影響；另一方面，城市災害的影響面較廣，往往不局限于城市范圍，而是輻射到城市周邊地區(qū)和其他城市，甚至無國界性，表現為全空間、全球化[4]。因此，基于區(qū)域尺度對城市空間規(guī)劃體系構建進行思考十分必要，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是建設區(qū)域公共衛(wèi)生應急網絡體系。從區(qū)域視角建立公共衛(wèi)生事件應急協(xié)同機制，利用現代高速交通工具將不同城市的“災備設施”連接成一個網絡，建設區(qū)域協(xié)同的網絡化應急體系，布局區(qū)域公共衛(wèi)生應急物資儲備空間和輸送通道，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件時各區(qū)域能夠協(xié)同治理，共同應對。

二是慎重全面地考慮高風險設施的選址問題。全國性的病毒研究、儲存等高風險設施的選址也需要通盤考慮，應盡量避開人口密度大、交通便捷的大城市，至少要避開交通樞紐城市，做到有備無患[5]。

（二）城市尺度

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市成為人口和資本的聚集地。城市具有人口密度高、建筑密度大、封閉空間多等特點，是病毒的天然“培養(yǎng)皿”。因此，基于城市尺度對城市空間規(guī)劃體系構建進行思考迫在眉睫，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是規(guī)劃布局應急物資輸送與救援的生命通道。我國在2020年初的疫情防控工作中，采用隔離的措施在很大程度上抑制了疫情的擴散，取得了顯著的成效。但從城市空間規(guī)劃的角度而言，隔離措施也導致了城市交通系統(tǒng)的停擺，給應急物資傳輸和醫(yī)護人員的交通帶來了極大的不便。

因此，在對城市空間進行規(guī)劃時布局預留應急物資輸送與救援的生命通道至關重要，尤其是緊急狀態(tài)下城市交通的分級管理和控制，有利于在管制一般生活出行的同時，保障緊急出行的穩(wěn)定高效[6]。

二是重視城市通風廊道的建設和完善。室內通風可以有效地改善空氣質量，降低空氣中病毒的濃度，而城市也需要相應的通風措施，不僅可以優(yōu)化空氣質量、緩解城市熱島效應以及增強城市自凈能力等，還可以疏散病毒、細菌等有毒有害物質，有利于城市的通風透氣。武漢市早在2005年就將城市通風道建設作為研究課題納入武漢市總體規(guī)劃，并在《武漢城市總體規(guī)劃 （2010—2020 年）》中提出建立聯系城市內外的生態(tài)廊道和城市風道的規(guī)劃，實施運作后效果甚好[7]。因此城市空間規(guī)劃需要對城市通風廊道進行合理規(guī)劃，不僅有利于改善城市空氣循環(huán)，還對通過空氣、氣溶膠傳播的疫病擴散具有積極的改善作用。

三是重視模塊化彈性空間的設計和規(guī)劃[6]。方艙醫(yī)院在我國應對疫情過程中為緩解醫(yī)院救治壓力發(fā)揮了重要作用。與方艙醫(yī)院具有異曲同工之妙的，還有移動廁所、基站、封閉環(huán)衛(wèi)倉等配套設施系統(tǒng)。在城市空間規(guī)劃過程中，對此類可移動公共設施模塊進行設計和布局，有利于提高城市空間的利用彈性，便于公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，將此類模塊化空間進行改造和再利用。因此，模塊化彈性空間在布局時，需要對其選址的可達性、安全性等進行充分的考慮。

四是重視應急場所的規(guī)劃留白。一方面，急需加大公共衛(wèi)生應急設施建設的投入力度，并且需要改變永久性規(guī)劃的傳統(tǒng)規(guī)劃手法，引入以公共衛(wèi)生應急管理為導向的“應急暫定利用空間和設施規(guī)劃”，合理布局疫情防控應急場所的用地和設施，均衡規(guī)劃布局和建設以服務人口規(guī)模為對象的城市公共衛(wèi)生應急物資儲備點[2]。另一方面，正如上文所說，城市空間規(guī)劃并不可能提前做好所有的準備，因此本文認為可以通過可移動的“小型化”設施的巧妙運用，提高城市空間利用率的基礎上保證一定的空間規(guī)劃留白。

五是建設城市隔離綠地。城市大型綠地就是城市的“衛(wèi)生隔離帶”。有學者提出在《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》規(guī)范中，建議增設“衛(wèi)生隔離用地”，有效防止疾病傳播。城市隔離綠地應位于城市外圍，城市功能分區(qū)之間和城市組團之間，充分發(fā)揮綠化植物的物理阻擋作用，如降低風速，減弱強風所夾帶的傳染物等對城市的侵襲；并通過植物枝葉的光合作用、吸附作用、遮蔽作用等可吸收、降低大氣中的二氧化碳、有毒有害氣體，吸滯煙塵，降低噪聲，凈化水體，凈化土壤，殺滅病菌，降溫保溫，發(fā)揮衛(wèi)生防護作用。同時，城市隔離綠地也可以設置應急保障基礎設施、應急輔助設施及應急保障設備和物資，作為城市面對災害的避險綠地[8]。

（三）社區(qū)尺度

社區(qū)防控在我國新冠疫情防控中發(fā)揮了十分重要的作用。社區(qū)是城市行政管理的基本單元和空間規(guī)劃的基本對象，也是疫情具體的發(fā)生地、傳播地及防控重點。因此，基于社區(qū)尺度對城市空間規(guī)劃體系構建進行思考應加以關注，主要可從以下幾個角度進行思考：

一是完善社區(qū)規(guī)劃中的公共衛(wèi)生安全應急設施，比如制定專門的公共衛(wèi)生事件應急隔離與監(jiān)管制度，指定或預留應急物資儲存空間，使生活必需品的采購、儲存與分配制度常態(tài)化等。以社區(qū)服務設施和生活環(huán)境能夠抵御一定程度災害風險為目標，進行規(guī)劃布局。社區(qū)內鼓勵開放小區(qū)，以居民的步行能力為衡量尺度，完善生活服務設施、基礎設施和公共交往空間的配置，將社區(qū)和基本生活圈融合在一起，這也是城市精細化發(fā)展的重要提升，能夠有效解決疫情防控與生活保障的銜接。

二是強化社區(qū)無人化和智能化管理系統(tǒng)。此次疫情防控中，面對繁重的防疫工作，基層社區(qū)的疫情防控人員面臨巨大的被感染的危險。未來的社區(qū)規(guī)劃和建設應充分利用現代科學技術，開發(fā)和使用無人化和智能化的管理系統(tǒng)，如人臉識別門禁、遠程監(jiān)控設備等科學技術，完成門禁管理、社區(qū)巡查等工作，以期在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時可以迅速投入使用，進一步保障社區(qū)基層工作人員及居民的安全。

三是嚴格把控社區(qū)建筑密度[5]和環(huán)境衛(wèi)生。城市尺度需要建設隔離綠帶、通風廊道等，社區(qū)作為人民生活居住的主要場所，更需要保證其充分的日照、通風、綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及戶外活動空間，保障居民身體健康。

三、結論與展望

隨著社會和城市的發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件越來越多樣化、復雜化，可能會是突然發(fā)生的“黑天鵝”事件，但更可能是已有苗頭甚至顯而易見卻被我們忽略的“灰犀牛”事件。面對越來越復雜多樣的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和突發(fā)性危機，人類既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的阻擊戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉危為機的主動戰(zhàn)。因此，城市需要建立風險管理體制與機制，基于公共衛(wèi)生安全構建多尺度的城市空間規(guī)劃體系，建設韌性城市。