關(guān)于城鎮(zhèn)化背景下土地資源配置問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

廊坊市自然資源和規(guī)劃局 趙子旭

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)呈現(xiàn)高速發(fā)展的趨勢(shì)。但是在發(fā)展的同時(shí)，土地資源的配置問(wèn)題成為影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素之一[1]?，F(xiàn)階段，我國(guó)很多城市的土地資源配置普遍存在集約利用率低、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、城市盲目擴(kuò)張、土地環(huán)境惡劣以及農(nóng)村地區(qū)土地大量閑置等問(wèn)題，對(duì)土地資源的合理利用帶來(lái)了不利的影響[2]?；诖?，探究城鎮(zhèn)化背景下的土地資源配置問(wèn)題及優(yōu)化具有重要的價(jià)值。

一、城鎮(zhèn)化背景下土地資源合理配置的重要性

城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置具有重要的意義。首先，對(duì)于土地資源的使用而言，可以最大限度地確保土地資源的利用率，提升土地資源的使用效果，解決我國(guó)土地使用率低的問(wèn)題，且可以確保農(nóng)村土地耕地面積的合理使用[3]。其次，有利于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展步伐、優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)、促進(jìn)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)注重城市化的打造，在整體建設(shè)方面，在加強(qiáng)土地資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)化城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)，促使城鎮(zhèn)化建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[4]?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)節(jié)，優(yōu)化土地資源的合理配置具有重要的價(jià)值。

二、城鎮(zhèn)化背景下土地資源配置現(xiàn)狀

我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量已經(jīng)接近8億人次，城鎮(zhèn)化的覆蓋率約為60左右，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷完善。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的不斷加快，我國(guó)的土地?cái)U(kuò)張呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，我國(guó)在2010年耕地面積約為19.2億畝左右，開(kāi)墾的備用地面積約為1.2億畝左右[5]。但是截至到2020年，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)我國(guó)的土地耕地面積約為18億畝左右，開(kāi)墾備用地面積約為7千萬(wàn)畝左右。農(nóng)業(yè)用地面積存在持續(xù)減少現(xiàn)象，而且存在荒廢、利用水平低的情況。另外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，大城市集聚擴(kuò)張，但是廣場(chǎng)、綠地以及公共設(shè)施建設(shè)存在顯著的不足。而農(nóng)村卻存在大量的閑置土地資源[6]。另外，我國(guó)部分地區(qū)政府大量征收農(nóng)用地，并且在占補(bǔ)平衡方面控制并不合理，諸多問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的土地資源使用率呈現(xiàn)逐漸降低的趨勢(shì)。

三、城鎮(zhèn)化背景下土地資源配置存在的問(wèn)題分析

在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國(guó)很多城市土地資源的配置存在較多的問(wèn)題，其主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）土地資源集約利用度低

我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展模式下，尚且存在土地利用集約化程度低的問(wèn)題，對(duì)土地資源的利用率提升帶來(lái)了不利的影響。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城鎮(zhèn)化建設(shè)的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人口的增長(zhǎng)速度。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的人均用地面積相對(duì)較高，但是在具體的建設(shè)中，由于土地規(guī)劃不科學(xué)，導(dǎo)致具體的土地規(guī)劃環(huán)節(jié)，尚且存在土地資源使用粗放以及人均用地面積相對(duì)較小等問(wèn)題。諸多問(wèn)題對(duì)于土地資源的使用率產(chǎn)生了不利的影響。

（二）土地利用結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

近年來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展，在市場(chǎng)資源配置導(dǎo)向下、在各級(jí)政府依賴(lài)土地財(cái)政模式下，很多城市大拆大建搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、住宅商業(yè)用地規(guī)模占比很大，但是相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑綠地等卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)建設(shè)，沒(méi)有形成有力的城市建設(shè)支撐、各方面發(fā)展不均衡、不充分。同時(shí)，隨著國(guó)家宏觀政策調(diào)整及各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，很多城市在產(chǎn)業(yè)用地方面淘汰落后產(chǎn)能方面沒(méi)有及時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)換，存在滯后、落后的現(xiàn)象。總的來(lái)說(shuō)，土地資源配置在合理性方面有待優(yōu)化，均衡性有待加強(qiáng)。

（三）城鎮(zhèn)化盲目擴(kuò)張

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在盲目擴(kuò)張現(xiàn)象，部分城市為了追求城市化，盲目的占用土地，甚至大張旗鼓造新城，對(duì)城市缺乏合理的規(guī)劃與用地預(yù)測(cè)，致使土地資源的利用率逐漸降低，甚至很多新建住宅存在空置現(xiàn)象，并且農(nóng)用地的數(shù)量也在逐漸減少?？梢?jiàn)，土地浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）土地環(huán)境逐漸惡化

在近年來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)節(jié)，存在土地環(huán)境逐漸惡化的特征，對(duì)土地資源的使用效率帶來(lái)了不利的影響[7]。根據(jù)環(huán)保部門(mén)的規(guī)劃顯示，我國(guó)近年來(lái)的霧霾、酸雨以及土地鹽堿化的程度逐漸加強(qiáng)，并且在工業(yè)三廢的排放中，逐漸導(dǎo)致土地的使用能力降低。諸多土地環(huán)境問(wèn)題的惡化，進(jìn)一步影響了土地的使用效率。因而在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要規(guī)避該部分土地，造成土地的利用率降低。

四、城鎮(zhèn)化背景下土地資源配置建議

城鎮(zhèn)化背景建設(shè)下，我國(guó)的土地資源配置尚且存在較多的問(wèn)題，因此需要根據(jù)實(shí)際情況，明確土地資源配置措施，具體建議如下：

（一）科學(xué)規(guī)劃城市用地類(lèi)型、完善城市配套用地建設(shè)

首先要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市人口狀況、基礎(chǔ)設(shè)施狀況以及對(duì)未來(lái)城市科學(xué)預(yù)測(cè)，制定合理的國(guó)土空間規(guī)劃及城市總體規(guī)劃，限制或者放緩房地產(chǎn)的擴(kuò)張發(fā)展，消化存量；補(bǔ)齊因房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)快造成的基礎(chǔ)設(shè)施落后的短板。其次，要根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)功能定位，盡快對(duì)落后產(chǎn)能進(jìn)行淘汰、轉(zhuǎn)換，對(duì)落后產(chǎn)能、閑置產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行退出機(jī)制，提高產(chǎn)業(yè)用地效率和集約程度。

（二）通過(guò)合理的規(guī)劃來(lái)避免盲目擴(kuò)張

土地的資源使用中，需要通過(guò)合理的土地規(guī)劃來(lái)避免盲目的擴(kuò)張，主要策略如下：首先，建立土地總體規(guī)劃制度。在土地資源的使用中，需要根據(jù)城鎮(zhèn)化的建設(shè)需求，確保土地的使用規(guī)劃，如建設(shè)工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、土地使用權(quán)限以及土地使用年限等信息，均需要建設(shè)合理的規(guī)劃體系，并且納入法律的規(guī)劃體系之中。確保土地資源在后期的使用中，可以作為有法可依和執(zhí)法必行。其次，在土地規(guī)劃的使用中，要避免城市的盲目擴(kuò)張。在城市的規(guī)劃建設(shè)中，除城鎮(zhèn)用地外，要對(duì)農(nóng)村以及閑置土地的性質(zhì)進(jìn)行明確的界定，確保土地的種植、養(yǎng)殖或者其他工程性質(zhì)，這樣在后期的城市建設(shè)中，則會(huì)避免盲目的擴(kuò)張而濫用土地，導(dǎo)致可用土地面積的減少。

（三）進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度、盤(pán)活農(nóng)村閑置土地

建立完善的土地制度，是優(yōu)化土地資源配置的重要手段，且是順應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。完善土地流轉(zhuǎn)制度，盤(pán)活農(nóng)村閑置土地。在農(nóng)用地的管理中，則要實(shí)行土地確權(quán)制度，確保農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。其主要是由于我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地分配到個(gè)人，但是在具體的經(jīng)營(yíng)中，由于農(nóng)民被土地所限制，部分農(nóng)民為了生計(jì)而進(jìn)入城市，造成土地的閑置。在建立土地流轉(zhuǎn)制度后，農(nóng)民有權(quán)自主決定土地的使用權(quán)，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的最大化利用。

（四）進(jìn)一步完善征地及占補(bǔ)平衡制度、確保農(nóng)用地總量不減少

近年來(lái)，我國(guó)逐漸加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，致使多地出現(xiàn)征地糾紛?；诖?，需要建立征地以及占補(bǔ)平衡制度。首先，需要明確具體的征地制度，在建設(shè)過(guò)程中，明確征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)政府在實(shí)行征地過(guò)程中，要確定土地的性質(zhì)，根據(jù)土地的使用用途，建立差異性的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)確保整體的利益均衡。其次，要建立占補(bǔ)平衡制度。國(guó)家在城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)占用耕地的數(shù)量，導(dǎo)致我國(guó)耕地面積的逐漸降低。在此情況下，為了確保土地資源的使用平衡，在占據(jù)耕地的基礎(chǔ)上，則需要建立開(kāi)墾機(jī)制。原則上要保障占據(jù)多少耕地就要開(kāi)墾多少種植用地，這樣可以保證土地資源的最大利用效率，且不影響國(guó)家城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展需求。

（五）加強(qiáng)對(duì)土地資源環(huán)境的保護(hù)

在土地資源的建設(shè)中，要加強(qiáng)對(duì)土地資源環(huán)境的保護(hù)，構(gòu)建完善的土地生態(tài)環(huán)境。在土地環(huán)境的保護(hù)中，首先要加強(qiáng)對(duì)三廢的處理。在工業(yè)化的三廢處理中，要盡量創(chuàng)新廢物的處理技術(shù)，確保工業(yè)三廢在處理中，可以達(dá)到排放的標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)對(duì)土地的使用產(chǎn)生污染。在確保土地的環(huán)境質(zhì)量后，才可以達(dá)到對(duì)應(yīng)的使用效果。其次，建立土地保護(hù)機(jī)制。在土地的使用中，需要建立土地的保護(hù)機(jī)制。如在土地的種植性質(zhì)中，每年種植農(nóng)作物之后，需要對(duì)應(yīng)的種植一些保護(hù)土地，避免出現(xiàn)土地流失或者鹽堿地的農(nóng)作物，這樣有利于保障土壤的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化管理，進(jìn)而可以達(dá)到提升土地資源利用率的目標(biāo)。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展環(huán)境下，土地資源的利用率至關(guān)重要，然而現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，土地資源配置不合理、土地利用率相對(duì)較低，對(duì)整體的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)了不利的影響?；诖?，本文主要探究城鎮(zhèn)化模式下的土地資源利用率提升策略。在詳細(xì)闡述土地資源配置效率的重要性以及現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，提出優(yōu)化建設(shè)：針對(duì)集約化利用率低的問(wèn)題，要完善土地管理制度；針對(duì)盲目擴(kuò)張問(wèn)題，要合理規(guī)劃土地使用；針對(duì)土地環(huán)境問(wèn)題，要加強(qiáng)對(duì)土地環(huán)境的保護(hù)。希望通過(guò)本文的思考，可以為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地資源配置優(yōu)化提供可行性借鑒。