多源流視角下未來(lái)社區(qū)建設(shè)的政策分析

上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院 陶雄

一、問(wèn)題由來(lái)

中國(guó)城市的發(fā)展在改革開(kāi)放后走上了高速成長(zhǎng)的快車道，城市更新逐漸成為政府部門在城市建設(shè)中的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。2012年以來(lái)，在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和“五位一體”發(fā)展的總體方向指引下，以人為本、重視城市內(nèi)涵發(fā)展和提升城市活力愈發(fā)成為城市更新中關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)內(nèi)眾多城市積極嘗試從不同的角度或?qū)哟蝸?lái)推進(jìn)城市更新，呈現(xiàn)出百花齊放的城市治理新局面。[1]

改革開(kāi)放40多年來(lái)，浙江省在城市更新、建設(shè)和發(fā)展上取得了可喜的成績(jī)，但種種“城市病”依舊存在，如中心城區(qū)衰退和人居環(huán)境惡化等。特別是城市發(fā)展不均衡問(wèn)題，新城區(qū)的大力開(kāi)發(fā)占據(jù)了大部分的資源，而老城區(qū)則被冷落，舊住宅老化、社區(qū)功能單一，有條件的居民紛紛搬離，年輕人也傾向于選擇前往新城區(qū)安家落戶，老城區(qū)面臨空心化的窘境。正是在這樣的背景之下，浙江省人民政府在《2019年政府工作報(bào)告》中正式提出啟動(dòng)未來(lái)社區(qū)建設(shè)。什么是未來(lái)社區(qū)？具體來(lái)講，按照“139”的規(guī)劃理念，未來(lái)社區(qū)是對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行治理、重組和功能提升，以人的實(shí)際生活需求為核心，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為三大價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，打造未來(lái)鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、服務(wù)和治理這九大場(chǎng)景，統(tǒng)稱“一心三化九場(chǎng)景”，也是具備歸屬感、舒適感和未來(lái)感的新型城市功能單元。

二、多源流分析框架及其適用性分析

（一）傳統(tǒng)的多源流分析框架

金登在科恩、馬奇和奧爾森“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上，于《議程、備選方案與公共政策》一書中提出多源流分析框架。該框架將政策過(guò)程看作由問(wèn)題流、政策流、政治流這三股源流所塑造。問(wèn)題流所指的是政策制定者是如何認(rèn)知和關(guān)注問(wèn)題的，哪些問(wèn)題會(huì)引起他們的關(guān)注。一般情況下，突發(fā)的危機(jī)事件、熱點(diǎn)事件，相關(guān)指標(biāo)的變動(dòng)或反饋都會(huì)引起政策制定者的注意。政策流涉及的是觀點(diǎn)、建議和政策方案的提煉過(guò)程。最終確定的政策是經(jīng)過(guò)政府官員和特定領(lǐng)域的專業(yè)人士反反復(fù)復(fù)多次討論后，從眾多的備選方案中篩選得出的，具備符合主流價(jià)值觀、認(rèn)可度高、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)。政治流則包括公眾輿論、國(guó)民情緒、政府更迭、利益集團(tuán)的爭(zhēng)斗等因素，這些均會(huì)影響公共政策議程的設(shè)置。

在傳統(tǒng)的模型框架中，上述三條源流是獨(dú)立運(yùn)行的，而在合適的時(shí)機(jī)—“機(jī)會(huì)之窗”開(kāi)啟時(shí)，問(wèn)題、政策和政治三大源流便成功匯合，推動(dòng)問(wèn)題被提上政策議程?！皺C(jī)會(huì)之窗”的開(kāi)啟時(shí)機(jī)很難被預(yù)測(cè)，而且也不會(huì)在較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)持續(xù)開(kāi)啟，稍縱即逝。而當(dāng)機(jī)會(huì)來(lái)臨時(shí)，那些愿意投入時(shí)間、精力、金錢等資源的政策企業(yè)家會(huì)全力促成特定的政策，以換取相應(yīng)的利益。

（二）中國(guó)國(guó)情下的理論優(yōu)化

國(guó)內(nèi)的學(xué)者結(jié)合中國(guó)實(shí)際的決策情境，為促進(jìn)多源流理論的本土化和普適性，總結(jié)出了多項(xiàng)優(yōu)化建議：

第一點(diǎn)是修正三條源流彼此之間的關(guān)系，提出三者間并不是相互獨(dú)立的，沒(méi)有明晰的區(qū)分邊界，各源流的出現(xiàn)存在一定的先后順序。問(wèn)題的嚴(yán)重程度直接決定了政治流是否產(chǎn)生，進(jìn)而影響政策流。[2]

第二點(diǎn)是指出在中國(guó)的政治制度和社會(huì)環(huán)境影響下，政治流處于主導(dǎo)地位，問(wèn)題流和政策流依托政治流匯入決策流程，決策的成立是建立在其滿足政府的政治需要和合理的政治運(yùn)作之上。[3]

第三點(diǎn)是提出官僚科層體制是政治流中的核心因素，體制內(nèi)的等級(jí)特性決定了下級(jí)政府必須遵照上級(jí)政府的指示精神，貫徹和落實(shí)到具體工作中，由此也限定了下級(jí)政府的決策范圍。[4]

三、基于多源流理論的未來(lái)社區(qū)建設(shè)政策解析

曾有新聞媒體在實(shí)地調(diào)查后總結(jié)了城區(qū)老舊小區(qū)居民們?nèi)粘Ｃ媾R的幾類問(wèn)題，包括群租眾多、物業(yè)管理混亂、環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施破損等。其中排水系統(tǒng)不給力是被居民屢屢提及的高頻問(wèn)題，地處東南沿海地區(qū)的浙江省內(nèi)各城市每年夏秋兩季頻頻受到臺(tái)風(fēng)影響，如果遭遇強(qiáng)降雨，老小區(qū)可能無(wú)法及時(shí)排水，存在被淹的風(fēng)險(xiǎn)。而房屋老化、地基下沉、墻體開(kāi)裂、外墻脫落則直接影響到居民的人身安全，以上這一系列問(wèn)題都表明，老舊小區(qū)居民的生活環(huán)境亟待改善。除此以外，老舊小區(qū)的改造歷史包袱沉重，情況復(fù)雜。前期政府針對(duì)居民提出的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，也投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但還是停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的階段，顯得極為被動(dòng)，主要問(wèn)題之一就是該項(xiàng)工作的長(zhǎng)效機(jī)制尚未確立，缺少頂層設(shè)計(jì)，管理主體及管理依據(jù)仍舊不明確，而牽涉到的利益主體日趨多元化，各類不可預(yù)見(jiàn)性因素漸漸增多。舊城開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃就是此類問(wèn)題的一個(gè)例子。舊城改造操作過(guò)程往往缺少合理的規(guī)劃，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市綜合價(jià)值，而且改造方式過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，缺乏城市設(shè)計(jì)的引導(dǎo)，導(dǎo)致不同時(shí)間段開(kāi)發(fā)的區(qū)塊在風(fēng)格、布局、形式等各方面都存在很大的區(qū)別，破壞了原本整體建筑的風(fēng)貌協(xié)調(diào)，[5]從而影響了老城區(qū)的傳統(tǒng)、形式、功能和整體性，喪失了原有的特色。

在老舊住宅小區(qū)改造這個(gè)問(wèn)題上，廣大居民對(duì)改善居住環(huán)境、實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的需求是迫切的。同樣不可否認(rèn)的是，國(guó)民情緒對(duì)政策議程推進(jìn)也起到了舉足輕重的作用。公眾輿論則是國(guó)民情緒最為普遍的一種表現(xiàn)形式，隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展,廣大群眾有了更寬敞、更直接的抒發(fā)個(gè)人見(jiàn)解的渠道，他們和專家、學(xué)者和新聞媒體一樣，會(huì)自發(fā)地評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府的各項(xiàng)政策，政府則會(huì)從這些發(fā)聲渠道中聽(tīng)取意見(jiàn)，盡全力尋求解決民生熱點(diǎn)問(wèn)題的最優(yōu)解，力圖破解當(dāng)前城市治理瓶頸，使人民共享發(fā)展的成果，順應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往，促進(jìn)城市品質(zhì)不斷提高。

當(dāng)一個(gè)問(wèn)題被社會(huì)所關(guān)注并成為公共議題時(shí),圍繞這個(gè)問(wèn)題所產(chǎn)生的眾多政策建言和解決方案就形成了政策流。2015年9月29日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中明確了海綿城市建設(shè)、棚戶區(qū)、危房改造和老舊小區(qū)更新等有關(guān)的事項(xiàng)。2016年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》中指出“要穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造”。[6]2017年12月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在廈門召開(kāi)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會(huì)，確立15個(gè)試點(diǎn)城市，浙江寧波位列其中。寧波市及下轄各區(qū)、縣、市根據(jù)上級(jí)部署和實(shí)際情況開(kāi)展整改，努力實(shí)現(xiàn)“最多改一次”，統(tǒng)籌整合主干道、排水系統(tǒng)、電梯、停車位等多項(xiàng)改建項(xiàng)目，補(bǔ)齊城市短板、提升地區(qū)功能、改變區(qū)域面貌。同時(shí)改進(jìn)行政審批制度，實(shí)現(xiàn)老小區(qū)加裝電梯“一次都不跑”，壓縮老舊住宅小區(qū)審批事項(xiàng)和審批時(shí)限。

在政府的推動(dòng)下，三條源流最終匯合。在2019年浙江省“兩會(huì)”中，政府工作報(bào)告首次出現(xiàn)了“未來(lái)社區(qū)”的概念。同年3月，浙江省政府印發(fā)了《浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，建設(shè)工作已呈蓄勢(shì)待發(fā)的態(tài)勢(shì)。6月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署了老舊小區(qū)改造專項(xiàng)工作。在得到上級(jí)政府的指示精神后，浙江省政府結(jié)合前期充分的調(diào)研、探討和分析，加快落實(shí)步伐，于9月4日公布了共24個(gè)社區(qū)為首批未來(lái)社區(qū)試點(diǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目，次年6月頒布了《浙江省未來(lái)社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)管理辦法（試行）》，未來(lái)社區(qū)建設(shè)獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。浙江充分利用自身優(yōu)勢(shì)資源，落實(shí)主體責(zé)任單位，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)工作，爭(zhēng)取以點(diǎn)帶面，打造惠及全民、和諧共治、綠色智慧的新社區(qū)。

四、結(jié)論和建議

綜上所述，未來(lái)社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)也印證了多源流分析框架本土化的觀點(diǎn)：結(jié)合我國(guó)國(guó)情，三源流彼此相互作用，其中政治流相比問(wèn)題流和政策流是影響力較大的一條源流，下級(jí)政府的具體工作開(kāi)展受上級(jí)政府的引導(dǎo)。

當(dāng)前未來(lái)社區(qū)的創(chuàng)建還處于初級(jí)階段，作為一項(xiàng)涉及到眾多因素的系統(tǒng)性工程，需要在合理的整體規(guī)劃思路指導(dǎo)下分階段實(shí)施，不能夠一步登天。因此有關(guān)政府部門可從以下四方面著手來(lái)改進(jìn)工作：

（一）構(gòu)建高效管理體制

建設(shè)未來(lái)社區(qū)是一項(xiàng)綜合性、全局性、戰(zhàn)略性的工作，涉及范圍廣、操作難度高，地方政府可以設(shè)立專職機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌工作，盡可能地確保該部門所配備人員的專業(yè)性，在理論和實(shí)際工作兩個(gè)層面上均能全面把握政策的制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和規(guī)劃的編制。職能部門必須保證整體規(guī)劃的合理性，確保各項(xiàng)相關(guān)政策的延續(xù)性，結(jié)合城市自身特點(diǎn)，兼顧和保障公眾利益，創(chuàng)新規(guī)劃編制與管理內(nèi)容，建立一套完整的、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃與管理體系，使近、中、遠(yuǎn)期不同時(shí)間階段的發(fā)展目標(biāo)保持一致，避免出現(xiàn)前后規(guī)劃的脫節(jié)。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作

要充分調(diào)動(dòng)和整合現(xiàn)有社會(huì)資源，引導(dǎo)市場(chǎng)共同參與、共同合作。像老舊小區(qū)整治這類工程，長(zhǎng)期以來(lái)還是以政府為主導(dǎo)力量，該類項(xiàng)目涉及的住宅小區(qū)面積廣、居民戶數(shù)多，前期需要大量的資金投入，再加上房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境多變等不可控因素，使得項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中時(shí)常面臨周期延長(zhǎng)、成本增加、難以實(shí)現(xiàn)資金平衡的情況。因此政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的重要作用，通過(guò)制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資金，采取鼓勵(lì)原權(quán)利人自行實(shí)施、市場(chǎng)主體單獨(dú)實(shí)施或者兩者聯(lián)合實(shí)施的方式來(lái)開(kāi)展工作。

（三）確保民眾共同參與

居民作為實(shí)際受益方，項(xiàng)目最終呈現(xiàn)效果直接關(guān)乎其切身利益，因此必須堅(jiān)持“政府指導(dǎo)、群眾參與”的原則，廣泛征求群眾意愿，充分發(fā)揮群眾主體作用，確保經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡，達(dá)成共贏局面。街道辦事處、社區(qū)等基層組織要先期開(kāi)展民意調(diào)查，在征得一定數(shù)量居民的同意后再啟動(dòng)方案的制定。要收集、整理居民對(duì)各項(xiàng)方案的意見(jiàn)和建議，在全面考慮收到的反饋意見(jiàn)基礎(chǔ)上完善方案。在工程施工和驗(yàn)收流程中，地方政府應(yīng)當(dāng)與施工方配合做好群眾工作，并邀請(qǐng)群眾代表共同全程參與監(jiān)督。

（四）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念

未來(lái)社區(qū)建設(shè)應(yīng)該秉持“以人為本”的核心觀念，倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)更新發(fā)展的包容性，推動(dòng)城市活力提升，開(kāi)發(fā)方式不拘泥于單一的拆除重建為主，而是嘗試拆除重建、綜合整治和功能改變等多項(xiàng)舉措同步實(shí)施。在城市發(fā)展過(guò)程中，除了關(guān)注公共基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化和住宅小區(qū)這些基本硬件，也要注重人口素質(zhì)、科技水平、歷史傳統(tǒng)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及城市文化等軟件，共同兼顧社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，突出城市中心區(qū)文化的傳承、歷史風(fēng)貌的延續(xù)和活力的集聚，完善城市功能、增進(jìn)群眾福祉和創(chuàng)造宜居環(huán)境，構(gòu)建新時(shí)期具有中國(guó)特色的社區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)體系。