政府與社會資本合作效率分析

國家信息中心 馮利華

依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論，一種制度或組織是否有效率，主要看這種制度或組織是否能夠節(jié)約交易成本。政府憑借自身的權(quán)威性、強(qiáng)制性、壟斷性來集體供給公共產(chǎn)品，具備大大節(jié)約公共產(chǎn)品供給過程中的交易成本的條件。

一、導(dǎo)致政府提供公共物品效率降低的原因

根據(jù)公共選擇理論，政府官員也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們的個人行為目標(biāo)同整個社會福利最大化的目標(biāo)未必一致，委托人和代理人存在利益沖突，在很長的委托代理鏈條中，各個委托人很難預(yù)測代理人的具體行為，從而削弱了委托人的控制能力。對于各代理人而言，公共產(chǎn)品的成本不是由他們最終承擔(dān)，而是由納稅人最終承擔(dān)，委托人和代理人間的信息不對稱很容易導(dǎo)致軟預(yù)算約束的出現(xiàn)，加上委托人和代理人間的利益沖突，降低了政府提供公共物品的效率，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給成本的提高。

政府及官員供給公共產(chǎn)品所追求的是社會效益，而非經(jīng)濟(jì)效益，社會效益的衡量缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的估算方法和技術(shù)。在非市場供給或壟斷供給的條件下，由于無法對國防、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共物品的供給與產(chǎn)出水平進(jìn)行測量，也無法找到政府官員或政府部門進(jìn)行績效考核的可參照標(biāo)準(zhǔn)，因而對于公共部門的供給效率、提供公共產(chǎn)品的政府部門的規(guī)模進(jìn)行評估是非常困難的。由于公共物品的非計量性特點(diǎn)，供給標(biāo)準(zhǔn)缺乏合適的參照系，供給規(guī)模缺乏預(yù)算約束，加上官員沒有對政府節(jié)約預(yù)算的索取權(quán)，而且公共物品供給中缺乏對官員降低成本、提高效率的激勵，最終導(dǎo)致政府提供公共物品效率降低。

長期以來，我國各級政府一直是公共產(chǎn)品的壟斷供給者，即使存在社會資本供給主體情況下，也是政府占主導(dǎo)作用。在這種供給體制下，公共物品供給及生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)多集中于政府及其公共部門中，私人資本難以進(jìn)入，使得資源在公共物品與私人物品，公共部門與私人部門間難以形成優(yōu)化組合。政府對公共產(chǎn)品的壟斷供給，在一定程度上必將導(dǎo)致供給的低效率。由于缺乏競爭機(jī)制和外部競爭壓力，提供公共物品的政府部門往往缺乏降低成本、提高效率的激勵。另外，公共物品收益的難以估價、政府部門績效評價的困難也容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品的低效率。

二、政府與社會資本方合作提升公共產(chǎn)品供給效率

由于公共產(chǎn)品的提供需要一定的成本，為了更好地滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求，提高社會福利，推動經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長，公共產(chǎn)品的供給需要同時注重效率與效益，在滿足公眾需求的同時，投入產(chǎn)出關(guān)系顯得尤為重要，這種投入產(chǎn)出關(guān)系是衡量經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的條件。

由于政府財政能力的有限性導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給能力的有限性，政府壟斷供給無法有效滿足社會及公眾日益增長的公共物品需求，公共物品總體供給不足；由于對社會及公眾公共需求及偏好分布信息獲知的有限性，政府所提供的公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量無法滿足社會及公眾多樣化、多層次的公共需求，進(jìn)而出現(xiàn)公共產(chǎn)品的超額需求；公共產(chǎn)品供給由政府壟斷導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給的低效率等原因，公共物品的供給需要通過引入市場競爭機(jī)制來提升效率。

在公共產(chǎn)品超額需求誘導(dǎo)下，在“經(jīng)濟(jì)人”動機(jī)的驅(qū)動下，社會資本方利用市場機(jī)制提供某些公共產(chǎn)品，在滿足部分超額公共需求增進(jìn)社會福利的同時，實(shí)現(xiàn)企業(yè)收益。而對于消費(fèi)者來說，通過市場購買行為能夠滿足其超額需求的公共產(chǎn)品，可實(shí)現(xiàn)其效用的最大化。消費(fèi)者的超額需求與企業(yè)的動機(jī)相結(jié)合，既可以提高消費(fèi)者的福利水平，又可以實(shí)現(xiàn)通過市場機(jī)制供給公共產(chǎn)品。

參與公共產(chǎn)品的社會資本方是理性經(jīng)濟(jì)人，追求利潤最大化是企業(yè)的動機(jī)，如果對社會資本方?jīng)]有有效的監(jiān)管和規(guī)制，很可能帶來公共產(chǎn)品供給的私人壟斷，此時公共產(chǎn)品供給價格提高，當(dāng)產(chǎn)量不足時，會造成公共產(chǎn)品供給的效率損失和福利損失。

在利用市場競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品供給效率的同時，政府和社會資本方為了實(shí)現(xiàn)和提高各自的效率和效益，可能不遵守信用，這不僅會損害對方的權(quán)益，也會對公共產(chǎn)品的供給效率造成損害。因此，建立科學(xué)完善的法律制度和信用保障機(jī)制督促政府和社會資本方遵守信用，并有效處罰失信行為，既能實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，又能互相監(jiān)督有效促進(jìn)，在發(fā)揮政府憑借自身權(quán)威節(jié)約公共產(chǎn)品供給過程中交易成本的同時，降低信用風(fēng)險的發(fā)生，從而有效提升公共產(chǎn)品供給效率。

三、PPP模式在政府與社會資本合作中的應(yīng)用

社會資本方與政府之間的互信，是推行PPP項目的基礎(chǔ)。社會資本方需要有長期的市場商譽(yù)，才能獲得政府和公眾的信任，從而有較大的可能性參與PPP項目。一個具有良好信譽(yù)的政府才能贏得公眾的支持與信任，包括社會資本方的支持與信任。參與PPP項目的社會資本方追求的是經(jīng)濟(jì)效益，而政府因其自身職能要求所限，首先需要追求法規(guī)政策所事先規(guī)定的公共利益，而官員則最好是通過努力實(shí)現(xiàn)這些事先規(guī)定的公共利益來實(shí)現(xiàn)其自身的個人利益。這樣一種官員個人利益的實(shí)現(xiàn)方式最容易為社會公眾所接受。因此，政府與社會資本方在互信基礎(chǔ)上推行PPP項目合作，提供相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，既可滿足公眾利益，也能實(shí)現(xiàn)社會資本方的私人利益，而且兼顧官員的私人利益，由此實(shí)現(xiàn)共贏。

一般來說，政府與社會資本的合作能夠為社會帶來如下有利影響。第一，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施供給。由于PPP合作期較長，一般是10到30年，在地方財政資金短缺情況下，引入社會資本，政府可以將初始投資轉(zhuǎn)化成未來30年付費(fèi)，解決地方融資難問題。第二，降低成本，提高效率。在引入社會資本之前，公共部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期的成本較高，工期控制與運(yùn)營期管理效率相對較低。引入社會資本后，實(shí)現(xiàn)項目全生命周期管理，有效降低由設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)等帶來的總成本，縮短工期、提高效率。第三，防范與分散債務(wù)風(fēng)險。采用PPP模式可以有效避免一些地方政府預(yù)算約束性問題的發(fā)生。比如，地方政府通常以過去經(jīng)驗為主要參考依據(jù)申請和安排預(yù)算，由于預(yù)算與實(shí)際支出偏差很大，一些地方政府擔(dān)心當(dāng)年申請到的資金沒有花出去影響第二年預(yù)算申請，年底大量使用資金，造成財政資源損失，由于PPP模式中社會資本方的引入，項目的選擇能夠更加符合市場供求關(guān)系，資金的使用也會更加有效。第四，提升公共物品質(zhì)量。通過引入社會資本可以提高運(yùn)營管理效率，努力實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，減少相對成本，增加利潤。新成立的SPV（Special Purpose Vehicle）公司較之過去的政府企業(yè)更有動力改善管理，整合提升管理團(tuán)隊建設(shè)，提高技術(shù)含量，推進(jìn)開發(fā)創(chuàng)新，最終提高公共物品質(zhì)量。

然而，PPP項目是否能夠盈利以及盈利的水平究竟如何，從根本上取決于市場需求狀況。對于一個特定的企業(yè)來講，決定市場需求的不僅僅是產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量，還取決于市場結(jié)構(gòu)和企業(yè)自身的市場地位。一般來說，隨著經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人們對各類公共物品與服務(wù)的需求會一直保持一個增長的趨勢，面對日益增長的市場需求，地方政府有增加公共物品與服務(wù)供給的職責(zé)，而其他企業(yè)也有進(jìn)入相關(guān)行業(yè)的激勵。面對不斷增加的對某種公共物品與服務(wù)的需求，地方政府會通過財政支出或者是PPP的方式增加供給。新建的PPP項目會對原有項目形成實(shí)質(zhì)性的競爭，當(dāng)原有項目不能繼續(xù)保持原有市場地位時，新項目將會與原有項目爭奪市場份額，降低原有項目的收益水平。如果企業(yè)不能保持一定的利潤水平，同時又得不到來自地方政府的補(bǔ)貼，那么社會資本可能會選擇違約，信用風(fēng)險由此誕生。

市場供求關(guān)系往往是一個不斷變化的相對不穩(wěn)定關(guān)系，當(dāng)市場供求狀況合理時，政府和社會資本方可能都會遵守信用，社會資本方也能夠取得預(yù)期的合理收益，PPP項目能夠比較順利地實(shí)施。如果公共物品供大于求，政府和（或）社會資本方就可能基于維護(hù)自身利益或降低費(fèi)用避免損失的考慮而不遵守信用，從而損害另一方利益或損害公共產(chǎn)品的供應(yīng)質(zhì)量和效率。如果公共物品供小于求，政府和（或）社會資本方就可能基于獲得更多的利益而提高價格或增加費(fèi)用的考慮而不遵守信用，以獲得更高的投資收益，從而損害另一方利益或增加公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本、降低供應(yīng)效率。

四、契約精神的有效發(fā)揮

從本質(zhì)上講，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程體現(xiàn)了契約精神逐漸得到社會主體的認(rèn)可和遵循，法治經(jīng)濟(jì)逐漸確立。作為協(xié)調(diào)政府與公民之間、個人與社會之間以及國際合作的方式之一，契約作為有效的協(xié)調(diào)方式早已是人們的共識。契約屬于諾思在（North,1990）《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中所指的正式制度。契約的遵循涉及一種契約精神，這種契約精神則屬于非正式制度。諾思指出，作為一種社會的規(guī)則，制度的本質(zhì)是人為設(shè)置一些約束來影響人們的互動關(guān)系。制度可以劃分為正規(guī)制度、非正規(guī)制度與實(shí)施機(jī)制。契約或者契約制度作為正式制度，表面上指向行為主體的各種交換活動，但交換關(guān)系具有一定的社會背景和社會文化，也就是契約精神，因此，契約精神作為非正式制度的發(fā)展必然增進(jìn)對契約的遵守。自由、平等的交換活動是契約精神的外在表現(xiàn)，契約制度是其內(nèi)在保障，而契約制度在政治上的表現(xiàn)就是一個法治政府的存在，法治政府是契約制度在政治上的訴求。

以自由和平等為核心理念的契約精神，由于契合了市場經(jīng)濟(jì)的要求，大大促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。契約精神體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)活動中最為重要的平等權(quán)利關(guān)系，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展見證了一個社會的契約精神和契約文化的繁榮，基于契約精神和契約文化的市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有通過契約，個人和企業(yè)家的才能才可以得到充分地發(fā)揮和利用，契約是擴(kuò)大個人自行處理其資源的權(quán)利的主要法律手段（施瓦茨，1989）。契約將各個市場主體結(jié)合起來，如果說分工是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)原因，那么契約精神的確立就是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非正式制度保證。在契約精神得到很好的執(zhí)行的地方，各個市場主體的交換行為將會有著更為明確的預(yù)期，因此交換活動會更為頻繁，而在契約精神遭到摒棄的地方，不僅交換活動的頻率不高，機(jī)會主義行為還將會泛濫成災(zāi)。

中國PPP項目的違約風(fēng)險一方面來自行為主體契約精神的缺乏，一方面來自標(biāo)準(zhǔn)意義上的契約不完全提供了違約空間，導(dǎo)致部分人利用這一空間作出違約行為。與PPP相關(guān)的法律法規(guī)不完善導(dǎo)致政府或社會資本方有機(jī)會利用法律規(guī)范的不健全，而違背誠實(shí)信用甚至違背法治精神，給合作相對方或社會產(chǎn)品供給造成損害。同時法律也只是最低限度的道德，即便與PPP相關(guān)的法律法規(guī)制定完善，因為我國的社會誠信體系尚未全面建立，政府可能基于追求政績的考慮而損害社會資本方的利益。甚至社會公眾利益，社會資本方為了追求經(jīng)濟(jì)效益，而缺乏社會責(zé)任精神從而給社會產(chǎn)品供給帶來不利影響。因此，如果政府或社會資本方不講誠信、缺乏契約精神，PPP項目的實(shí)施也同樣可能面臨信用風(fēng)險。

另外，建立一個法治政府，是契約文化和契約精神對政治權(quán)力提出的要求。從微觀主體的角度來說，交換活動的順利進(jìn)行需要契約精神得到貫徹，契約規(guī)定了彼此的權(quán)利和義務(wù)。違反契約精神將會破壞交易活動，導(dǎo)致一方受損或者雙方受損。