電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度研究

華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院 王勝男

一、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

（一）電力市場(chǎng)準(zhǔn)入情況

目前電力領(lǐng)域發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入情況不同。

發(fā)電領(lǐng)域：雖然發(fā)電領(lǐng)域早已向民間資本開放，但實(shí)際上國(guó)有資本在發(fā)電環(huán)節(jié)仍占有絕對(duì)支配地位，由于國(guó)有資本占有規(guī)模優(yōu)勢(shì)、價(jià)格優(yōu)勢(shì)，以及國(guó)有資本壟斷后續(xù)的輸電、配電、售電環(huán)節(jié)，其利用多種手段阻礙民營(yíng)資本進(jìn)入。

輸配電領(lǐng)域：鑒于電力市場(chǎng)四個(gè)環(huán)節(jié)并未徹底分離，所以國(guó)有資本的利益與公共利益難以分開，自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的兼營(yíng)使得電網(wǎng)企業(yè)既是公共利益的載體又是市場(chǎng)利益的合法追逐者，民間資本進(jìn)入電網(wǎng)的問(wèn)題也因此擱置[1]。

售電領(lǐng)域：由于目前配電、售電業(yè)務(wù)尚未與輸電業(yè)務(wù)分離，民間資本無(wú)法直接投資售電領(lǐng)域，所以只能借助投資配電業(yè)務(wù)而兼營(yíng)售電業(yè)務(wù)[1]。

（二）電力監(jiān)管模式

與大多數(shù)國(guó)家一樣,我國(guó)監(jiān)督體系的改革開始于自然壟斷行業(yè)，即打破國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷模式，允許多元主體進(jìn)入壟斷市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，2003年政府機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家電監(jiān)會(huì)的組建拉開了我國(guó)電力壟斷行業(yè)監(jiān)管制度改革的序幕，“政監(jiān)分開”邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但是受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境薄弱、法律法規(guī)不健全等因素制約，我國(guó)現(xiàn)行的電力監(jiān)管模式本質(zhì)上仍屬于非獨(dú)立的監(jiān)管模式，且實(shí)行的是雙軌制監(jiān)督。

（三）電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了多部與電力監(jiān)管有關(guān)的政策文件和法律法規(guī)，其中主要有1995年《電力法》（2018年修訂）、2002年電力體制改革方案5號(hào)文、2005年《電力監(jiān)管條例》《電力業(yè)務(wù)許可管理規(guī)定》《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》、2015電力體制改革方案9號(hào)文等，政策法規(guī)的出臺(tái)為電力監(jiān)管提供了制度保障，2005年《電力監(jiān)管條例》明確設(shè)立電力監(jiān)管委員會(huì)，代表著我國(guó)電力監(jiān)管進(jìn)入有法可依、有律可循的新發(fā)展階段。

具體來(lái)看，有關(guān)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的法律政策與條文：

（1）《電力法》第六條明確了電力監(jiān)管的權(quán)利主體，各級(jí)電力管理部門分別負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)級(jí)別的電力監(jiān)管工作；第二十五條規(guī)定了供電企業(yè)“電力業(yè)務(wù)許可證”及供電營(yíng)業(yè)區(qū)的劃分辦法。（2）電改5號(hào)文的總體目標(biāo)是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系；實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)；逐步實(shí)行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)。（3）《電力監(jiān)管條例》賦予了電監(jiān)會(huì)如頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證及對(duì)市場(chǎng)交易主體公平開放情況進(jìn)行監(jiān)管等職責(zé)，試圖建立有序的、公平的、適度開放的電力市場(chǎng)。（4）配套法規(guī)如《電力業(yè)務(wù)許可管理規(guī)定》《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本原則》等對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，使包括許可證申請(qǐng)、市場(chǎng)交易在內(nèi)的多個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)具備可操作性。（5）電改9號(hào)文在5號(hào)文基礎(chǔ)上深化改革，計(jì)劃除向社會(huì)資本放開輸配電環(huán)節(jié)以外，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)也進(jìn)行改革，構(gòu)建主體多元競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局；同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，建立電力市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加大電監(jiān)會(huì)監(jiān)管力度。

從當(dāng)前我國(guó)針對(duì)電力監(jiān)管的政策文件及法律法規(guī)的制定及實(shí)施情況來(lái)看，除新修訂的《電力法》和電改9號(hào)文外，其他法律法規(guī)制定的時(shí)間較久遠(yuǎn)，隨著政企分開、廠網(wǎng)分離和各環(huán)節(jié)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)的推進(jìn)，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新情況新問(wèn)題，而且從前述條文中，直接提到電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款更是寥寥無(wú)幾，電改9號(hào)文的相關(guān)內(nèi)容也很是籠統(tǒng)，落地性不強(qiáng)，電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律依據(jù)并不充分。

二、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律存在的問(wèn)題

（一）電力產(chǎn)業(yè)改革缺乏立法基礎(chǔ)引發(fā)電力監(jiān)管制度停滯不前

電力監(jiān)管是電力產(chǎn)業(yè)改革的必然要求,電力監(jiān)管法律制度應(yīng)為電力市場(chǎng)改革提供制度保障。但目前我國(guó)與電力相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，雖然電改5號(hào)文、9號(hào)文已確定電力改革目標(biāo)，但配套的法律卻時(shí)時(shí)不做更新或不曾出臺(tái)，法律滯后、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重；不僅如此，在實(shí)際情況中還存在很多電力法規(guī)與現(xiàn)有法律相矛盾的情況。我國(guó)電力法領(lǐng)域的立法滯后是制約我國(guó)電力改革事業(yè)前進(jìn)的問(wèn)題之一，影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的發(fā)揮，造成監(jiān)管低效、無(wú)力。

（二）電力監(jiān)管部門監(jiān)管職能缺失與職能不明導(dǎo)致監(jiān)管不力

我國(guó)“政企分開、廠網(wǎng)分開”的改革目的就是要打破行業(yè)壟斷，構(gòu)建多元競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)電力市場(chǎng)主體多元化的格局正在形成，由于對(duì)電力企業(yè)的投資審批權(quán)力仍然掌握在政府手中，所以民間資本對(duì)投資項(xiàng)目沒(méi)有決定權(quán)，市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用大大降低，我國(guó)又沒(méi)有獨(dú)立的且權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加之國(guó)有資本支配下的壟斷企業(yè)在行業(yè)中占有資金和信息的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，使得監(jiān)管部門處于尷尬境地[2]。

我國(guó)雖然設(shè)立了獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中電監(jiān)會(huì)缺乏明確的職能界定，電監(jiān)會(huì)雖然具有名義上的電力改革監(jiān)管權(quán)，但職能分散且與其他政府部門權(quán)力存在交叉重疊，比如發(fā)改委掌控市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管，國(guó)資委管理國(guó)有電力資產(chǎn)，企業(yè)的股份制改革和稅務(wù)相關(guān)政策又由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)。不可忽視的是電力產(chǎn)業(yè)是一個(gè)大的產(chǎn)業(yè)鏈，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入在內(nèi)的一切監(jiān)督都是環(huán)環(huán)相扣而非能獨(dú)立出來(lái)的，所以多方監(jiān)管的模式使得電監(jiān)會(huì)難以充分發(fā)揮監(jiān)管職能，在改革過(guò)程中存在掣肘。

（三）發(fā)電市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管過(guò)度造成監(jiān)管成本增加

我國(guó)電力市場(chǎng)化尚處于探索階段，在現(xiàn)有電力市場(chǎng)環(huán)境下，政府忽略了對(duì)輸配電壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管而將重點(diǎn)放在了對(duì)發(fā)電市場(chǎng)的監(jiān)管上，對(duì)某些環(huán)節(jié)的規(guī)定過(guò)多過(guò)細(xì)，比如發(fā)電市場(chǎng)的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上，電力項(xiàng)目的裝機(jī)規(guī)模、機(jī)組發(fā)電性質(zhì)、并網(wǎng)方式等先由投資主管部門批準(zhǔn)確定，但在項(xiàng)目獲得投資主管部門批準(zhǔn)的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要通過(guò)行政許可的方式（發(fā)電業(yè)務(wù)許可）考慮是否同意加入[3]。監(jiān)督過(guò)度的結(jié)果就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本增加，電力企業(yè)的運(yùn)行效率低下，電力市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢。

（四）行政權(quán)壟斷和地方政府干預(yù)進(jìn)一步阻礙電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

如前所述，我國(guó)電力監(jiān)管部門存在監(jiān)管職能缺失且職能劃分不明確的問(wèn)題，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的約束，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督都可能歸屬同一部門，很容易導(dǎo)致管制裁量權(quán)的濫用和監(jiān)督權(quán)的失效；此外，行政干預(yù)和地方保護(hù)也是我國(guó)電力改革的一大阻礙，政府部門的意志和地方保護(hù)很強(qiáng)，監(jiān)管者難以站在中立公平的立場(chǎng)上行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，因此行政權(quán)力的介入阻礙了有序開放的電力市場(chǎng)的發(fā)展，這一點(diǎn)對(duì)于電力市場(chǎng)準(zhǔn)入和電力價(jià)格調(diào)控的影響最為明顯，行政機(jī)關(guān)及地方政府可利用其職權(quán)之便保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和當(dāng)?shù)仉娏ζ髽I(yè)優(yōu)勢(shì)，排斥甚至阻斷更多企業(yè)及資本進(jìn)入電力行業(yè)。

（五）電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)督機(jī)制缺乏可能引發(fā)權(quán)力濫用

電力監(jiān)管部門作為行使公共權(quán)力的職能部門，必須兼顧各方利益，一旦電力監(jiān)管部門濫用市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)力，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，除了利益相關(guān)者可依法提請(qǐng)行政復(fù)議和進(jìn)行行政訴訟外，其他各項(xiàng)審批程序和內(nèi)容是否合理，基本上由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身或者其上級(jí)部門作出決斷，有意進(jìn)入市場(chǎng)的申請(qǐng)者缺乏充分的維權(quán)渠道，公眾、消費(fèi)者和被監(jiān)管者等利益相關(guān)者的民主監(jiān)督渠道也并不十分完善。

三、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度構(gòu)想

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

（1）依法監(jiān)管原則。實(shí)現(xiàn)法治有兩個(gè)基本要求：一是有法可依，二是公正司法。現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使必須遵守這一原則，其權(quán)力應(yīng)來(lái)自于法律的授予，行使的權(quán)力必須在法定限度之內(nèi)，符合法定的要求和條件。目前我國(guó)電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管依據(jù)是定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制的“三定”方案，未能與法律掛鉤，因此應(yīng)盡快完善相關(guān)立法，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分的法律地位。

（2）獨(dú)立性原則：監(jiān)管獨(dú)立首先要求監(jiān)管職能分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管，減少與其他政府部門的職能交叉和混淆，其次要求政企分離，同一主體不能既是市場(chǎng)參與者又是職能制定者與實(shí)施者。電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)也涉及到政企不分、政監(jiān)不分的問(wèn)題，因此，必須在具體程序設(shè)計(jì)上，避免政府職能錯(cuò)位、缺位、重疊的現(xiàn)象，處處體現(xiàn)獨(dú)立性原則，使監(jiān)管部門公平公正公開有效地行使監(jiān)督權(quán)。

（3）透明度和公眾參與原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管依據(jù)、執(zhí)法程序和監(jiān)管結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公眾公開，給予公眾知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督，公眾積極行使權(quán)利參與監(jiān)督，表達(dá)自身需求與意見(jiàn)，這同時(shí)也是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一種“反監(jiān)督”，電力市場(chǎng)準(zhǔn)入涉及到行政權(quán)壟斷的問(wèn)題，提高政府審批透明度和公共參與度在一定程度上有利于對(duì)抗行政壟斷和地方保護(hù)主義的惡性行為。

（一）通過(guò)制定《能源監(jiān)管法》確立電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制

為推動(dòng)能源體制改革，構(gòu)建多元主體競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，我國(guó)必須轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系，制定法律制度作為支撐，而且最好是高位階的法律，因此，有必要制定能源方面的監(jiān)管法律[4]。

制定能源方面的監(jiān)管法律可專設(shè)一章電力監(jiān)管制度，以保證電力市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，公平開放；電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是電力監(jiān)管的重要一環(huán)，可以明確電力市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，明確準(zhǔn)入與退出機(jī)制。電力行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)且關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，所以電力行業(yè)的準(zhǔn)入門檻較高，但由于一些企業(yè)具有壟斷地位，久而久之，企業(yè)效率低下、設(shè)備老舊、技術(shù)落后，然而電力行業(yè)缺少退出機(jī)制，這些企業(yè)仍存留在行業(yè)之中，最終造成整個(gè)行業(yè)生產(chǎn)效率降低；我國(guó)《行政法》中也規(guī)定了政府部門具有行政審批權(quán)，可以對(duì)取得行政許可的主體進(jìn)行監(jiān)督，那么，一旦獲得行政許可的主體不具備進(jìn)入行業(yè)的資格，就應(yīng)該退出行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，所以應(yīng)盡快制定能源方面的監(jiān)管法律，在其中規(guī)定電力市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，依法對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和政府監(jiān)管的作用，使生產(chǎn)效率最大化。

（二）借鑒西方國(guó)家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗(yàn)逐步放開電力市場(chǎng)環(huán)節(jié)

西方國(guó)家注重電力監(jiān)管的立法工作，制定了比較完整的電力監(jiān)管法律法規(guī)，英國(guó)在1989年電力改革中就引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，2001年又開始推行新電力交易制度，制定了全面開放的發(fā)電市場(chǎng)和售電市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，并逐漸放開配電市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，規(guī)定所有用戶均有用電選擇權(quán)[5]；美國(guó)1978年的國(guó)家能源法和公用事業(yè)管制政策法在發(fā)電市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，1998年頒布的電力工業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃報(bào)告規(guī)定向零售商開放輸配電環(huán)節(jié)[6]。我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗(yàn)，因時(shí)制宜逐步在各環(huán)節(jié)放開限制。

（三）電力監(jiān)管部門獨(dú)立性保證電力監(jiān)管的有效性

建立合理的電力監(jiān)管體系應(yīng)該明確劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)與管理部門的職責(zé)邊界，我國(guó)未來(lái)的能源管理體制應(yīng)該符合我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)要求，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立起政監(jiān)分離、獨(dú)立監(jiān)管、職能明確、高效監(jiān)督的大能源現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制。

（四）破除電力市場(chǎng)準(zhǔn)入審批中的行政壟斷和地方保護(hù)主義

行政性壟斷導(dǎo)致新資金和新主體進(jìn)入電力市場(chǎng)的難度增加,“權(quán)力尋租”和政府審批不透明是產(chǎn)生行政壟斷的兩個(gè)重要原因，因此要逐步消除電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政壟斷，避免“權(quán)力尋租”，提高政府審批的透明度。

（五）電力監(jiān)管部門保持中立鼓勵(lì)電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)

監(jiān)管中要支持競(jìng)爭(zhēng)而不是競(jìng)爭(zhēng)者[7]，電力監(jiān)管者不僅要保持獨(dú)立性，還要保持中立性，在監(jiān)管中要充分支持競(jìng)爭(zhēng)行為，不偏向任意一方，凡是有利于電力市場(chǎng)充分有效競(jìng)爭(zhēng)的行為都應(yīng)予以支持。