鄉(xiāng)村法律顧問制度開展中出現(xiàn)的問題及反思*——以貴州安順地區(qū)鄉(xiāng)村法律顧問工作開展情況為基礎(chǔ)

貴州民族大學(xué) 李雅馨

根據(jù)司法部2018年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作的意見》中的工作目標(biāo)，在2018年底前，要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問的全覆蓋，這一目標(biāo)當(dāng)前已基本實(shí)現(xiàn)。村（居）法律顧問制度是完善基層公共服務(wù)的重要舉措之一，其中的“基層”涵蓋了社區(qū)基層和鄉(xiāng)村基層，城鄉(xiāng)之間在客觀情況上存在著很大差異，因此不能一概而論。其中在鄉(xiāng)村地區(qū)構(gòu)建法律顧問制度的情況更加復(fù)雜，意義更加重大，加之又被納入鄉(xiāng)村振興和法治鄉(xiāng)村建設(shè)的國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，因此有更多討論價(jià)值。2017年8月，司法部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)的意見》要求加強(qiáng)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)，安順市從2018年開始要求各縣區(qū)全民推行村居法律顧問工作。本文將結(jié)合貴州安順地區(qū)鄉(xiāng)村法律顧問工作的開展實(shí)踐，從鄉(xiāng)村法律顧問制度的概念、鄉(xiāng)村法律顧問制度開展過程中出現(xiàn)的問題，以及針對(duì)問題所進(jìn)行的反思三個(gè)方面來進(jìn)行討論。

一、鄉(xiāng)村法律顧問的概念

要針對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度展開討論，首先要弄清鄉(xiāng)村法律顧問是什么。這并非是一個(gè)顯而易見的問題，目前尚未有相關(guān)的法律法規(guī)或是政策文件對(duì)其下一個(gè)明確的定義，但有一些學(xué)者試著對(duì)此概念進(jìn)行界定。如有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村法律顧問是在村中通過有償或者無償?shù)姆绞狡刚?qǐng)包括律師和基層法律工作者在內(nèi)的具備專業(yè)法律素養(yǎng)的法律工作者擔(dān)任法律顧問來為鄉(xiāng)村居民提供法律服務(wù)的一種活動(dòng)。①另一學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村法律顧問除了要具備專業(yè)法律知識(shí)之外，還要具備實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家認(rèn)可的資質(zhì)，并且能夠針對(duì)不同地區(qū)的客觀情況來開展一系列具體法律工作。②這兩種對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問的界定各有側(cè)重，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問這一制度的某些特點(diǎn)，但失之全面。結(jié)合現(xiàn)有文件的表述、學(xué)者的一些觀點(diǎn)及調(diào)研的現(xiàn)實(shí)情況，筆者嘗試推敲出一個(gè)概念來，以供參考和討論：鄉(xiāng)村法律顧問是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的，主要由律師、基層法律服務(wù)工作者和司法機(jī)關(guān)干部承擔(dān)的，以為鄉(xiāng)村群眾和村集體提供法律服務(wù)為主要工作內(nèi)容的，具有公益性質(zhì)的公共服務(wù)。從這一概念中可以為鄉(xiāng)村法律顧問制度描繪出一個(gè)大致的架構(gòu)：

（一）鄉(xiāng)村法律顧問制度由政府主導(dǎo)

政府的職能正在由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，正如“新公共服務(wù)理論”中強(qiáng)調(diào)的那樣，政府治理的中心是公民而非政府本身，③這里的政府指的是廣義上的政府?！罢狈譃楠M義上的政府和廣義上的政府，廣義上的政府包含了所有涉及公權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，包括黨政軍機(jī)關(guān)；而狹義上的政府僅指排除了立法、司法等其他公權(quán)力之后，僅承擔(dān)行政職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)，如我國(guó)國(guó)務(wù)院及各級(jí)省市縣政府。④鄉(xiāng)村法律顧問屬于公共服務(wù)的范疇，提供和保障公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本目標(biāo)，因此政府有為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而在社會(huì)各主體之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，合理配置資源的責(zé)任。鄉(xiāng)村地區(qū)法律資源較為稀缺，無法滿足群眾對(duì)法律服務(wù)的實(shí)際需求，然而鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)于法律服務(wù)產(chǎn)品的購(gòu)買力水平卻又較低，因此需要通過構(gòu)建鄉(xiāng)村法律顧問制度來協(xié)調(diào)配置法律服務(wù)資源，使鄉(xiāng)村地區(qū)能夠更好地共享法治建設(shè)成果。

（二）鄉(xiāng)村法律顧問主要由律師、基層法律服務(wù)工作者和司法機(jī)關(guān)干部擔(dān)任

早在2006年司法部出臺(tái)的《關(guān)于司法行政工作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》中就提出要讓律師和基層法律工作者為農(nóng)村提供法律顧問等服務(wù)，擔(dān)任村委會(huì)的法律顧問。但在工作開展的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中，由于人員緊缺，司法機(jī)關(guān)干部也參與到鄉(xiāng)村法律顧問的工作中來。根據(jù)2020年的調(diào)研，安順市村（居）法律顧問由律師、基層法律工作者以及司法局機(jī)關(guān)干部構(gòu)成，具體到安順市下轄的各縣區(qū)工作開展的人員情況各不相同，如黃果樹旅游區(qū)的村（居）法律顧問就全部由律師擔(dān)任，共6人；普定縣的村（居）法律顧問中除了有16名律師和5名基層法律服務(wù)工作者外還有其他工作者3人；平壩區(qū)則是僅由律師和基層法律服務(wù)工作者共33人構(gòu)成；西秀區(qū)的村（居）法律顧問隊(duì)伍則是由律師、基層法律服務(wù)工作者和司法局機(jī)關(guān)干部構(gòu)成。就當(dāng)前各地出臺(tái)的文件以及工作開展的實(shí)踐來看，盡管部分地區(qū)也將法律援助工作者、公證員等吸納進(jìn)來，但律師、基層法律工作者和司法機(jī)關(guān)干部仍然是鄉(xiāng)村法律顧問的主力軍。

（三）以為鄉(xiāng)村群眾和村集體提供法律服務(wù)為主要工作內(nèi)容

法律服務(wù)一般指以法律為工作內(nèi)容的職業(yè)人士，利用自身掌握的法律知識(shí)，提供為他人解決糾紛或者預(yù)防糾紛發(fā)生的服務(wù)。⑤我國(guó)目前法律顧問的類型主要有三種：以政府部門為服務(wù)對(duì)象的政府法律顧問、以公司企業(yè)為服務(wù)對(duì)象的企業(yè)法律顧問以及以基層群眾為對(duì)象的村（居）法律顧問。鄉(xiāng)村法律顧問則屬于第三種，區(qū)別于政府法律顧問和企業(yè)法律顧問，以鄉(xiāng)村地區(qū)的普通群眾和村集體為服務(wù)對(duì)象。提供的服務(wù)內(nèi)容簡(jiǎn)單來說包括五項(xiàng)：（1）法律咨詢。主要解答群眾和村集體關(guān)心的法律問題；。（2）法律宣傳。包括定期開講座，承擔(dān)了一部分基層的普法任務(wù)。（3）調(diào)解矛盾。協(xié)同基層人民調(diào)解組織參與群眾矛盾糾紛，包括醫(yī)患關(guān)系、交通事故、征地拆遷、勞資矛盾、環(huán)境保護(hù)等糾紛⑥的調(diào)解工作。（4）協(xié)助村委會(huì)工作。幫助村委會(huì)制定、修改村規(guī)民約，幫助審查重大經(jīng)濟(jì)合同等。（5）處置群體性、敏感性事件。引導(dǎo)群眾依法表達(dá)自身訴求，理性維權(quán)，維護(hù)基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定。此外還可能提供一些幫助村民代寫法律文書或代理一些法律援助案件等其他與法律相關(guān)的服務(wù)。

（四）鄉(xiāng)村法律顧問制度具有公益性質(zhì)

有學(xué)者指出，在鄉(xiāng)村地區(qū)開展公共法律服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，因此不能夠通過市場(chǎng)來提供而是由政府來提供，工作開展是出于公益目的和實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果的考量，因此所提供的法律服務(wù)是完全免費(fèi)的，具有公益性質(zhì)。⑦鄉(xiāng)村法律顧問制度的公益性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，鄉(xiāng)村法律顧問制度面向的是鄉(xiāng)村地區(qū)的普通群眾和村集體，但所提供的法律服務(wù)是由承擔(dān)著公共職能的政府進(jìn)行購(gòu)買。其次，盡管政府已經(jīng)對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問的服務(wù)進(jìn)行了購(gòu)買，但價(jià)格往往遠(yuǎn)低于擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問的法律工作者從事本職工作所能獲得的對(duì)價(jià)，因此說鄉(xiāng)村法律顧問所提供的法律服務(wù)是在市場(chǎng)之外的，具有公益性質(zhì)。如當(dāng)前安順市開展村（居）法律顧問工作的資金保障即系由政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，并未向?qū)で笙嚓P(guān)服務(wù)的群眾收費(fèi)。

二、鄉(xiāng)村法律顧問制度構(gòu)建的意義

在已經(jīng)初步建立起包括人民法院、檢察院、司法所、人民調(diào)解委員會(huì)、公證處等一系列法律配套設(shè)施的情況下，關(guān)于為何還要再在鄉(xiāng)村地區(qū)構(gòu)建鄉(xiāng)村法律顧問制度的意義還應(yīng)當(dāng)予以闡明。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配置，促進(jìn)公平正義

2019年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，旨在“加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，全面提升公共法律服務(wù)能力和水平”，要求均衡城鄉(xiāng)公共法律資源的配置，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共法律服務(wù)建設(shè)。隨著三十年來普法活動(dòng)在鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)開展、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展以及人口在城鄉(xiāng)之間的加速流動(dòng)，應(yīng)當(dāng)說今天鄉(xiāng)村群眾的法治意識(shí)已經(jīng)發(fā)生根本性的變化，對(duì)于公平正義有著更高的追求，對(duì)于法律服務(wù)的需求快速增加。盡管如此，在沒有行政手段介入的情況下，鄉(xiāng)村群眾和村集體想要及時(shí)獲得優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)則存在著很大的現(xiàn)實(shí)困難，一是無法承受既有市場(chǎng)確定的高昂價(jià)格；二是法律事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)主要在城市集聚，鄉(xiāng)村難以觸及。公平正義是人類的共同追求，政府應(yīng)當(dāng)采取措施保證公民能夠平等地獲得法律救濟(jì)。為了解決鄉(xiāng)村地區(qū)日益增長(zhǎng)的對(duì)于法律服務(wù)的需求和鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)有的法律資源無法滿足這種需求之間的矛盾，均衡城鄉(xiāng)之間的法律資源配置，暢通鄉(xiāng)村法治維權(quán)渠道，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)公平正義，使“群眾足不出村即可享受到法律服務(wù)”⑥，鄉(xiāng)村法律顧問制度正是為了實(shí)現(xiàn)這一美好愿景而構(gòu)建起來的。

（二）維護(hù)鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序穩(wěn)定

鄉(xiāng)村法律顧問所承擔(dān)的一項(xiàng)重要政治任務(wù)就是維護(hù)鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序穩(wěn)定，這是在各文件當(dāng)中被再三提及的。鄉(xiāng)村地區(qū)群眾由于法治思維相對(duì)薄弱，因此在處理糾紛、表達(dá)訴求的時(shí)候可能會(huì)采用一些不符合法治要求的手段，一方面可能會(huì)擾亂社會(huì)的安寧秩序，另一方面也無法解決糾紛，維護(hù)自身的合法權(quán)利。這很大程度上是由于信息不對(duì)稱，以及群眾對(duì)法律缺乏信任，而鄉(xiāng)村法律顧問所承擔(dān)的工作就是要消除這樣的信息不對(duì)稱，通過為群眾解答法律問題、舉行法律講座，使群眾增進(jìn)對(duì)法律的理解，樹立對(duì)于法治的信心引導(dǎo)群眾依法、理性維權(quán)、表達(dá)訴求，參與進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)各類糾紛的化解，使矛盾被消除在基層，從而維護(hù)基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定。

（三）以法治為鄉(xiāng)村發(fā)展掃清障礙

2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是響應(yīng)十九大“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大決策部署，指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的重要文件。《意見》中提出要建設(shè)法治鄉(xiāng)村，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助和司法救助。提供和發(fā)展公共服務(wù)是政府所承擔(dān)的重要職能之一，以保障公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。隨著改革開放的程度的深入，鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平有了很大提高，相伴而生是糾紛數(shù)量的增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的規(guī)則無法解決這些問題，從而為法治在鄉(xiāng)村地區(qū)樹立權(quán)威提供了可能。鄉(xiāng)村發(fā)展的成果需要通過法治來維護(hù)，同時(shí)也為鄉(xiāng)村地區(qū)的進(jìn)一步的發(fā)展保駕護(hù)航，因此法治是鄉(xiāng)村振興的必然之路。鄉(xiāng)村法律顧問制度是國(guó)家完善公共法律服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)的重要舉措，構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法律顧問制度將對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力。通過這一舉措有望更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)利和鄉(xiāng)村發(fā)展利益，縮短農(nóng)民群眾和優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)之間的距離，使法治意識(shí)更好地融入鄉(xiāng)村文化背景之中，為法治宣傳、法律風(fēng)尚在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展?fàn)I造更加良好的氛圍。

三、鄉(xiāng)村法律顧問工作開展中出現(xiàn)的問題

鄉(xiāng)村法律顧問工作開展到現(xiàn)在已經(jīng)有一段時(shí)間，取得了一些成果，但存在的問題更加突出，有必要指出、分析并加以解決，以掃清鄉(xiāng)村法律顧問制度發(fā)展的障礙。問題可以概括為四個(gè)方面：制度開展缺乏上層設(shè)計(jì)；經(jīng)費(fèi)不足以支撐工作開展；人員緊缺，工作積極性不高的現(xiàn)象普遍；考核評(píng)價(jià)機(jī)制無法發(fā)揮作用。

（一）制度開展缺乏上層設(shè)計(jì)

鄉(xiāng)村法律顧問制度之所以得以開展是基于中央下發(fā)的一系列文件中的相關(guān)表述，這些表述表明了國(guó)家要在鄉(xiāng)村建立法律顧問制度的決策部署，但可惜的是并沒能從中央高度進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)。2018年，司法部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作的意見》對(duì)鄉(xiāng)村法律制度的開展做了總體上的進(jìn)一步的要求，但仍只是一份綱領(lǐng)性的文件，不足以引導(dǎo)鄉(xiāng)村法律顧問工作的有序開展和解決現(xiàn)有工作中已經(jīng)出現(xiàn)的一些問題，例如，文件中說要做好人員的資源統(tǒng)籌配置，但沒有從根本上為人手不足的問題如何解決提供方案；再如，文件中提到要健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但并沒有對(duì)如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的保障作出規(guī)定。文件將統(tǒng)一制定村（居）法律顧問服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)交給了省一級(jí)的司法行政單位，這使得鄉(xiāng)村法律顧問的制度保障缺少高位階的文件作為支撐，同時(shí)也將導(dǎo)致各地在制度開展的過程中各行其是，如此一來，并不能真正的形成一項(xiàng)制度。

（二）經(jīng)費(fèi)不足以支撐工作開展

經(jīng)費(fèi)不足是當(dāng)前困擾各地區(qū)開展鄉(xiāng)村法律顧問工作的一項(xiàng)重點(diǎn)難題，如安順市各區(qū)縣普遍面臨著資金保障不足的困難，除平壩區(qū)和黃果樹旅游區(qū)每村每年3000元補(bǔ)貼之外，其他所有縣區(qū)均未實(shí)現(xiàn)資金保障。當(dāng)前對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問提供的法律服務(wù)主要采取的是政府購(gòu)買的方式，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同，當(dāng)?shù)卣趯?duì)于這一項(xiàng)制度開展中所投入的資金也不同，但投入都并不高是目前的普遍狀況。有學(xué)者指出，盡管在進(jìn)行政府購(gòu)買法律服務(wù)時(shí)政府與承擔(dān)法律顧問工作的法律工作者之間通常會(huì)訂立合同，但實(shí)際上合同的訂立往往并非是平等協(xié)商的結(jié)果，而是基于行政上的強(qiáng)制，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與法律服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值相去甚遠(yuǎn)，這打擊了法律工作者從事法律顧問工作的積極性，從而也會(huì)影響到法律顧問工作的質(zhì)量。⑧就其他學(xué)者的調(diào)研情況來看，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)也存在同樣的窘境，某自治區(qū)財(cái)政下?lián)艿姆深檰柟ぷ鹘?jīng)費(fèi)每村僅僅2200元每年，在東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)些的地區(qū)也只有5000元。③由此可以看出：第一，當(dāng)前政府對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問制度下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)不足是普遍現(xiàn)象；第二，所下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)數(shù)額在地區(qū)之間也存在很大差距。經(jīng)費(fèi)的不足一方面受限于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面受限于地區(qū)政府對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問制度開展的重視程度?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，如果開展工作的資金無法得到較好地保障將直接對(duì)法律顧問的服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響，最終很可能會(huì)成為鄉(xiāng)村法律顧問工作無法切實(shí)開展的最主要原因。

（三）人員緊缺，工作積極性不高的現(xiàn)象普遍

人員緊缺體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是總體數(shù)量上不足，二是質(zhì)量上不能達(dá)標(biāo)。根據(jù)對(duì)安順市各縣區(qū)調(diào)研的情況來看，法律顧問平均1個(gè)法律顧問要承擔(dān)五個(gè)村（居）法律顧問工作，而在一些縣區(qū)法律服務(wù)人才相當(dāng)匱乏，如紫云自治縣有168個(gè)村和社區(qū)，而全縣僅有4名執(zhí)業(yè)律師和6名基層法律服務(wù)工作者，在法律服務(wù)工作者中僅有五分之一有能力擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問。在鄉(xiāng)村開展法律顧問制度相較于在城市基層情況更為復(fù)雜。就數(shù)量不足的原因來說，法律服務(wù)資源的匱乏及分布不均衡，律師資源向城市中心化聚集，法律顧問隊(duì)伍構(gòu)成單一且儲(chǔ)備不足的現(xiàn)象突出。③律師提供法律服務(wù)從本質(zhì)上來說是服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因此一般更多地活躍于經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)、有能力購(gòu)買服務(wù)的城市區(qū)域。鄉(xiāng)村地區(qū)的法律服務(wù)購(gòu)買能力低，無法支付市場(chǎng)確定的合理對(duì)價(jià)，同時(shí)在傳統(tǒng)觀點(diǎn)看來，鄉(xiāng)村地區(qū)人們相對(duì)薄弱的法律意識(shí)抑制了鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的需求。因此能夠積極投入鄉(xiāng)村法律顧問工作的律師數(shù)量十分有限。就擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問工作者的質(zhì)量上來說，鄉(xiāng)村法律顧問制度的運(yùn)行更多地依靠本地區(qū)的基層法律工作者?；鶎臃晒ぷ髡咴谶M(jìn)行鄉(xiāng)村法律顧問工作固然有一些優(yōu)點(diǎn)，如他們比外來的法律工作者更加了解本地區(qū)的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、人際網(wǎng)絡(luò)等客觀情況，能夠更好地幫助實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律、政策在鄉(xiāng)村地區(qū)的“軟著陸”，但一般的基層法律工作者相較于律師而言在專業(yè)性和法律實(shí)務(wù)實(shí)踐上往往有所欠缺。這是在人手問題上存在的雙重欠缺。另外，由于從事該項(xiàng)工作能夠獲得的報(bào)酬遠(yuǎn)低于法律工作者的期待值、活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)無法保障、缺乏合理的獎(jiǎng)懲及監(jiān)督機(jī)制、擔(dān)任法律顧問的律師進(jìn)入某些偏遠(yuǎn)的村落存在交通上的困難⑨等因素使得法律工作者參與該項(xiàng)制度的積極性不高，即使已經(jīng)參與進(jìn)來也不愿意投入過多的時(shí)間和精力。安排司法機(jī)關(guān)干部擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問也是為了應(yīng)對(duì)人手不足而采取的補(bǔ)救方案，但必須看到的是，在實(shí)踐中基層司法機(jī)關(guān)干部日常工作繁多，本身也面臨著人手緊缺的問題，擔(dān)任法律顧問進(jìn)一步加重了他們的負(fù)擔(dān)，因此只能是臨時(shí)性的。

（四）考核評(píng)價(jià)機(jī)制無法發(fā)揮作用

目前對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問的考核評(píng)價(jià)尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，安順市多數(shù)縣區(qū)未能建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，部分縣區(qū)已經(jīng)建立了較為完善的考核制度，如平壩區(qū)司法局會(huì)組織人員對(duì)于法律顧問的服務(wù)期內(nèi)對(duì)工作的開展情況進(jìn)行不定期地入村了解，在服務(wù)期滿后還會(huì)進(jìn)行分組考核，以考核結(jié)果為依據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)。平壩區(qū)提供了比較好的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。然而還有很多地方即使制定了本地區(qū)的工作考核評(píng)價(jià)辦法，然而就實(shí)際情況來看考核評(píng)價(jià)并沒能真正地發(fā)揮對(duì)法律顧問服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的作用，反而有流于形式，應(yīng)付上級(jí)要求之嫌。以國(guó)內(nèi)某地區(qū)某事務(wù)所對(duì)社區(qū)值班律師的服務(wù)情況制定的考核評(píng)價(jià)表為例，評(píng)價(jià)表上只有除了基本信息關(guān)于考核評(píng)價(jià)就只有一項(xiàng)得分，而無更詳細(xì)的評(píng)分項(xiàng)目?jī)?nèi)容，就得分而言，在130人中除了一個(gè)人的評(píng)分為67分，其余所有人的得分均在90分以上，其中還包括99分、100分這樣接近滿分或者滿分。因此，有理由質(zhì)疑這樣的評(píng)分是否能夠真實(shí)反映法律顧問服務(wù)情況。對(duì)于法律顧問的考核如果區(qū)分不出高低好壞則失去意義，不能盡打100分、99分，造成魚目混珠的同時(shí)也消磨了認(rèn)真履行了法律顧問工作的法律工作者的熱情。

四、關(guān)于改進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問制度的思考

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，保障制度良好運(yùn)行

鄉(xiāng)村法律顧問制度對(duì)為“鄉(xiāng)村振興”保駕護(hù)航有著重要意義，因此有必要從國(guó)家層面出臺(tái)專門針對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問制度的政策性文件，對(duì)于包括鄉(xiāng)村法律顧問的選任方式、組織形式、工作內(nèi)容、工作年限、考核方式、補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)、工作監(jiān)督機(jī)制等基本內(nèi)容做基礎(chǔ)性規(guī)定，以確保各地鄉(xiāng)村法律顧問工作質(zhì)量符合一定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)保障擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問的法律工作者獲得一定報(bào)酬的權(quán)利、開展工作不遭受不合理的阻礙的權(quán)利、工作獲得公正評(píng)價(jià)的權(quán)利等。由于各鄉(xiāng)村發(fā)展水平存在著較大的差距，尤其是民族地方鄉(xiāng)村的法治建設(shè)工作更具特殊性，因此要應(yīng)當(dāng)為各地留下針對(duì)本地區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況制度創(chuàng)新的空間，促使制度的理論能夠在實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展。

（二）加大經(jīng)費(fèi)投入，合理規(guī)劃資金流向

政府對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問工作投入經(jīng)費(fèi)的多與少,反映了政府對(duì)于該項(xiàng)制度開展的重視程度，就目前來看是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國(guó)家關(guān)注鄉(xiāng)村的持續(xù)健康發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的投入，而鄉(xiāng)村的法治建設(shè)更是要擺在重中之重的地位來加以扶持?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，資金是否充足決定了鄉(xiāng)村法律顧問制度是否能夠持續(xù)、平穩(wěn)、有效地運(yùn)行。然而并非使資金到位便“萬事大吉”了，錢由誰來給、怎么給、給到哪兒等，都必須制定出一個(gè)具體的方案來，每一分錢的開銷要有所憑借。 “好鋼”要用在“刀刃”上，資金要用到需求迫切的地方。每一季度或年度還應(yīng)當(dāng)出一個(gè)報(bào)表，做一次總結(jié)匯報(bào)，說明用于鄉(xiāng)村法律顧問工作的當(dāng)年財(cái)政是出現(xiàn)赤字還是盈余，要對(duì)原因和情況作出分析，以及時(shí)對(duì)資金的流向規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

（三）拓展人員隊(duì)伍，重整工作精神風(fēng)貌

在確保鄉(xiāng)村法律顧問專業(yè)水平的前提下擴(kuò)大工作隊(duì)伍，可以吸納在校法學(xué)專業(yè)學(xué)生和已經(jīng)退休的法律工作者作為志愿者參與鄉(xiāng)村法律顧問中的輔助性工作，減輕鄉(xiāng)村法律顧問工作開展的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在許多地方在工作的開展中都已經(jīng)將以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的遠(yuǎn)程交流方式作為鄉(xiāng)村法律顧問工作開展的重要手段之一.但是需要強(qiáng)調(diào)的是，就當(dāng)前來說，遠(yuǎn)程交互手段的效果仍遠(yuǎn)不及面對(duì)面交流的效果，無法使群眾和法律顧問之間進(jìn)行充分的交流。如安順全市建立了1164個(gè)微信服務(wù)群，覆蓋率超過99%，然而絕大多數(shù)微信群都并未能夠發(fā)揮理想的效果，因此仍然要采取有效手段保證群眾能夠與法律顧問面對(duì)面直接交流的機(jī)會(huì)。隊(duì)伍要想得以拓展并維持，需要相關(guān)行政司法部門做好后勤保障，比如針對(duì)法律顧問進(jìn)村難的問題，要給予交通補(bǔ)貼或是定期安排班車定點(diǎn)接送。要考慮是否要建立固定鄉(xiāng)村法律顧問辦公室，以對(duì)保障鄉(xiāng)村法律顧問工作開展的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整體統(tǒng)籌。同時(shí)，重整工作精神面貌是鄉(xiāng)村法律顧問工作開展中的一項(xiàng)重要任務(wù)。鄉(xiāng)村法律顧問的聘任工作一般是由上級(jí)司法行政部門對(duì)律師事務(wù)所等社會(huì)上組織機(jī)構(gòu)下發(fā)任務(wù)，具有一定的強(qiáng)制性，許多法律工作者把這當(dāng)作一項(xiàng)額外的負(fù)擔(dān)，不愿意花精力和時(shí)間去認(rèn)真完成工作，搪塞應(yīng)付，甚至某些上級(jí)主管機(jī)構(gòu)對(duì)于這此也是“睜一只眼閉一只眼”，各種考核評(píng)價(jià)形同虛設(shè)，年終報(bào)告上的數(shù)字雖好看，實(shí)際工作開展的效果如何不得而知。因此，整頓隊(duì)伍風(fēng)氣是當(dāng)務(wù)之急，需讓法律工作者們重新認(rèn)識(shí)到，從事法律職業(yè)并不是“干祿之終南捷徑”⑩，而是承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，肩負(fù)著維護(hù)公平正義的神圣使命。法律工作者的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希晒ぷ髡咭嗖粦?yīng)當(dāng)忘記自己從事法律職業(yè)的本心。各級(jí)司法行政部門也應(yīng)當(dāng)端正思想、恪盡職責(zé)，做好監(jiān)督和考察工作。

（四）完善考核制度，客觀評(píng)價(jià)顧問工作

對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問的考核和評(píng)價(jià)既不能僅由上級(jí)司法行政部門來進(jìn)行，也不能全盤交由接受服務(wù)的村民或村集體。若僅有上級(jí)司法行政來評(píng)價(jià)則有可能脫離群眾，喪失了服務(wù)工作的根本；若完全交由村民或村集體來評(píng)價(jià)，則可能由于缺乏專業(yè)性或是對(duì)結(jié)果不符合其期望而使法律顧問遭受不公正評(píng)價(jià)。上級(jí)司法行政部門和接受法律服務(wù)的群眾都要作為評(píng)價(jià)主體參與到對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問的考核評(píng)價(jià)中來，以形成客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。制定科學(xué)具體的評(píng)價(jià)量化方案，使法律顧問工作的優(yōu)劣能被明顯地區(qū)別開來，對(duì)于認(rèn)真工作，獲得人民滿意的法律顧問上級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)和精神層面的嘉獎(jiǎng)，而對(duì)于不認(rèn)真履行職責(zé)的法律顧問及其所屬單位也要嚴(yán)肅地予以通告批評(píng)。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村法律顧問制度的構(gòu)建初心是要助力鄉(xiāng)村發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)公平正義、維護(hù)鄉(xiāng)村基層秩序穩(wěn)定，無疑是一項(xiàng)真正為人民謀福利、值得堅(jiān)持和發(fā)展的好制度。因此，發(fā)現(xiàn)制度開展過程中出現(xiàn)的問題并及時(shí)研究對(duì)策以期改進(jìn)尤為重要。本文更多的是從理論的層面進(jìn)行論述，目前鄉(xiāng)村法律顧問制度的實(shí)踐尚在初期，相關(guān)的理論成果不多，還有待學(xué)者們進(jìn)行更多的實(shí)證性研究，以彌補(bǔ)當(dāng)前理論研究上的不足，為鄉(xiāng)村法律顧問的實(shí)踐提供更加有建設(shè)性、現(xiàn)實(shí)性的指導(dǎo)。希望通過各方的努力，鄉(xiāng)村法律顧問制度的生命保持長(zhǎng)久的活力，真正成為鄉(xiāng)村群眾獲取法律服務(wù)的一條“羅馬大道”。

注釋

①曹吉鋒:村(社區(qū))法律顧問制度的實(shí)踐與反思,上海政法學(xué)院(法治論叢),2017年第1期,85-95.

②徐家琦：法制化進(jìn)程中對(duì)推行少數(shù)民族法律顧問制度的理論思考,貴州民族研究，2017年第9期.

③周喜梅,黃恒林:民族地區(qū)村居法律顧問制度的理論闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑——基于G自治區(qū)H市的調(diào)研與思考，湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2019年第6期,51-58.

④楊立華.建設(shè)強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)組成的強(qiáng)國(guó)家——國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然目標(biāo)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(06):57-62+188.

⑤王亞新.農(nóng)村法律服務(wù)問題實(shí)證研究（一）[J],法制與社會(huì)發(fā)展（雙月刊）,2006年第3期,3-34:3.

⑥《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》，粵委辦〔2014〕42號(hào)，2014年5月5日。

⑦陳朝兵.農(nóng)村公共服務(wù)：內(nèi)涵、特征與分類框架[J],學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2015年第4期,82-89:85.

⑧張怡歌.政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的異化與法治化破解[J],法學(xué)雜志,2019年第2期,133-140:134.

⑨傅振國(guó),鄉(xiāng)村法律顧問制度規(guī)范化研究[D]，山東大學(xué)碩士論文，2019年.

⑩1917年4月《蔡元培任北京大學(xué)校長(zhǎng)之就職演說》：“……故畢業(yè)預(yù)科者，多入法科，入文科者甚少，入理科者尤少，蓋以法科為干祿之終南捷徑也?！?/p>