我國多層次老年收入保障體系存在的問題研究*

廣州工商學(xué)院管理學(xué)院 張艷，劉雪萍，嚴(yán)冠杰

一、我國多層次老年收入保障體系概況

1994年，世界銀行首次正式發(fā)布其對于養(yǎng)老金改革的研究成果和推薦模式，即養(yǎng)老金改革的三支柱模式，在其影響和資助下，很多國家開展了養(yǎng)老金制度的改革，致力于通過多支柱多層次的設(shè)計，分散老年收入風(fēng)險，分擔(dān)政府和社會的養(yǎng)老壓力。2005年，世界銀行基于世界多國的實踐經(jīng)驗，再一次豐富和發(fā)展了其1994年提出的養(yǎng)老金三支柱模式，提出老年收入保障的五支柱模式(World-Bank,2005)。目前在國際上，世界銀行倡導(dǎo)的多支柱多層次老年收入保障體系，受到世界大多數(shù)國家的推崇和認(rèn)可。

改革開放以來，我國也逐步建立了多支柱多層次的老年收入保障制度。在世界銀行三支柱與五支柱理論的基礎(chǔ)上，我國很多學(xué)者對照世界銀行倡導(dǎo)的各個支柱分析了我國多層次老年收入保障層次及其完善（董克用，2016；湯兆云2018；鄭秉文，2018），張艷和李琳（2020）對照世界銀行五支柱模式，提出我國目前的老年收入保障制度體系已包含世界銀行五個支柱的設(shè)計，具有較好的制度基礎(chǔ)，為在我國建設(shè)更廣泛的老年退休收入與支持提供了基礎(chǔ)制度保障。

根據(jù)以上學(xué)者的研究，目前我國老年收入保障制度主要包含以下支柱或?qū)哟危毫阒е脑O(shè)計主要指的是我國目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金政策，該養(yǎng)老金是由政府財政籌資發(fā)放的非繳費型的普惠養(yǎng)老金；第一支柱指的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，是我國職工和居民主要的社會養(yǎng)老保險；第二支柱指由國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范和實施的職業(yè)年金和企業(yè)年金，主要由私人（企業(yè)和個人）籌資；第三支柱是以私人部門（企業(yè)和個人）自愿籌資為特征的自主選擇的自愿型養(yǎng)老保險、養(yǎng)老理財產(chǎn)品或儲蓄等；第四支柱指的是向老年人提供的非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的資金或非資金支持。

二、我國多支柱老年收入保障體系面臨的主要問題

基于世界銀行五支柱理論，我國目前已有五支柱模式相應(yīng)的制度設(shè)計，制度基礎(chǔ)較好。但新時期，我國老年收入保障體系仍面臨很多問題，制度的實際運行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，有較大的調(diào)整和改進(jìn)空間，需要對這些問題進(jìn)行多方面剖析、反思和深入研究，從而進(jìn)一步完善新時代具有中國特色多支柱老年收入保障體系的建設(shè)。

（一）零支柱養(yǎng)老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人，有待進(jìn)一步改革和完善

首先，在我國的老年收入保障制度中，零支柱的設(shè)計體現(xiàn)在了我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這并不是一個獨立的制度，屬于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的一部分，政策獨立性較差，與世界銀行倡導(dǎo)的由政府財政籌資發(fā)放的非繳費型的普惠養(yǎng)老金制度還有一定的距離和改革的空間。

其次，從零支柱養(yǎng)老金的覆蓋情況來看，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人和一部分制度實施前年滿60周歲的城鄉(xiāng)居民。制度實施以后，非城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保人將不被覆蓋，覆蓋范圍有限。

再次，城鄉(xiāng)居民零支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平總體偏低。國家對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行了多次調(diào)整，但目前大多數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅維持在100元左右，與我國人均低保標(biāo)準(zhǔn)尚存在較大差距，難以保障老年人口的基本生存需要。尤其隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的持續(xù)提高，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金更顯無力，緩解貧困和保障基本生活的功能都十分有限。

（二）第一支柱獨大，面臨財務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，且職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長一段時間內(nèi)存在

首先，我國多層次老年收入保障體系中，存在第一支柱獨大的現(xiàn)象，已是學(xué)界的共識，是目前是我國老年收入保障的一個突出特點，同時也是未來需要慢慢調(diào)整和解決的重要制度缺陷和問題（高慶波，2016；鄭秉文，2018；董克用,2019；婁飛鵬，2020）。主要依靠單一支柱（第一支柱）實現(xiàn)老年收入保障，其風(fēng)險和弊端是國際社會的共識，會面臨著財務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，需要引入和發(fā)展其他支柱的支持和支撐，形成多層次多支柱協(xié)同發(fā)展和老年收入保障。

其次，職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長一段時間內(nèi)存在。目前，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，實行完全積累制，主要靠個人繳費和部分政府補(bǔ)貼繳費完成個人賬戶基金的積累。目前其待遇水平相對較低，原因主要是兩個：一是基金本身的保值增值收益較少，二是個人繳費動力不足，選擇的繳費檔次一般較低。不排除有些人的收入水平很低，只能選擇最低的繳款檔次，但根源主要是保險基金的保值增值性較差，這是目前我國大多數(shù)社會保障基金的通病。但低增值率意味著未來領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額價值存在較大不確定性，致使參保人不愿意提高繳費檔次，成了人們領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和獲取政府補(bǔ)貼的目的，良好的制度設(shè)計沒有實現(xiàn)好的效果，繳費少且增值收益差，共同導(dǎo)致養(yǎng)老金水平提高不上去，成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的頑疾，亟待解決。相比于城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金相比，待遇差距較大，保障功能較弱。目前我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，覆蓋全部職工以及靈活就業(yè)人員，雖有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示其替代率有所下降（董克用，施文凱，2020），但依然是我國目前基金規(guī)模最大，待遇最好的社會養(yǎng)老保險。目前，職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長一段時間內(nèi)存在。

（三）第二支柱職業(yè)年金與企業(yè)年金發(fā)展動力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強(qiáng)，未能形成對第一支柱的有力支撐

首先，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險發(fā)展動力機(jī)制明顯不足，覆蓋范圍受限。從企業(yè)年金的政策要求上看，其作為一種企業(yè)在參與基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)自身力量和員工自愿原則，而自主實行的企業(yè)養(yǎng)老金計劃。這就意味著參與企業(yè)年金計劃的企業(yè)與職工，需要承擔(dān)起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)年金的共同繳費。

但是，目前我國的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險繳費比例過高早已成為企業(yè)與個人的重要負(fù)擔(dān)，與此同時，如果企業(yè)建立企業(yè)年金計劃則需要投入大量的資金。所以受基本養(yǎng)老保險積壓導(dǎo)致發(fā)展空間不足，同時高門檻的建立條件，讓不少企業(yè)望而卻步，使得企業(yè)年金的覆蓋率十分低下。此外，第二支柱職業(yè)年金和企業(yè)年金目前無法覆蓋到靈活就業(yè)人員。

其次，在企業(yè)年金的實際運營中，投資產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻低，投資產(chǎn)品參差不齊導(dǎo)致投資收益不穩(wěn)定，使得企業(yè)年金基金資產(chǎn)投資現(xiàn)狀呈現(xiàn)兩極分化，一邊為較為安全的低收益保守投資，另一邊為高風(fēng)險的高收益投資；這種局面的產(chǎn)生也說明了企業(yè)年金投資市場監(jiān)管不足，無法充分對企業(yè)年金資金進(jìn)行有效管理，基金增值能力不夠強(qiáng)勁。

因此，存在繳費負(fù)擔(dān)，基金增值能力有限等弊端，致使我國第二支柱吸引力不足，覆蓋范圍非常受限，企業(yè)和個人的參保熱情都不高，未能形成對第一支柱的有力支撐。

（四）第三支柱自愿型私人養(yǎng)老保險亟待改革、規(guī)范與完善

從世界范圍內(nèi)的實踐來看，由政策加持和保駕護(hù)航的私人自愿籌資的個人養(yǎng)老賬戶一直是世界各國第三支柱的成功標(biāo)桿，美國的IRA第三支柱賬戶就是其中之一。2018年4月，我國中央五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，決定開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，標(biāo)志著我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度開始落地。但目前個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的試點剛剛起步，很多問題也迸發(fā)出來，包括其覆蓋范圍、活力、吸引力都存在爭議，因此其改革、發(fā)展和完善尚需時間（鄭秉文2016；董克用2019；董登新，2019）。

其次，多種形式且本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)靈活性和自由支配的自愿性私人養(yǎng)老保險多集中在商業(yè)保險市場，而大量的劣質(zhì)保險產(chǎn)品摻雜其中，若鑒別力不足，極易造成財產(chǎn)損失，無法實現(xiàn)未來老年收入保障。因此，第三支柱養(yǎng)老保險在我國社會養(yǎng)老保險體系中發(fā)揮的實際作用還比較有限，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展還需要時間和空間，而商業(yè)養(yǎng)老保險市場亟待規(guī)范。

（五）非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束

前四個支柱主要關(guān)注老年生活的經(jīng)濟(jì)支持和保障，在經(jīng)濟(jì)保障無虞之后，家庭成員之間對于老年人的非正式支持，就成為老年人晚年幸福，尤其是情感寄托的關(guān)鍵。目前，對于這種非正式的支持，制度保障主要是基于《憲法》《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，而家庭成員之間對于老年人的非正式支持還是主要依靠傳統(tǒng)文化和道德的約束。從近年來的訴訟案例來看，對于不贍養(yǎng)老人的行為，民事訴訟常見，同時民事訴訟最終的解決方式是一般是判定應(yīng)付贍養(yǎng)義務(wù)一方按時為老年人提供基本生活費用，總體而言，不贍養(yǎng)老人的違法成本較低。而現(xiàn)實生活中，從情感角度出發(fā)，從對老年人更好地進(jìn)行保障和老年人的幸福出發(fā)，主要還是以調(diào)解和恢復(fù)情感為主，法律訴訟為輔。因此，非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束，需要強(qiáng)有力的社會連結(jié)與聯(lián)動，共同促進(jìn)和保障養(yǎng)老保證中至關(guān)重要的非正式支持。

三、總結(jié)與啟示

綜上，我國的多層次老年收入保障體系，其在制度設(shè)計上屬于世界銀行倡導(dǎo)的多層次多支柱模式，制度基礎(chǔ)較好，但從制度的實際保障效果來看，還存在一些亟待解決的問題，包括零支柱養(yǎng)老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人，有待進(jìn)一步改革和完善；第一支柱獨大，面臨財務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，且職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長一段時間內(nèi)存在；第二支柱職業(yè)年金與企業(yè)年金發(fā)展動力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強(qiáng)，未能形成對第一支柱的有力支撐；第三支柱自愿型私人養(yǎng)老保險亟待改革、規(guī)范與完善；非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束等，需要進(jìn)一步改革和完善，逐步有序解決這些問題。