我國綠色發(fā)展政策評估進展研究及問題探析*

巫丹，凌虹，施夢琦，岳強，朱曉曉

1.江蘇省環(huán)境科學研究院；2.江蘇省環(huán)境工程重點實驗室

綠色發(fā)展政策是公共政策體系中的一個重要組成部分，是以效率、和諧、持續(xù)為目標，統(tǒng)籌社會可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。科學合理地開展政策評估才可有效地診斷政策效果，為政策繼續(xù)、終止、修正提供重要依據(jù)，是實現(xiàn)政策優(yōu)化的關鍵[1]。綠色發(fā)展政策涉及面廣，投入大，對其開展效益評估的需求廣泛而強烈[2]，但在實際操作上存在很多困難。本研究圍繞綠色發(fā)展政策，總結(jié)其政策演進過程，從涉及的政策類型出發(fā)，對其相關評估研究進展進行總結(jié)梳理，并提出對策建議。

一、綠色發(fā)展政策的演進與內(nèi)涵

綠色發(fā)展政策的表現(xiàn)形式豐富多樣。從政策主體看，既包括黨的綠色發(fā)展指導思想，又包括國家的綠色發(fā)展政策；從政策對象看，涵蓋自然資源能源合理利用、環(huán)境污染防治、生態(tài)修復等領域；從綠色發(fā)展政策的表現(xiàn)形式看，既包括各種法律法規(guī)等政策文本，也包括其他形式的政策文本[3]。

改革開放以來，我國綠色發(fā)展開始起步，在1978—2010年期間，立法與修法并舉是該階段綠色發(fā)展的核心理念，資源節(jié)約和環(huán)境保護共舉，提出科學發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。2011 年至今，綠色發(fā)展加速推進。建設生態(tài)文明，堅持綠色發(fā)展是該階段綠色發(fā)展的核心理念[4]，習近平總書記提出綠水青山就是金山銀山。綠色發(fā)展政策的演變是一個不斷彌合發(fā)展理念和行動之間鴻溝的過程，在當前的政策體系下，綠色發(fā)展的具體表現(xiàn)形式為生態(tài)文明建設[5]。

二、國內(nèi)外相關政策評估模式

目前并沒有一個專項的評估方法是針對于綠色發(fā)展政策的，國內(nèi)外相關研究的理論和方法都根源于公共政策評估。進一步的，從公共政策領域中細分出環(huán)境政策，與綠色發(fā)展政策的理念較為接近，評估的目標與手段可借鑒。

（一）國外相關政策評估研究進展

公共政策評估在美國、歐盟、日本等國家已經(jīng)較早開展，環(huán)境政策評估工作的開展也較為成熟。

美國自20世紀80年代就制定了相關法律法規(guī)，要求公共政策（其中包括環(huán)境政策）需要開展評估。在進行政策評估的過程中，政策的經(jīng)濟效益分析是開展評估的主體，如在開展環(huán)境效益的成本分析，將企業(yè)的合規(guī)成本、政府的管理成本等作為政策實施產(chǎn)生的負擔，將人類健康的改善和生態(tài)的改善定義為效益[6]。

歐盟注重推進評估主體的多元化發(fā)展。一般包括事前評估、事中評估和事后評估三種類型，重視影響效果識別方法的運用。例如，荷蘭的環(huán)境政策評估工作基于歐盟的DPSIR框架，建立因果聯(lián)系，識別環(huán)境政策效果[7]。

日本在20世紀90年代后期制定了《環(huán)境省政策評價基本計劃》以及相關指南，開始實施政策評估制度。構建了“評估對象體系化”“評估過程標準化”和“評估結(jié)果實用化”的環(huán)境政策評估體系框架，建立了環(huán)境政策的內(nèi)部自評估機制與周期性評估實踐模式[8]。

（二）國內(nèi)相關政策評估研究進展

20世紀90年代，我國環(huán)境政策評估在公共政策的基礎上得以發(fā)展，其理論和方法都根源于公共政策評估。

“十五”及“十一五”時期，我國環(huán)境政策評估研究在基礎理論、評估方法及指標體系分析上逐步開展研究工作，定性化評估是更為普遍的評估方法。2003年宋國君等對環(huán)境政策評估進行了簡單的論述，2007年王金南簡要介紹了環(huán)境政策評估與戰(zhàn)略環(huán)境評價的關系，并對環(huán)境政策評估的基礎理論要點進行介紹[9]。

“十二五”及“十三五”以來，我國環(huán)境政策的定量化評估工作逐步開展研究應用。周瑩采用定量化分析方法開展了廣東省海洋環(huán)境政策績效評估研究，提出了基于AHP-模糊綜合評價法的評估模型[10]。徐文成等基于拓展后的新凱恩斯DSGE模型從經(jīng)濟増長和經(jīng)濟波動兩個視角對限額排放、強度目標制以及污染排放稅等三種環(huán)境政策進行了定量分析[11]。

國內(nèi)學者對于政策評估主要從幾方面著手：一是從評估模式、評估方法上探討我國實施環(huán)境政策評估的體系，如宋國君認為環(huán)境政策評估的一般模式包括政策目標和因果關系分析、評估內(nèi)容和標準、評估方案設計和實施、評估結(jié)論和政策建議[12]。周麗旋等提出政策評估的主要方法工具包括層次分析法、前后對比法、專家評估法、模糊數(shù)學法、績效棱柱法、傾向值匹配法等[13]。二是針對具體的一種評估方法進行研究，比如，金書秦對費用效益方法進行了探索[14]，龐軍和鄒驥對CGE模型及其環(huán)境政策應用進行了分析研究[15]。

三、政策評估方法研究

（一）定性評估方法

已有學者采用目標與現(xiàn)實差異對比法對“國家環(huán)境保護十五規(guī)劃”的目標和實際結(jié)果差異進行了評估，采用利益相關者分析和SWOT分析法評估了“天然林保護政策”[16]。宋國君等運用目標-現(xiàn)狀對比的分析方法對淮河流域的水污染控制和防治政策進行了評估[17]。此外，問卷調(diào)查法/公眾參與評價法也是環(huán)境政策評估的一個重要評估方法。

（二）定量評估方法

定量化評估方法近年來成為環(huán)境政策評估的主要手段，在定量化評估方法中，層次分析法、模糊綜合評價法、壓力-狀態(tài)-響應（PSR）模型、可計算一般均衡（CGE）模型、數(shù)字包絡分析方法（DEA模型）、成本效益法運用較為普遍。王慧杰等選取AHP（層次分析法）——模糊綜合評價法和構建的評價指標體系，定量評估了新安江流域生態(tài)補償政策[18]。楊俊等基于PSR模型建立湖北省“十二五”水環(huán)境保護政策評價指標體系，對政策的實施效果進行了量化評估[19]。原毅軍等通過構建環(huán)境CGE模型，分別從污染減排效果和宏觀經(jīng)濟沖擊兩個方面評估了環(huán)境政策創(chuàng)新的績效[20]。高樹婷等運用DEA方法和Malmquist指數(shù)對中國排污費征管效率進行了測算和實證研究[21]。楊杉杉采用費用效益法對宜興市農(nóng)業(yè)面源污染防治措施進行了分析評價，明確了污染防治措施在費用、效益等方面存在的差異[22]。

四、問題與展望

（一）存在的問題

經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，我國逐步形成了當前激勵約束并重的綠色發(fā)展政策體系，政策出臺較多，覆蓋面廣。然而我國目前綠色發(fā)展政策評估的開展仍處于起步階段，相應的政策評估制度、機制、標準、方法和模式實證都相對薄弱，嚴重滯后于國家綠色發(fā)展的工作形勢。主要問題有以下幾方面。

（1）評估機制尚不健全。我國相關政策評估存在第三方評估參與不夠，評估數(shù)據(jù)以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，其他利益相關者、社會群體參與不夠，對于政策的執(zhí)行成本、效力、社會經(jīng)濟影響的評估不夠等問題。

（2）適用于我國綠色發(fā)展政策的評估方法缺乏。國際上，有關國家、組織和研究機構，提出了門類繁多的公共政策評估方法和技術，也在不同地區(qū)實踐中得到很好的成效，但由于我國國情與國際上存在很大的差異，目前沒有一個專項的評估方法是針對于綠色發(fā)展政策的，簡單移植國際上通行的方法往往成效不理想甚至無從下手操作。

（3）以后評估為主，全過程介入的評估較少?，F(xiàn)有評價體系較為零散，忽略了政策評估過程的全過程管理，缺乏在政策設計、執(zhí)行和監(jiān)管中的問題診斷和政策優(yōu)化。

（二）研究展望

（1）建立規(guī)范化、體系化的環(huán)境政策評估制度，在公眾參與、利益相關者參與、第三方機構參與、信息公開、作證數(shù)據(jù)獲取、校驗數(shù)據(jù)獲取、相關樣本調(diào)查統(tǒng)計等方面形成標準化、規(guī)范化的體制機制。

（2）需要根據(jù)我國具體情況，借鑒開發(fā)適合于我國綠色發(fā)展需求的政策評估方法。對于綠色發(fā)展政策而言，需重點關注政策資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長治理以及綠色生活等方面的效益。

相關鏈接

政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現(xiàn)自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)，應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

政策具有以下特點：①階級性。是政策的最根本特點。在階級社會中、政策只代表特定階級的利益，從來不代表全體社會成員的利益、不反映所有人的意志。②正誤性。任何階級及其主體的政策都有正確與錯誤之分。③時效性。政策是在一定時間內(nèi)的歷史條件和國情條件下，推行的現(xiàn)實政策。④表述性。就表現(xiàn)形態(tài)而言，政策不是物質(zhì)實體，而是外化為符號表達的觀念和信息。它由有權機關用語言和文字等表達手段進行表述。