新《海安法》下非現(xiàn)場執(zhí)法在海事執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用研究

耿 佳（寶安海事局，廣東 深圳 518128）

新修訂的《海上交通安全法》（簡稱《海安法》）已于2021年9月1日起正式施行，其第89條提出，“海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查可以采取登船檢查、查驗(yàn)證書、現(xiàn)場檢查、詢問有關(guān)人員、電子監(jiān)控等方式?！泵鞔_“電子監(jiān)控”作為海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的一種非現(xiàn)場執(zhí)法手段，是此次海安法修訂的重要變化，也為海事非現(xiàn)場執(zhí)法提供了法律保障。

一、非現(xiàn)場執(zhí)法的應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）非現(xiàn)場執(zhí)法的內(nèi)涵

目前法律法規(guī)中尚未對非現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行明確定義，但其已成為《行政處罰法》《道路交通安全法》以及一些部門法規(guī)中明確的執(zhí)法方式，在公路超載治理、空氣污染治理、交通執(zhí)法領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。從這些領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)對于非現(xiàn)場執(zhí)法的要求可以總結(jié)出：非現(xiàn)場執(zhí)法是指通過應(yīng)用現(xiàn)代化技術(shù)或設(shè)備，以在線監(jiān)測、在線監(jiān)控、智能圖像分析、大數(shù)據(jù)預(yù)警分析、在線視頻或電子送達(dá)等方式，輔助或全部完成行政檢查、行政處罰等事中事后監(jiān)管的行政執(zhí)法活動的非實(shí)地執(zhí)法方式。

（二）非現(xiàn)場執(zhí)法在部分法律法規(guī)中的規(guī)定

《行政處罰法》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)……”

《道路交通安全法》第114條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰?！?/p>

新《海安法》第89條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查可以采取登船檢查、查驗(yàn)證書、現(xiàn)場檢查、詢問有關(guān)人員、電子監(jiān)控等方式?！?/p>

從上述法律法規(guī)的規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)法律法規(guī)對非現(xiàn)場執(zhí)法中的輔助電子監(jiān)控技術(shù)和提供證據(jù)的質(zhì)量以及電子監(jiān)控記錄的執(zhí)法人員審核等方面有嚴(yán)格的規(guī)定，這也為非現(xiàn)場執(zhí)法提出了限制和約束條件。

（三）非現(xiàn)場執(zhí)法程序的主要內(nèi)容

實(shí)踐中，行政執(zhí)法領(lǐng)域利用科技手段實(shí)行非現(xiàn)場執(zhí)法越來越多，取得了較好的執(zhí)法效果，但也帶來了一系列問題，亟待規(guī)范。原《行政處罰法》雖然對此沒有規(guī)定，但新《行政處罰法》在第5章“行政處罰的決定”第1節(jié)“一般規(guī)定”中增加了非現(xiàn)場執(zhí)法程序。其中特別需要關(guān)注的是第41條，規(guī)定了非現(xiàn)場執(zhí)法程序主要包括以下內(nèi)容：

1.非現(xiàn)場執(zhí)法程序只能由法律、行政法規(guī)規(guī)定。非現(xiàn)場執(zhí)法程序具有2個特點(diǎn)：電子證據(jù)可以成為定案“孤證”，行政機(jī)關(guān)僅依據(jù)電子證據(jù)就可以直接作出行政處罰決定；當(dāng)事人不到場即可作出行政處罰決定，相當(dāng)于“缺席處罰”。因此，這類特殊程序需要具有法律、行政法規(guī)依據(jù)。如果沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，盡管不影響利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集電子證據(jù)，但不能實(shí)施非現(xiàn)場執(zhí)法程序。

2.為確保非現(xiàn)場執(zhí)法程序的公正性，對收集、固定違法事實(shí)的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備要求經(jīng)過法制審核和技術(shù)審核，確保符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)向社會公布，避免出現(xiàn)同一電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄大量、重復(fù)的行政違法行為。

3.為確保非現(xiàn)場執(zhí)法程序中所采證據(jù)的有效性，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)，應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。同時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對記錄的違法事實(shí)進(jìn)行審核，未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為證據(jù)。

4.在非現(xiàn)場執(zhí)法程序中明確告知具有突出作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人違法事實(shí)，防止出現(xiàn)因告知不及時、不順暢導(dǎo)致同一當(dāng)事人被同一電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備多次記錄行政違法行為。

5.強(qiáng)調(diào)非現(xiàn)場執(zhí)法程序既要方便行政機(jī)關(guān)，也要方便當(dāng)事人。要求行政機(jī)關(guān)采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利，防止非現(xiàn)場執(zhí)法程序中限制或者變相限制當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。［1］

二、非現(xiàn)場執(zhí)法在海事執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用研究

（一）海事非現(xiàn)場執(zhí)法的現(xiàn)狀

海事執(zhí)法涉及船舶、船員、船檢等執(zhí)法對象，業(yè)務(wù)細(xì)分包括通航、危防、船員等現(xiàn)場檢查，海事履約的要求也帶來檢查項(xiàng)目的不斷增多。以深圳港為例，深圳港每年的交通流量為50余萬艘次，靠港船舶數(shù)量之巨已經(jīng)給執(zhí)法人員帶來了極大的執(zhí)法負(fù)荷。此外，由于深圳港以集裝箱船舶為主，現(xiàn)代集裝箱船舶的運(yùn)營模式更加講究時間效率，靠港時間的不斷壓縮對執(zhí)法效率提出了更高的要求，如何提升執(zhí)法效率，同時保證執(zhí)法的精準(zhǔn)度是海事治理能力提升的一個重要方面。

近年來，海事執(zhí)法領(lǐng)域不斷引進(jìn)現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)產(chǎn)品，補(bǔ)充執(zhí)法人員的執(zhí)法裝備，豐富執(zhí)法手段，為海事實(shí)施非現(xiàn)場執(zhí)法提供了很好的技術(shù)和裝備基礎(chǔ)。與此同時，隨著海事對電子巡航技術(shù)探索的不斷深入，電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的不斷完善為非現(xiàn)場執(zhí)法提供了保障。新《海安法》的出臺無疑對非現(xiàn)場執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的法律保障，更為海事非現(xiàn)場執(zhí)法提供了可行性。

（二）海事電子監(jiān)控非現(xiàn)場執(zhí)法存在的問題

根據(jù)非現(xiàn)場執(zhí)法在交通和環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，非現(xiàn)場執(zhí)法在非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備（例如VTS、AIS、視頻等）的穩(wěn)定性、可靠性，非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的數(shù)據(jù)安全性、隱私性，非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的執(zhí)法認(rèn)定程序等方面仍存在待解決的問題：

1.關(guān)于海事非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備的問題。非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備是支撐非現(xiàn)場執(zhí)法的硬件基礎(chǔ)。前文我們提到，非現(xiàn)場執(zhí)法的工具主要是指現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)場應(yīng)用，無論國內(nèi)或國外的設(shè)備，在不同執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用時，都會對應(yīng)用場景有個性化的要求，這就對設(shè)備的可靠性和穩(wěn)定性提出了非常高的要求。一旦作為執(zhí)法證據(jù)，則對設(shè)備的結(jié)果輸出提出了更高要求。如何保障設(shè)備的穩(wěn)定性、可靠性取決于科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步。

2.關(guān)于海事非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的安全性問題。海事現(xiàn)場執(zhí)法領(lǐng)域所處理的船舶、船員、交通數(shù)據(jù)量級較大，特別是在行政處罰過程中涉及船舶、船員的隱私安全是需要重點(diǎn)考慮的問題。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，特別是近期部分網(wǎng)絡(luò)平臺曝出的用戶數(shù)據(jù)安全將是未來數(shù)據(jù)安全重點(diǎn)考慮的問題。

3.關(guān)于海事非現(xiàn)場執(zhí)法的執(zhí)法認(rèn)定程序問題。非現(xiàn)場執(zhí)法的執(zhí)法認(rèn)定程序主要包括證據(jù)、行程處罰流程以及行政處罰結(jié)果的合規(guī)、合法性。在現(xiàn)有現(xiàn)場執(zhí)法的執(zhí)法認(rèn)定程序上，各政府監(jiān)管部門都出臺了相應(yīng)的通用標(biāo)準(zhǔn)，因此，非現(xiàn)場執(zhí)法在執(zhí)法認(rèn)定程序也應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和指南，確保執(zhí)法的合規(guī)合法性。

三、推進(jìn)海事非現(xiàn)場執(zhí)法工作的建議

為進(jìn)一步提高執(zhí)法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法、公正執(zhí)法、智慧執(zhí)法，結(jié)合現(xiàn)場執(zhí)法，遵循法律法規(guī)規(guī)定的基本原則和程序完成行政執(zhí)法，從而構(gòu)建現(xiàn)代、高效的執(zhí)法體系，做到合法、及時、準(zhǔn)確、全面依法行政。新《海安法》為海事非現(xiàn)場執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)，建議從以下幾方面逐步穩(wěn)妥推進(jìn)海事非現(xiàn)場執(zhí)法：

（一）建立健全非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備作為硬件基礎(chǔ)，需要滿足法律法規(guī)提出的證據(jù)要求，這也對執(zhí)法設(shè)備的穩(wěn)定性、可靠性提出了更高要求。因此，有必要建立一套政府、行業(yè)公認(rèn)的通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括生產(chǎn)、使用和維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)

整合現(xiàn)有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備資源，分析不同技術(shù)裝備特點(diǎn)，根據(jù)轄區(qū)特點(diǎn)，構(gòu)建符合港口、航線、船舶實(shí)際的電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以所提供證據(jù)的合規(guī)、合法為原則，科學(xué)合理地設(shè)置。

（三）建立海事非現(xiàn)場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

梳理海事有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，完善有關(guān)電子監(jiān)控的非現(xiàn)場執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容，在相關(guān)業(yè)務(wù)法規(guī)中根據(jù)新《海安法》要求建立電子監(jiān)控非現(xiàn)場執(zhí)法制度，在海事行政處罰規(guī)定等法規(guī)中完善非現(xiàn)場執(zhí)法的行政處罰制度，建立健全相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法指南。

（四）建立大數(shù)據(jù)平臺

以基層海事綜合行政執(zhí)法為核心業(yè)務(wù)場景，探索執(zhí)法證據(jù)收集、共享、應(yīng)用新形式，推進(jìn)執(zhí)法業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，促進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共享，從流程、數(shù)據(jù)要素出發(fā)，統(tǒng)籌運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到海事綜合執(zhí)法工作全過程。

（五）保障電子監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)安全

出于對數(shù)據(jù)安全和訪問用途等的顧慮，政府部門之間在網(wǎng)絡(luò)連接上各自獨(dú)立，證據(jù)信息尚未被有效地共享共用，部門間無法實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，數(shù)據(jù)主權(quán)仍可保留在數(shù)據(jù)擁有方，信息在區(qū)塊鏈系統(tǒng)中以密文的形式保存和傳遞，僅被允許的相關(guān)節(jié)點(diǎn)能夠在權(quán)限內(nèi)查看，使數(shù)據(jù)共享成為可能，實(shí)現(xiàn)各部門工作人員無須物理位置聚集就能夠橫向聯(lián)結(jié)和證據(jù)共用。

四、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與海事管理的不斷融合，為海事管理提供了新的工作思路，海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化已然成為新時代海事管理的主戰(zhàn)場。非現(xiàn)場執(zhí)法作為一種新型、高效的執(zhí)法模式，在交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)成熟。近年，海事部門不斷探索新技術(shù)在執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用，包括 VTS、AIS、視頻監(jiān)控、無人機(jī)巡航、船舶尾氣遠(yuǎn)程嗅探監(jiān)測等，但距離規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的非現(xiàn)場執(zhí)法仍然有很多的工作要做，在新《海安法》的法律保障基礎(chǔ)上，海事非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展步伐，盡快建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、高效的非現(xiàn)場執(zhí)法體系。