鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村治理的法治化挑戰(zhàn)與完善路徑

常紹榮

(湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411110)

一、 農(nóng)村法治化對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義分析

鄉(xiāng)村振興作為一項戰(zhàn)略始于黨的十九大報告，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出了建設(shè)法治鄉(xiāng)村、構(gòu)建農(nóng)村新的治理體系，并明確了治理有效是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。在實施鄉(xiāng)村治理的方式中，法治是必不可少的手段，它不僅可以保障治理有效這一目標(biāo)順利落地，而且也對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有促進(jìn)意義。

(一)農(nóng)村法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障和內(nèi)在要求

鄉(xiāng)村法治就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律的規(guī)定，將與農(nóng)村有關(guān)的文化教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策制度等一切活動步入法治化的軌道，運用法治思維來管理農(nóng)村。而鄉(xiāng)村振興是一項涉及三農(nóng)的精準(zhǔn)戰(zhàn)略計劃，旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，包括文化教育、基層自治組織、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、人才等全方位的振興。推進(jìn)農(nóng)村法治化，要依靠法治的方式對鄉(xiāng)村振興的各個方面進(jìn)行治理，最終達(dá)到治理有效的結(jié)果。[1]在鄉(xiāng)村振興的實施意見中，明確提出了建設(shè)法治鄉(xiāng)村的目標(biāo)，加強(qiáng)法律在解決農(nóng)村糾紛、保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范基層權(quán)力運行等方面的權(quán)威。

(二)農(nóng)村法治化重塑了鄉(xiāng)村治理的模式

農(nóng)村具有很強(qiáng)的地方性和保守性。其活動范圍受到地理環(huán)境因素的限制，相互之間缺乏經(jīng)濟(jì)、文化交流，不同鄉(xiāng)村之間彼此隔離，各自保留著自己獨有的生活特色，最終造就了一種極富傳統(tǒng)特色的熟人社會。在這種社會里，農(nóng)村的治理以及秩序的維護(hù)所依靠的是禮，它是一種大家都可以接受的并且不同于法的行為規(guī)范，它以宗法秩序和家長權(quán)威為特征，明文制定的國家法在這里缺少生存土壤。但是隨著以陌生人為基礎(chǔ)的工業(yè)社會的到來，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為物質(zhì)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土熟人社會開始崩塌，農(nóng)村傳統(tǒng)的人治觀念逐漸受到質(zhì)疑，以自由、平等、民主為特征的法治逐漸成為主流。在實行法治的進(jìn)程中，一方面農(nóng)民的權(quán)利意識逐漸覺醒以及《村民委員會組織法》的頒布不僅為農(nóng)民自主管理農(nóng)村事務(wù)提供了機(jī)會，而且也很好地保護(hù)了底層成員在鄉(xiāng)土社會中的發(fā)言與決策權(quán)；另一方面隨著現(xiàn)代政府組織體系的完善和法治觀念不斷向農(nóng)村普及，基層組織機(jī)構(gòu)的運行和權(quán)力的行使逐漸受到法律的約束，雖然造成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的依靠鄉(xiāng)紳和宗族勢力治理農(nóng)村的局面逐漸消失，但是卻提升了作為商議和決策農(nóng)村公共事務(wù)的基層自治組織——村委會的地位。農(nóng)村成員通過村委會參與和管理公共事務(wù)、預(yù)防和打擊違法犯罪，維護(hù)鄉(xiāng)村和諧的公共秩序，從而最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。

(三)農(nóng)村法治化有利于解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的新矛盾

由于我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對生活美好需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的問題，這一矛盾投射到鄉(xiāng)村治理中就體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品在市場上供過于求但供給質(zhì)量低下，市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展但農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)不適應(yīng)市場競爭以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善和生態(tài)環(huán)境污染等問題上。法治鄉(xiāng)村的建設(shè)起到了促進(jìn)作用，可以通過制定農(nóng)業(yè)價格法、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律來保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)；也可以通過行政執(zhí)法的手段，加大對破壞農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)秩序和農(nóng)產(chǎn)品安全的企業(yè)、個人的處罰力度。法治是維護(hù)社會秩序的最好手段，通過精準(zhǔn)的權(quán)利義務(wù)分配確保各個主體各司其職，妥善解決各種矛盾糾紛，最終實現(xiàn)農(nóng)村治理有效的局面。[2]

二、農(nóng)村法治化進(jìn)程中的障礙

農(nóng)村的法治建設(shè)不僅是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟，也是完善中國現(xiàn)代法治體系的重要基礎(chǔ)，隨著生產(chǎn)力的提高，中國的法治化水平雖然在城市中不斷得到提高，但是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村的法治化程度未能跟得上城市的法治水平。影響農(nóng)村法治發(fā)展的現(xiàn)實障礙可以概括為以下幾個方面：

(一)農(nóng)民主體缺乏法治意識

作為農(nóng)村法治化中的主體，農(nóng)民的法治意識的高低關(guān)系到農(nóng)村法治化的成敗，因為法治的力量在于農(nóng)民的信仰和參與。然而在現(xiàn)實的社會中，農(nóng)民的權(quán)利與法治意識還跟不上法治建設(shè)的要求。[3]主要表現(xiàn)在兩個方面，第一是由于農(nóng)村受到厭訟觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)民沒有明確法治概念，缺乏相關(guān)的法律知識教育，對現(xiàn)行的法律現(xiàn)狀以及對自身的權(quán)利認(rèn)知不足，在遇到糾紛時奉行傳統(tǒng)的私力救濟(jì)方式，如以暴制暴，或者請求家族中的長輩進(jìn)行調(diào)解。第二是農(nóng)民在自己合法權(quán)益被損害時，缺乏把法律當(dāng)作維護(hù)自己權(quán)益工具的能力。在法治建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)民作為鄉(xiāng)村法治化中的主體，依然需要加大普法教育。

(二)農(nóng)村缺乏法治文化氛圍

中國農(nóng)村深受儒家文化和宗祠秩序的影響，農(nóng)村集體成員都堅持以禮為核心的人治思想，用禮來作為維護(hù)社會秩序的工具，這種思想導(dǎo)致發(fā)生糾紛時農(nóng)民選擇強(qiáng)權(quán)，而不是去選擇司法來解決矛盾，進(jìn)而削弱了法律在基層的權(quán)威。大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)通常是一種熟人社會，集體中的成員彼此知根知底，普遍崇尚德治，以禮服人。法治產(chǎn)生的前提是基于社會的快速流動，然而中國的農(nóng)村即使經(jīng)過了改革開放的洗禮，社會變遷依然緩慢，傳統(tǒng)的效力依然發(fā)揮著影響力并且阻礙著法治在農(nóng)村落地生根。

(三)農(nóng)村的法律制度及其配套保障措施不完善

我國的法律制度經(jīng)過多年發(fā)展，基本上已經(jīng)形成了極具中國特色社會主義且類型齊全的現(xiàn)代化法治體系。但是在實踐情況中，這些法律政策都是趨向于促進(jìn)城市現(xiàn)代化的，對傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)來說，這套現(xiàn)代化法治體系為農(nóng)村振興提供的法律支撐力不足，客觀上導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療等各方面的差距。第一是集體土地所有權(quán)在落實中出現(xiàn)問題。在農(nóng)村地區(qū)由于家庭承包制度的不斷拓展，集體財產(chǎn)都被分配到具體的戶，導(dǎo)致按照法律規(guī)定具有土地所有權(quán)的村民小組的法人地位被忽略，并且伴隨著許多集體財產(chǎn)制度改革的深入，土地所有權(quán)的管理或分配又被轉(zhuǎn)移到村委會。第二就是關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律不完善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見中提出了壯大集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，然而實踐中某些集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)由于被村委會所侵占，導(dǎo)致其功能淡化，并且加上相關(guān)法律不足的情況下，僅僅依靠相關(guān)的生產(chǎn)與分配政策去發(fā)展鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟(jì)可謂困難重重。第三就是基層自治制度缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，即使我國頒布的村委會組織法為村民自治和民主的發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)，然而村民議事與決策的程序流于形式，相關(guān)的懲戒與保障機(jī)制沒有及時跟進(jìn)，導(dǎo)致賄選、村干部貪污、違規(guī)使用權(quán)力的現(xiàn)象頻發(fā)。由此可見，相關(guān)的農(nóng)村法律制度亟待完善。

(四)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)阻礙了法治的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所以從法治發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)程看，現(xiàn)代化的法治往往是以市場經(jīng)濟(jì)的繁榮為基礎(chǔ)。[4]從現(xiàn)實處境看改革開放后許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)快速發(fā)展，具備了可以實施法治的前提，但是我國區(qū)域發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)二元化政策不同以及農(nóng)村傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的存在，不僅導(dǎo)致農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入低，使得在發(fā)生法律糾紛時往往不會選擇訴訟、仲裁等成本較高的法律手段去維護(hù)自己的合法權(quán)益，而且也導(dǎo)致了農(nóng)村脆弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)無法支撐社會主義農(nóng)村法治的長期穩(wěn)定發(fā)展。

(五)基層自治組織管理權(quán)受到干涉

黨組織在農(nóng)村起著黨的領(lǐng)導(dǎo)和貫徹國家大政方針的作用，村委會是基層實行群眾自治的體現(xiàn)。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，我國農(nóng)村依法實行村民自治制度，即由全體村民進(jìn)行選舉形成村民代表大會，然后集中實行以自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育為內(nèi)容的制度。黨組織作為基層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該支持村委會自主管理事務(wù)，村委會作為群眾組織應(yīng)該自覺接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。然而在現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理中，有的基層黨組織為了強(qiáng)調(diào)自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，過分干預(yù)村委會的自我管理權(quán)，村委會為了保持自己法律上的獨立地位，有時候會對黨委會的政策以及相關(guān)的指導(dǎo)進(jìn)行抵抗，最終導(dǎo)致基層工作無法運行，并且進(jìn)一步擾亂基層秩序的正常運轉(zhuǎn)。[5]

三、完善農(nóng)村法治化建設(shè)的對策

解決農(nóng)村法治化中的障礙是實現(xiàn)農(nóng)村法治的前提，農(nóng)村的法治建設(shè)不僅是法律制度的補充，它需要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主軸，并在現(xiàn)有的法治基礎(chǔ)上從多個層面完善法治化建設(shè)。

(一)完善扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策與法律制度

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了上層的法制架構(gòu)，所以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展是實現(xiàn)法治化治理的必備條件。在大部分農(nóng)村地區(qū)，決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心因素就是土地，所以應(yīng)該首先完善相關(guān)的土地法律制度，雖然《土地承包法》的正式施行從法律上明確了農(nóng)民對土地的經(jīng)營承包權(quán)，確保了農(nóng)民的基本生存需求，但是由于我國的土地制度復(fù)雜，關(guān)于農(nóng)村承包土地再分配、土地征用賠償標(biāo)準(zhǔn)等問題依然需要法律進(jìn)一步的明確；其次就是完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售以及農(nóng)業(yè)安全的法律制度，農(nóng)產(chǎn)品的流通影響著農(nóng)民收入，農(nóng)產(chǎn)品只有經(jīng)過銷售才能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的收益，所以需要通過法律去對農(nóng)產(chǎn)品市場的培育和發(fā)展進(jìn)行規(guī)制, 明確農(nóng)業(yè)管理部門的權(quán)力與義務(wù)，然后再輔以相關(guān)的農(nóng)業(yè)財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策，最大程度上保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。

(二)強(qiáng)化農(nóng)民主體的法治意識

鄉(xiāng)村法治的效果取決于村民對法律的信仰，并且對法律的尊重和法治意識的培養(yǎng)是在一系列守法、學(xué)法、用法的活動中逐漸呈現(xiàn)的。作為農(nóng)村法治建設(shè)實踐活動的精神支撐，法治意識對農(nóng)村法治建設(shè)起著衡量和指導(dǎo)作用，法治意識的培養(yǎng)不僅包括單純的法律制度學(xué)習(xí)，還包括法律主體對良好法治氛圍的期盼。[6]在農(nóng)村實行法治，首先的目標(biāo)就是推動農(nóng)村從人治向法治的社會轉(zhuǎn)型，在這個進(jìn)程中農(nóng)民作為法治化的主體，必須具備相應(yīng)的法定權(quán)利和法律意識，并且以法律意識的建立為契機(jī)，讓農(nóng)民把制度化的法律規(guī)則融入自己內(nèi)在的法治思維中，從而提升對法律的信仰程度。因此我國的農(nóng)村地區(qū)依然需要加大普法力度，深入推進(jìn)公益律師下鄉(xiāng)，讓農(nóng)民近距離感受到法律的力量，在農(nóng)村的文娛活動中定期開設(shè)法律教育，使農(nóng)民了解自己法定的權(quán)利并且學(xué)會一定的法律技能，通過加強(qiáng)農(nóng)民的法律知識從而間接地讓農(nóng)民養(yǎng)成守法、用法的習(xí)慣，最終提升農(nóng)民的法治意識。

(三)構(gòu)建法治為主、德治為輔的文化底蘊

社會法治的推進(jìn)過程中，法律制度是必不可少的，但是制度只能把人通過強(qiáng)制力納入法治的框架中，而法治建設(shè)的最終目的是要求大眾從內(nèi)心自愿接受法律的管理，所以這種情況下就需要塑造一種群眾樂于接受的法治文化，并且這種文化必須體現(xiàn)出個人意志和社會基本價值，[7]由此可見法治的構(gòu)建必須雙管齊下，既要包括以政府強(qiáng)制力為主導(dǎo)的法治秩序，也要推進(jìn)以社會自我演進(jìn)為輔的德治文化。落實到法治實踐活動中的話，就是要求國家在農(nóng)村推行法治時，不僅要依靠既定的成文法規(guī)范，也要依靠鄉(xiāng)土社會中自發(fā)演變的并被其成員所接受的道德規(guī)范，這主要是因為農(nóng)村從傳統(tǒng)社會延續(xù)下來的各種禮節(jié)、風(fēng)俗習(xí)慣等行為準(zhǔn)則已經(jīng)融入當(dāng)?shù)氐纳鐣刃颍瑳]有這些行為規(guī)范的配合，單純以國家成文法為核心所構(gòu)建的法治秩序就會失去生存的基礎(chǔ)，特別是對于我國大部分崇尚“青天大老爺”的人治思想的農(nóng)村社會來說，它們更多依靠有威望的鄉(xiāng)紳以及按照血緣親屬遠(yuǎn)近的宗法制度維護(hù)秩序和解決矛盾，國家明文制定的法律規(guī)范有時候反而不是首要選擇。由此可見，目前農(nóng)村的治理不僅要依靠國家強(qiáng)制力為主導(dǎo)的法治模式，也要依靠由農(nóng)村自發(fā)演變的并具有道德引領(lǐng)作用的德治模式。

(四)健全農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)制

完善農(nóng)村的法治建設(shè)不僅要靠農(nóng)民的自我參與，也需要各級政府主動提供法律服務(wù)。因為法律知識作為一種專業(yè)性工具，普通民眾不容易掌握，而且當(dāng)出現(xiàn)法律糾紛需要解決時，由于農(nóng)村的地理位置偏僻、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入較低，導(dǎo)致選擇私人法律服務(wù)也是一種成本高昂的選擇。為了更好地推行農(nóng)村法治，政府基于職責(zé)需要就必須主動提供具備公益性的法律服務(wù)。雖然在2017年司法部已經(jīng)頒布的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》要求建立鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)覆蓋到村的措施，但是依然需要進(jìn)行完善，首先要保證鄉(xiāng)村法律服務(wù)平臺的實質(zhì)性，避免服務(wù)平臺處于有名無實的狀態(tài)；其次保證平臺服務(wù)內(nèi)容實質(zhì)的可靠性，確保各種平臺的法律工作者提供翔實可靠的法律服務(wù)；最后確保各種公共法律服務(wù)主動與農(nóng)村社會實踐相結(jié)合，及時預(yù)防各種農(nóng)村法律糾紛的風(fēng)險。

(五)踐行黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民依法自治兩者的有機(jī)統(tǒng)一

推進(jìn)農(nóng)村治理的法治化建設(shè)，關(guān)鍵在于發(fā)揮黨對農(nóng)村事務(wù)的全方位領(lǐng)導(dǎo)作用。首先黨的領(lǐng)導(dǎo)是確?；鶎哟迕褚婪▽嵭凶灾蔚谋Ｕ?，也是國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和基本原則?；鶎狱h組織是農(nóng)村法治化的領(lǐng)導(dǎo)者，代表了廣大農(nóng)民的利益，沒有基層黨組織的存在，村民就無法形成堅實有力的基層群眾自治組織。村民基層自治的相關(guān)法律是以黨的宏觀政策為基礎(chǔ)制定的，所以村民自治所遵循的法律也是依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來維護(hù)的。其次基層村民組織依法實行自治是以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)就是為了保障人民當(dāng)家做主，確?；鶎哟迕褡灾谓M織依法獨立管理農(nóng)村事務(wù)，如果與此相違背，就偏離了黨的初衷與宗旨。最后農(nóng)村基層施行法治是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要途徑，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，為了踐行黨的宗旨，必須要嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行執(zhí)政。

結(jié)語

在黨和國家穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，建設(shè)法治鄉(xiāng)村被提上日程，它把法律作為一種基層治理的工具，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等日常管理納入法治的軌道，從而確保農(nóng)村的各種活動嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，最終確保農(nóng)村的社會秩序穩(wěn)定發(fā)展。由于農(nóng)村的法治化建設(shè)是一項長期且需要配套措施完善的系統(tǒng)性任務(wù)，它不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進(jìn)度，還反映了我國社會主義法治體系的運行狀態(tài)，所以只有精準(zhǔn)地把握農(nóng)村法治化的問題，然后對癥下藥，才能實現(xiàn)農(nóng)村治理有效的結(jié)果。