關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)自治法律實(shí)行監(jiān)督機(jī)制的研究

內(nèi)蒙古法官進(jìn)修學(xué)院 李瑞芳

黨中央和全國人民代表大會(huì)一直堅(jiān)持按照《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《名族區(qū)域自治法》）實(shí)行民族區(qū)域自治制度，該法律自1984年通過以來為解決我國民族問題提供了獨(dú)創(chuàng)性的解決方式，是中國人民智慧的結(jié)晶。2017年，黨的十九大提出要繼續(xù)堅(jiān)持和完善這一制度，總結(jié)已經(jīng)取得的民族區(qū)域自治經(jīng)驗(yàn)，為我國的民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在全面推進(jìn)依法治國的理念下，推動(dòng)民族區(qū)域自治制度的貫徹落實(shí)，必須不斷推進(jìn)《民族區(qū)域自治法》的施行，這是事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一、社會(huì)主義法制體系不斷完善的舉國大事。

一、少數(shù)民族地區(qū)自治法律實(shí)行監(jiān)督機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

少數(shù)民族地區(qū)自治法律實(shí)行監(jiān)督機(jī)制，是為保證民族區(qū)域自治法律規(guī)定得以順利推進(jìn)實(shí)施而建立的相關(guān)配套監(jiān)督制度，主要是限制民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自治權(quán)力，保證上級(jí)權(quán)力部門切實(shí)履行法律賦予的義務(wù)。

民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督的方式分為立法監(jiān)督和實(shí)行監(jiān)督兩種方式，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督?！睹褡鍏^(qū)域自治法》實(shí)施以來，享有自治權(quán)力的155個(gè)民族地方人民代表大會(huì)都制定出臺(tái)了相關(guān)的單行條例，在自治區(qū)域內(nèi)單獨(dú)實(shí)行。現(xiàn)行民族區(qū)域地方條例總數(shù)已達(dá)696部，完善了民族區(qū)域自治的相關(guān)配套制度，建立起了相對(duì)完善的民族區(qū)域自治法律體系。在司法實(shí)踐中，已經(jīng)有援引《民族區(qū)域自治法》做為判決依據(jù)的現(xiàn)實(shí)案例，得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)可。2017年，西藏自治區(qū)日喀則市定日縣人民政府訴訟河北省火點(diǎn)文化傳媒有限公司、山東省定坤文化創(chuàng)意工作室在影視作品中侵權(quán)一案，受理法院在援引《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，認(rèn)可了定日縣人民政府的起訴資格，可以在該案中做為原告，享有原告的一切權(quán)力。

如今，我國社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域快速發(fā)展，少數(shù)民族地方的自治出現(xiàn)了新的形勢(shì)和問題。由于區(qū)域發(fā)展的不均衡，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，這與地區(qū)人民對(duì)經(jīng)濟(jì)和文化生活需求的日益提高相矛盾，少數(shù)民族同胞的“中國夢(mèng)”需要更高水平的社會(huì)民主、公平、經(jīng)濟(jì)和文化與之相適應(yīng)，需要更好的法律制度來保證地區(qū)的平穩(wěn)發(fā)展。國外勢(shì)力和民族分列勢(shì)力始終賊心不死，利用不同文化、經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生碰撞的機(jī)會(huì)，不斷分化少數(shù)民族同胞，需要嚴(yán)格實(shí)行民族區(qū)域自治的法律規(guī)定，來化解民族地方的矛盾，維護(hù)中華民族統(tǒng)一的民族觀念。因此，要切實(shí)貫徹好民族區(qū)域自治制度，就必須強(qiáng)化對(duì)民族地區(qū)自治法律實(shí)行監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

二、面臨的主要問題

（一）憲法的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分

憲法是國家的根本大法，是制定一切法律的依據(jù)，在中華人民共和國境內(nèi)實(shí)行的一切法律制度均不得與憲法相違背，必須實(shí)行“合憲審查”。然而，在實(shí)際立法過程中對(duì)合憲審查的落實(shí)并不充分，存在著審核標(biāo)準(zhǔn)模糊、審核內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，導(dǎo)致了個(gè)別有違反憲法和其他上位法規(guī)定的民族區(qū)域地方性法規(guī)得以通過。湖北省恩施土家族苗族自治州曾在修訂《自治條例》時(shí)，設(shè)置了所轄縣市人民政府的行政首長(zhǎng)應(yīng)由地方主體少數(shù)民族擔(dān)任的內(nèi)容，違反了上位法關(guān)于民族自治地方的規(guī)定。

（二）實(shí)行監(jiān)督機(jī)制難落實(shí)

《民族區(qū)域自治法》的制定側(cè)重于抽象的、原則性的立法規(guī)定，其條款大多操作性不足，這與其他法律規(guī)定完全不同，大量的規(guī)定需要通過司法解釋才能為實(shí)行提供參考價(jià)值。這就導(dǎo)致了在實(shí)行過程中，由于各級(jí)理解和把握條文內(nèi)容的不同，在實(shí)行過程中做出了不同的具體行為，缺少統(tǒng)一的、具體的行為規(guī)范。該法要求中央國家行政部門、省級(jí)行政部門要制定相關(guān)的法律規(guī)定，保證該法律的落實(shí)。2020年12月前，全國僅有遼寧、貴州等15個(gè)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定了配套的地方性法規(guī)，內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)、西藏族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)都未制定本自治區(qū)的民族自治條例。未嚴(yán)格履行民族區(qū)域自治法律規(guī)定的行為，因?yàn)闆]有關(guān)于法律后果的規(guī)定，無法形成法律的強(qiáng)制效力，要求相關(guān)部門承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，嚴(yán)重影響了法律規(guī)定的實(shí)行。

（三）缺乏法律實(shí)行績(jī)效評(píng)估

績(jī)效評(píng)估是對(duì)法律實(shí)行效果的評(píng)價(jià)，是對(duì)法律規(guī)定完善和修訂的基礎(chǔ)，為立法完善提供依據(jù)。通過法律評(píng)估發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律中存在的問題和漏洞，確定法律是否適合當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，是否具有良好的可執(zhí)行性和實(shí)際效果。通過績(jī)效評(píng)價(jià)可以全面充分展現(xiàn)民族區(qū)域制度實(shí)施以來取得的實(shí)際效果，反映《民族區(qū)域自治法》在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，人民群眾對(duì)法律的認(rèn)知認(rèn)同。1984年至今《民族區(qū)域自治法》已實(shí)施38年，民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)得到了巨大的發(fā)展，人均收入增加40倍，國民生產(chǎn)總值增加18倍，廣大少數(shù)民族公民的生活水平今非昔比。然而，《民族區(qū)域自治法》尚未進(jìn)行“一次”有效的績(jī)效評(píng)估。最近一次關(guān)于《民族區(qū)域自治法》的官方調(diào)研是在2014年由民族報(bào)社主辦的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，受訪者僅400余人，參與度低，所獲得的數(shù)據(jù)不具有充分的代表性，研究?jī)r(jià)值不足。當(dāng)前，正是全面落實(shí)依法治國的關(guān)鍵時(shí)期，做為處理少數(shù)民族事務(wù)和解決民族關(guān)系問題的重要依據(jù)，必須對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行完整、全面的績(jī)效評(píng)估，為實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。

三、關(guān)于進(jìn)一步完善實(shí)行監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）完善民族自治地方立法的合憲性監(jiān)督機(jī)制

2018年，全國人大正式組成了憲法和法律委員會(huì)，專門強(qiáng)調(diào)了憲法做為立法審核的首要性，加強(qiáng)了對(duì)立法合憲性審查的重視程度?！读⒎ǚā穼?duì)民族自治地方單行條例的審核做出了程序性規(guī)定，報(bào)上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案后生效。民族區(qū)域自治地方性法規(guī)生效的審核主體已經(jīng)明確，但是對(duì)于審核的程序、責(zé)任等仍缺乏明確的規(guī)定。當(dāng)前，首要解決的應(yīng)當(dāng)是審核的制度建設(shè)，要明確合憲性審查的方式、方法，將其履行的責(zé)任、義務(wù)落實(shí)到部門?？梢酝ㄟ^立法的方式，將合憲性審核的相關(guān)內(nèi)容固定下來，形成規(guī)范的審核模式，一旦發(fā)現(xiàn)違憲內(nèi)容，要嚴(yán)肅追求相關(guān)部門的責(zé)任，并對(duì)法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)修訂。

（二）建立民族區(qū)域自治法實(shí)行的法律制度建設(shè)

由于《民族區(qū)域自治法》條文的特點(diǎn)，必須以該法律為核心構(gòu)建一系列配套的法律規(guī)章，強(qiáng)化更具有實(shí)際操作性的法律條文設(shè)計(jì)，如相關(guān)的實(shí)施細(xì)則、行政規(guī)章、條例等。民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，必須制定《民族區(qū)域自治法》實(shí)施的配套機(jī)制，針對(duì)少數(shù)民族地方的實(shí)際情況設(shè)計(jì)實(shí)行和推進(jìn)的相關(guān)法律法規(guī)。落實(shí)法定責(zé)任，如不履行法律規(guī)定義務(wù)的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這些為貫徹實(shí)行《民族區(qū)域自治法》制定的法律法規(guī)，也必須遵守基本的立法規(guī)范，不得與憲法和上位法相違背，在《民族區(qū)域自治法》設(shè)計(jì)的總體框架內(nèi)細(xì)化完善相關(guān)的措施。

要繼續(xù)完善民族自治地方自治權(quán)力與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分配，明確彼此之間的權(quán)力界限，解決模糊空間的權(quán)力爭(zhēng)議，以平衡各部門的工作職責(zé)。全國人大專門委員會(huì)的憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)代行全國人大常委委員會(huì)的部分職責(zé)，維護(hù)國家法律權(quán)威，解決《民族區(qū)域自治法》在實(shí)行過程中的爭(zhēng)議問題。

（三）堅(jiān)定開展法律實(shí)行的績(jī)效評(píng)估

立法的目的是為了維護(hù)社會(huì)發(fā)展的秩序，績(jī)效評(píng)估是反饋法律實(shí)行成果，優(yōu)化法制建設(shè)的必經(jīng)階段，通過績(jī)效評(píng)估可以了解到民族區(qū)域自治法》的實(shí)施是否達(dá)成了設(shè)計(jì)目標(biāo)?？?jī)效評(píng)估要以民族區(qū)域自治地方為主要對(duì)象，分析法律實(shí)施的成本和收益，分析民族地方居民的社會(huì)總體情況是否得到了充分改善等內(nèi)容，綜合全面地體現(xiàn)法律實(shí)施以來效果?？?jī)效評(píng)估要以官方為評(píng)估方，設(shè)計(jì)一套公正、客觀、規(guī)范的績(jī)效評(píng)估制度，合理設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)。適當(dāng)利用第三方機(jī)構(gòu)推動(dòng)工作開展，從多個(gè)維度評(píng)價(jià)實(shí)施效果，評(píng)價(jià)法律制定的合理性、技術(shù)性，評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，評(píng)價(jià)對(duì)政治生活的影響，評(píng)價(jià)對(duì)少數(shù)民族文化發(fā)展傳承的影響等。最終評(píng)價(jià)成果要能夠反映法律施行過程中存在的問題，而不是單單展示其正面效果。

相關(guān)鏈接

少數(shù)民族地區(qū)是指以少數(shù)民族為主聚集生活的地區(qū)。中國的少數(shù)民族主要分布在西部、北部等邊疆地區(qū)。國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展。

改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)。西部應(yīng)加快資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主要是老工業(yè)基地的調(diào)整和技術(shù)改造。提高重要農(nóng)業(yè)、能源、原材料基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并規(guī)劃建設(shè)一批新的能源、原材料基地。發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化。重點(diǎn)治理資源開發(fā)區(qū)、工業(yè)、城市聚集區(qū)的環(huán)境污染。調(diào)整改造、大力振興原有“三線”地區(qū)的國防工業(yè)。遠(yuǎn)西部地區(qū)在加強(qiáng)部分有優(yōu)勢(shì)的資源開發(fā)利用的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以改善交通、通訊、供水、居住條件和文化教育水平。

促進(jìn)地方資源的開發(fā)和農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模經(jīng)營及產(chǎn)業(yè)化，通過富民以穩(wěn)定邊疆。著手進(jìn)行大江大河源頭地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)。在制定遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)方案時(shí)，要重新審視遠(yuǎn)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)問題。遠(yuǎn)西部地區(qū)不宜再搞那些代價(jià)大、收益低的資源開發(fā)及其加工的大項(xiàng)目。增強(qiáng)中心城市的功能，以機(jī)械電子和化學(xué)等具有較高技術(shù)含量的工業(yè)為主導(dǎo)，完善中心城市的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)樞紐職能，形成具有較高水平服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)，形成西部經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，并率先在西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。積極培育具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的二級(jí)產(chǎn)業(yè)帶和西部邊境開放經(jīng)濟(jì)帶，增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以優(yōu)勢(shì)資源的加工利用為重點(diǎn)，發(fā)展地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)，為長(zhǎng)遠(yuǎn)區(qū)域開發(fā)格局的完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。