民航發(fā)展協(xié)調(diào)論

中國民航科學技術研究院 王湛春

自十八屆五中全會首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的理念后，五大發(fā)展理念就成為時代發(fā)展的重要方向，成為指導社會各領域和全過程發(fā)展的重要原則。牢固樹立并深入貫徹五大新發(fā)展理念，體現(xiàn)著社會發(fā)展的內(nèi)在要求，關系著社會發(fā)展的方式路徑。當前我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展成為“十三五”“十四五”乃至未來較長一段時間我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，五大發(fā)展理念點明了高質(zhì)量發(fā)展的著力點，是激發(fā)發(fā)展動力和找準發(fā)展路徑的行動指南，始終踐行新發(fā)展理念，才能不斷在辯證思維和系統(tǒng)觀念中推動高質(zhì)量發(fā)展。

五大發(fā)展理念在實踐中互相交叉、互相促進，其中“協(xié)調(diào)”理念主要針對經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡問題。習近平總書記在中央和地方的座談會及調(diào)研中指出：“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標,同時還是評價發(fā)展的標準和尺度,是發(fā)展兩點論和重點論的統(tǒng)一,是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一,是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一?！盵1]協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵就是首先樹立整體“一盤棋”的觀念，堅持在整體大局的視角下統(tǒng)籌兼顧，在動態(tài)發(fā)展的基礎上保持平衡，其關鍵在于補齊系統(tǒng)中的短板漏洞，在提升效率的前提下縮小行業(yè)、區(qū)域、各市場主體之間的差距，通過對現(xiàn)有存量資源的整合和盤活，騰挪出新的發(fā)展方向和空間。

“十四五”時期，中國民航將進入新的發(fā)展階段，處于新的歷史坐標方位，并且面臨外部環(huán)境的不確定性和復雜性，協(xié)調(diào)發(fā)展是推動民航高質(zhì)量發(fā)展的應有之義，是解決民航發(fā)展矛盾的必要手段，是保障新時代民航強國目標順利實現(xiàn)的思想指引。這里定義協(xié)調(diào)一詞是指整個系統(tǒng)中對等的分析維度之間（宏觀）或市場地位相近的參與方之間（微觀）的相互聯(lián)系、相互平衡的關系，因此，在長期和短期的時間維度視角下，民航協(xié)調(diào)發(fā)展問題包括但不局限于以下幾個問題的平衡，即安全與發(fā)展、需求與供給、經(jīng)濟與生態(tài)、區(qū)域協(xié)調(diào)。

一、安全與發(fā)展的協(xié)調(diào)

民航安全是一切發(fā)展的底線和紅線，應當在保證安全的前提下進行發(fā)展。尤其是短期，自疫情爆發(fā)以來至2021年10月，全球累計確診病例超過2.4億人次，累計死亡病例超過500萬例，中國之外220個國家和地區(qū)有感染病例，民航安全壓力猛增。民航作為人口和產(chǎn)業(yè)流動的基礎交通載體，是防止對國內(nèi)擴散、杜絕從外防輸入的關鍵防線之一，安全上升為不容質(zhì)疑的首要任務。民航投入大量人力物力，實施了包括客運航班熔斷、防疫風險等級和防控要求升級等最為嚴格的防控策略，嚴格落實了內(nèi)防反彈、外防輸入和人物同防等各項要求，有效防止了疫情擴散。但長期來看由保障安全帶來的資源冗余可能對發(fā)展造成擠壓，如何有效協(xié)調(diào)安全與發(fā)展是新時代民航發(fā)展面臨的長期問題。

期望有效平衡安全與發(fā)展，需要增強臨時應對突發(fā)風險的應變能力，建立平戰(zhàn)結(jié)合的運行模式和應急聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制，加強與應急管理部和地方政府的工作協(xié)同，需要積極采用數(shù)字化技術，參與推動與世界各國政府的健康互認，推動形成全球范圍內(nèi)的應急響應互助機制。長期來看，需要在統(tǒng)籌平衡安全與效率關系的基礎上，持續(xù)提升整體風險防控能力，加強系統(tǒng)安全管理，向“盯組織、盯系統(tǒng)”的安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，提升行業(yè)安全管理的科學性、規(guī)范性和實效性。

二、需求與供給的協(xié)調(diào)

2015年11月，“加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上一經(jīng)提出，便成為我國經(jīng)濟工作的主要抓手，自2016年起，民航持續(xù)推動供給側(cè)改革，針對自身發(fā)展的深層矛盾和瓶頸制約，不斷整合各類資源，優(yōu)化生產(chǎn)運行的組織方式，不斷擴大有效供給，努力實現(xiàn)提質(zhì)增效。當前在疫情防控常態(tài)化的背景下，國家為應對新變化提出建立以國內(nèi)循環(huán)為主的雙循環(huán)發(fā)展新格局，提升需求成為當下的重要任務，要求民航既能抓牢供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，同時又要重視需求提升，在更高的層面上動態(tài)平衡供給與需求的關系。具體來說，要求民航在持續(xù)優(yōu)化行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)供給服務質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級的基礎上，深挖市場潛力，激發(fā)更深層次的有效需求，不斷補短板，優(yōu)結(jié)構(gòu)，推動供需矛盾化解，推動行業(yè)不斷前行。

據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2020年由于疫情影響，全球經(jīng)濟萎縮了3.3%，同年我國民航總周轉(zhuǎn)量較去年下降了38.3%，旅客周轉(zhuǎn)量下降46.1%，其中國際航線下降86.1%，疫情使得需求不足成為最大挑戰(zhàn)，同時國際市場由于疫情封鎖，運力大部分改投國內(nèi)，致使國內(nèi)市場出現(xiàn)運力嚴重過剩。立足恢復和擴大國內(nèi)市場這一戰(zhàn)略基點，民航局通過實施積極財經(jīng)政策、推進降費減負、加大基礎設施建設投資，促進航空運輸市場恢復。例如，及時出臺一攬子“16+8”項扶持政策為企業(yè)紓困，給航空公司年減負約100億元，2020年依然完成基本建設和技術改造投資1千多億元，較2019年增加11.6%。同時持續(xù)優(yōu)化供給側(cè)，在航線航班審批許可、時刻調(diào)整上持續(xù)優(yōu)化，加強對貨運市場的開拓，在航線航班審批、加大運力投入、增加貨運航權時刻等方面給予較大政策支持力度，精準施策促行業(yè)發(fā)展。

長期來看，為協(xié)調(diào)供需平衡，民航可以從以下幾個方面持續(xù)發(fā)力。通過進一步發(fā)展支線航空和通用航空，強化干支銜接、通支銜接，激活偏遠地區(qū)航空出行潛在需求，利用低成本航空的低票價和差異化服務來刺激和釋放競爭市場的需求，建設與經(jīng)濟布局和城市發(fā)展相適應的現(xiàn)代化國家機場體系，打造運轉(zhuǎn)流暢、覆蓋面廣的航空運輸網(wǎng)絡服務，積極推動一體化的現(xiàn)代立體綜合交通樞紐建設，從而培育和擴大出行需求，擴大市場滲透。加快智慧民航建設，充分利用新技術改造傳統(tǒng)交通，通過新型基礎設施建設和流程再造、便捷化服務等措施提升服務質(zhì)量，滿足更深層次的人民出行需求。通過深化改革空域管理體制，完善政策法規(guī)，持續(xù)優(yōu)化民航核心資源的市場化配置機制，緩解制約民航發(fā)展的關鍵瓶頸，破解民航發(fā)展的體制機制障礙。通過推進民航運行服務鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展和深度融合，推動民航服務鏈向高端躍升，培育壯大新業(yè)態(tài)，引導和帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈升級發(fā)展。通過加強民航人才培養(yǎng)，深入實施科教興業(yè)戰(zhàn)略，加大民航人才供給，強化民航人員素質(zhì)。通過一系列措施不斷協(xié)調(diào)民航需求與供給此消彼長或此強彼弱的矛盾。

三、經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)

加強生態(tài)環(huán)境治理，減少碳排放造成的負外部性，是球人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，我國是人類命運共同體的一部分，也必須遵循這一科學發(fā)展路徑。但是鑒于各國發(fā)展階段不同，國際民航組織的施壓容易造成國際航空業(yè)競爭的不公平，同時民航業(yè)減排又受到技術研發(fā)與應用的限制，空域資源匱乏和管制效率不高的限制，以及能源燃料供需制約，因此如何協(xié)調(diào)民航物質(zhì)文明和生態(tài)文明的關系是未來40、50年乃至更長一段時間的熱點和焦點。

2019年，美國、中國、英國為全球三大航空客運CO2排放市場，CO2排放量達1.79億噸、1.03億噸、0.32億噸，占比達23%、13%、4%，合計占全球航空客運市場CO2排放量40%以上，發(fā)達國家CO2排放年均增速較低，而我國CO2排放年均增速超過8%。[6]2021年我國發(fā)布的“十四五”規(guī)劃中，負責地提出了“力爭在2030年前達到碳排放峰值，2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標，相應地，民航業(yè)在行業(yè)規(guī)劃中應將國家綠色發(fā)展總體目標內(nèi)化為行業(yè)細分目標，近年來，中國各航空公司及各地機場等民航業(yè)發(fā)展主體通過不斷努力，通過機型更迭、精細化飛行管理、精準配載、“油改電”、科技環(huán)保等等各類手段積極響應民航業(yè)和國家生態(tài)文明建設。

我國民航尚處于快速發(fā)展階段，面臨方方面面的壓力，目前由于環(huán)境保護的壓力，發(fā)展的空間被進一步壓縮，只能努力走高效和創(chuàng)新的路子，加大對新型燃料的研發(fā)應用，發(fā)展自主的生產(chǎn)技術標準和認證標準，建立健全綠色發(fā)展政策管理體系，在立足現(xiàn)有發(fā)展階段的基礎上，不斷協(xié)調(diào)行業(yè)高效發(fā)展與節(jié)能減排的平衡關系，加大行業(yè)在國際上的影響力和話語權，在高效組織和利用現(xiàn)有資源的前提下實現(xiàn)減排，推動民航在創(chuàng)新的基礎上，探索出一條高效運轉(zhuǎn)和綠色低碳相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展道路。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)

區(qū)域協(xié)調(diào)是我國多年來空間布局發(fā)展秉持的重要戰(zhàn)略原則，能夠起到深入挖潛、平衡發(fā)展的作用。民航區(qū)域協(xié)調(diào)不僅僅是區(qū)域外不同地區(qū)的民航發(fā)展協(xié)調(diào)，還包括了區(qū)域內(nèi)部民航行業(yè)內(nèi)外的資源協(xié)調(diào)，是復雜的系統(tǒng)性工程。

近年來相繼出臺的重要地區(qū)的民航協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是民航落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的直接體現(xiàn)。針對助力解決東北地區(qū)經(jīng)濟落后問題，民航局發(fā)布了《關于加快東北地區(qū)民航全面發(fā)展的實施意見》，加快東北民航改革步伐，培育東北民航發(fā)展新動能，從民航層面先行帶動東北地區(qū)老工業(yè)基地全面振興。針對發(fā)揮東部重點地區(qū)的率先和引領作用方面，相繼印發(fā)了京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)的民航協(xié)同發(fā)展實施意見，從規(guī)劃定位、發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、管理體制機制、人財物的配置和流動等方面打造東部地區(qū)發(fā)展新的動力源。

長期來看，民航區(qū)域協(xié)調(diào)對外要繼續(xù)順應國家全球戰(zhàn)略需求，對內(nèi)能夠配合國家區(qū)域發(fā)展策略，在全球視野下和國家發(fā)展的角度進行區(qū)域樞紐的功能定位，打造世界級機場群，引領世界級領先技術和高端產(chǎn)業(yè)至我國的遷移和發(fā)展，服務城市群與都市圈一體化建設，服務于實現(xiàn)東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小板塊差距。

綜上來看，協(xié)調(diào)發(fā)展是解決民航發(fā)展主要矛盾的必然選擇，是熨平民航經(jīng)濟運行波動的有效之舉，能夠協(xié)助維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。堅持貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，遵循協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，能適時補齊行業(yè)短板，不斷實現(xiàn)動態(tài)平衡，能有效破除行業(yè)制約，系統(tǒng)推進整體發(fā)展，為實現(xiàn)新時代民航強國目標牽針引線，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢鋪路架橋。