為什么自我糾錯反而錯了？

胡珊

湖南某縣政府在接到投訴人舉報后，發(fā)現(xiàn)30年前縣國土資源局頒發(fā)的3張土地使用證未履行法定的審批程序，而且土地使用者之一還存在占地超標的問題。為了糾錯，縣政府撤銷了這3張土地使用證，卻被土地使用證的持有者告上法庭。這一自我糾錯的撤證行為，最終被最高人民法院以沒有法律依據(jù)，明顯不當(dāng)為由而判決撤銷。

從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，行政機關(guān)都可以通過撤銷的方式予以糾正，但為什么在這個案子里，行政機關(guān)自我糾錯的行為最終卻被法院撤銷，理由值得一看。

案例

1985年，在湖南西部的一個鄉(xiāng)村，村民易某打算在河邊的一塊地上建房。房子是給三個子女的，建房的地大部分是他家的自留地，但有120多平方米的土地是他分兩次跟附近的村民用自家的自留地交換得來。

房子很快建了起來，可建房所需的手續(xù)，易某并未及時辦理。直到1987年9月他才經(jīng)鄉(xiāng)政府批準，補辦了建房占地審批手續(xù)。

易某補辦建房占地審批手續(xù)之時，正值《中華人民共和國土地管理法》頒布不久。當(dāng)?shù)乜h政府根據(jù)國家、湖南省及縣級等相關(guān)文件在全縣開展非農(nóng)業(yè)用地的清查工作，對個人非農(nóng)業(yè)用地進行了清理，并將清理結(jié)果以《湖南省××個人建房用地清理登記表》的形式存檔保存。

其中涉及易某三個子女的個人建房用地清理登記表記載，三人在村里的用地情況分別為70平方米、70平方米和80平方米，清理登記時間為1989年2月。但登記表中的占地性質(zhì)及處理意見、清理登記人、行政村領(lǐng)導(dǎo)、戶主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查意見、縣土地管理機關(guān)審查意見等欄目均為空白。1992年1月，縣政府向易某的三名子女頒發(fā)了集體土地建設(shè)用地使用證，證上記載的土地基本情況與個人建房用地清理登記表記載的內(nèi)容一致。

2003年，原先跟易某換地的兩名村民對當(dāng)初的換地行為反悔，認為自己的地是被易某先欺騙后強占，先后兩次向縣政府提出申請，要求撤銷易某三個子女的集體土地使用證。當(dāng)?shù)乜h政府兩次受理后，都作出了撤證的決定，每一次撤證都被易家三子女告上法庭。

但第一次撤證，縣政府以缺乏法律依據(jù)為由，自行撤銷了撤證的決定，易家三子女也隨之撤訴。第二次撤證，案子歷經(jīng)行政復(fù)議、一審、二審、再審諸多程序，一直打到了最高院。

圍繞撤證行為是否合法，雙方在辯論中針鋒相對，互不肯讓。易家三子女認為，他們家在涉案的土地上已經(jīng)住了30多年，這一建房行為也得到了政府頒發(fā)的土地使用證確認，雖然個人建房用地清理登記表中的諸多欄目空白，但這屬于政府保管的檔案資料，地籍調(diào)查和權(quán)屬審核也是土地管理部門的法定職責(zé)，土地管理部門不履行相關(guān)職責(zé)而頒證的后果，應(yīng)由政府承擔(dān)。

但政府認為，撤證決定并非因為簡單的程序瑕疵，實質(zhì)上已涉及土地的合法性、權(quán)屬來源等實體問題。涉案的用地未經(jīng)審批和清查，未核實建房用地的權(quán)屬來源是否合法、是否存在矛盾糾紛，用地的土地類別是否合規(guī)，是否存在面積超占、亂占等違法情況，實際體現(xiàn)了登記發(fā)證依據(jù)不足。事實上，據(jù)政府部門調(diào)查，易家其中一名子女也的確存在土地超占的行為。政府依法撤證，意在將權(quán)屬確認后，再解決是否繼續(xù)發(fā)證的問題，符合法律規(guī)定。

此案從2015年打起，走完了行政訴訟的全部流程，直到去年7月，最高院的再審判決才為此案畫上一個句號。

說法

最高院認為，行政行為一旦作出，即具有確定力及執(zhí)行力，但是對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦嵑头勺冞w而不宜存續(xù)的行政行為，行政機關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力和職責(zé)。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維護行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，增強公眾對行政機關(guān)的認同和信賴。

在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產(chǎn)生的考量，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。

對于此案，從程序看，易家三子女提交的證據(jù)可以證明，他們當(dāng)時已經(jīng)履行了如實申報、配合清理登記等義務(wù)。雖然在個人建房用地清理登記表中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣土地管理機關(guān)審查意見等欄目均為空白，但這只能證明土地管理部門沒有完整履行相關(guān)職責(zé)，不能以此直接判斷縣政府對外頒證的行政行為是錯誤的。個人建房用地清理登記表中的審查意見履行流程屬于內(nèi)部審批程序，外部程序不違法而內(nèi)部審批程序不完整，由此作出的頒證行為不能認定為行政程序違法，不應(yīng)由行政相對人承擔(dān)撤證的不利后果。從實體看，易家三子女已在爭議的土地上建房并居住近30年，在這漫長的居住時間里，與易某換地的村民也沒有對當(dāng)時建房事實提出過異議，說明易家三子女客觀上對該宅基地的使用已形成歷史事實，不能輕易予以否定，他們的合法權(quán)益應(yīng)予保護。

另外，最高院還指出，××縣政府針對案涉土地先后作出三個行政決定，即先是撤證決定，然后是撤銷撤證決定，最后再次做出撤證決定，且第一次撤證和第二次撤證的理由完全一致，僅僅在第二次撤證決定中多引用了法律條款?？h政府的上述行為表明，其自身對是否應(yīng)當(dāng)撤銷頒證行為先后作出相反的結(jié)論，不符合行政行為穩(wěn)定性的要求，嚴重損害了行政機關(guān)的公信力。

據(jù)此，最高院再審判決××縣政府的撤證行為沒有法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。■