鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標與體制機制創(chuàng)新路徑

李 權 昆

(內(nèi)江師范學院 a.經(jīng)濟與管理學院 b.沱江流域高質(zhì)量發(fā)展研究中心， 四川 內(nèi)江 641100)

0 引言

黨的十九大報告提出，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略.產(chǎn)業(yè)興旺作為第一要求，對其他四個方面的建設或振興有著重要影響甚至決定作用[1-2].毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎[3-4]，推進產(chǎn)業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務[5]，已經(jīng)成為各界共識.

在推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策導向下，產(chǎn)業(yè)興旺引起普遍關注，出現(xiàn)了一批相關研究成果，其研究焦點集中在：(1)產(chǎn)業(yè)興旺的含義.產(chǎn)業(yè)興旺的內(nèi)涵很豐富，學者們對產(chǎn)業(yè)興旺的界定從籠統(tǒng)寬泛深入到細致具體.在對產(chǎn)業(yè)興旺的政策解讀中，學者們普遍認為，產(chǎn)業(yè)興旺有別于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更加突出了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化和綜合化的發(fā)展方向[5-8].隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進，學者們對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的認識逐步提高，理解更加具體.高帆[9]從鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素回報率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新貢獻度、鄉(xiāng)村產(chǎn)品結(jié)構與居民消費結(jié)構的契合、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合形成鄉(xiāng)村新供給體系四個維度界定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的內(nèi)涵.李婷婷等[10]從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)構建角度界定產(chǎn)業(yè)興旺，認為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是形成完善的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制等措施，形成與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、需求結(jié)構相一致的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新格局.唐浩[11]調(diào)查了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的理解，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)融合、市場需求和農(nóng)民受益是衡量產(chǎn)業(yè)興旺的四個鮮明的關鍵詞，這與高凡[9]、李婷婷等[10]的觀點大體上一致.(2)實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺面臨的問題.經(jīng)濟學傳統(tǒng)理論將農(nóng)業(yè)劃歸第一產(chǎn)業(yè)，不斷強調(diào)其經(jīng)濟功能，不僅導致農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)展開殘酷的要素競爭，而且忽視了農(nóng)業(yè)的政治、文化、社會、生態(tài)等功能[12]，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低,基本要素供給不足,產(chǎn)業(yè)相對單一,農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合度較低[13]，鄉(xiāng)村環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益嚴重，農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑等帶來的環(huán)境污染與食品安全問題越來越突出[14].(3)實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的路徑與政策.學者們的觀點較為一致，認為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，主要定位于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)或社會化生態(tài)農(nóng)業(yè)，同時大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)和服務業(yè)，實現(xiàn)多業(yè)并舉，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合[13, 15-17]，形成中國特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系.在促進政策上，重點是加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設、深挖農(nóng)業(yè)的多種功能和開發(fā)鄉(xiāng)村多元價值、強化農(nóng)村制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和技術創(chuàng)新[13-14, 18-20].

現(xiàn)有研究成果普遍認識到產(chǎn)業(yè)興旺在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要地位和利用實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機來推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺.但是現(xiàn)有研究成果存在著明顯不足，主要有：第一，直接探討鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的研究成果較少且對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)目標的闡述也較為籠統(tǒng)[22-23].第二，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的體制性障礙因素的探討不全面，較為分散.由于對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標及其體制性障礙因素的認識不充分，一些基層政府干部對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標及其面臨的障礙缺乏全面認識，產(chǎn)生了一些認識誤區(qū)，如把實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺片面理解為做大做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，或者發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，為地方經(jīng)濟增長做貢獻.基于此，本文后續(xù)的內(nèi)容，首先從理論視角對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求進行闡釋，然后重點分析實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的體制性障礙，進而提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的體制機制創(chuàng)新路徑，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供理論支持，同時也為政府理清鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路提供幫助.

1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標

1.1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求

十九大報告提出我國社會主義發(fā)展進入了新時代，明確提出了我國到21世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的兩個“十五年”戰(zhàn)略安排.這是對我國社會主義發(fā)展歷史方位的準確把握，提出了我國社會主義發(fā)展新目標[24].鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標必須適應社會主義新時代的發(fā)展目標.

第一，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標必須適應社會主要矛盾的變化.我國社會主義發(fā)展進入新時代的主要標志之一是社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標定位必須站在這一新的歷史方位上進行認識和思考.新時代人民美好生活需要不僅包含更高水平與品質(zhì)的物質(zhì)生活需要，而且還包含更加豐富和深刻的精神生活需要和更加充滿活力又和諧有序的社會生活需要[25].鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅要提供足夠數(shù)量的食物，而且要提供高質(zhì)量的食物，還要提供數(shù)量足夠和高質(zhì)量的文化、科普、生態(tài)安全與環(huán)境保護、休閑度假等產(chǎn)品和服務，來滿足人民美好生活需要.因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求:一是要滿足人們?nèi)找嬖鲩L多元需求，包括物質(zhì)需求、精神需求和文化享受的需求;二是要滿足日益突出的消費者個性化需求[26].

第二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標必須適應經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展.我國社會主義發(fā)展進入新時代的主要標志之二是經(jīng)濟發(fā)展已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也必須邁向高質(zhì)量發(fā)展階段.高質(zhì)量發(fā)展是一種質(zhì)量高、效益好、可持續(xù)的發(fā)展[27]，它既體現(xiàn)在微觀層面的提高產(chǎn)品和服務質(zhì)量，又體現(xiàn)在中觀側(cè)面的提高產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，還體現(xiàn)在宏觀層面的提高國民經(jīng)濟整體質(zhì)量和效率[28].對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)而言，高質(zhì)量發(fā)展主要在微觀和中觀層面的發(fā)展.因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求:一是提高農(nóng)產(chǎn)品和相關產(chǎn)品與服務的質(zhì)量水平；二是形成技術、資金、人力資本、土地、政府組織等相互促進、融合發(fā)展的現(xiàn)代鄉(xiāng)村一、二、三次產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系；三是增強城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)、同次產(chǎn)業(yè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，形成城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的格局.

第三，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標必須適應實現(xiàn)全體人民共同富裕目標.實現(xiàn)全體人民共同富裕，是社會主義的本質(zhì)和目標要求.黨的十八大報告將2020年全面建成小康社會作為實現(xiàn)共同富裕的階段性目標；黨的十九大報告進一步通過兩個“十五年”戰(zhàn)略安排，將2020年后實現(xiàn)共同富裕的目標分兩步或兩個階段進行安排，并提出了明確要求.因而應對實現(xiàn)共同富裕的目標，要求通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，持續(xù)穩(wěn)定地增加鄉(xiāng)村居民收入水平，使鄉(xiāng)村居民生活更加富裕，同時縮小鄉(xiāng)村居民之間的收入差距，縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，以達到全體人民一個不掉地過上小康生活，實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標.

1.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的具體目標

實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，是在深刻把握社會主要矛盾變化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和城鄉(xiāng)關系變動特征，響應人民對美好生活需要的基礎上，堅定推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)兩個“十五年”戰(zhàn)略安排，提出的重要戰(zhàn)略要求.由此可見，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標具有明顯的階段性.在某個特定發(fā)展階段，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺有特定的目標；在不同發(fā)展階段上，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標有明確的針對性和順序性.在一定的發(fā)展階段上，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須要適應該階段產(chǎn)業(yè)技術水平、生態(tài)與社會效應和在國際競爭中的地位等制約條件，設定一定的發(fā)展目標，否則談不上產(chǎn)業(yè)興旺；但是，在產(chǎn)業(yè)目標設定上不能超越產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些制約條件而提出過高的目標，導致產(chǎn)業(yè)目標不能起到應有的引領作用，反而會帶來各種扭曲效應.比如在設定農(nóng)產(chǎn)品和相關服務質(zhì)量安全目標上，如果比照發(fā)達國家的質(zhì)量標準和生產(chǎn)要求，可能會在短時間內(nèi)的某些產(chǎn)品上實現(xiàn)目標，但最終會因技術水平或從業(yè)人員素質(zhì)等限制而對整體目標實現(xiàn)帶來負面影響.

同時，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標具有多重性.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標不僅包括數(shù)量和質(zhì)量目標[22]，而且這數(shù)量和質(zhì)量目標必須統(tǒng)一.從量變質(zhì)變轉(zhuǎn)化規(guī)律來看，量變是質(zhì)變的前提，量變到一定界限就會引起質(zhì)變.比如，2014年我國“三品一標”在同類農(nóng)產(chǎn)品中總體占比只是在40%以上，如果到2030年該指標提高至80%以上[29]，就意味著我國農(nóng)產(chǎn)品整體質(zhì)量水平發(fā)生質(zhì)變.

具體而言，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標，主要包括：第一，提高資源配置效率.推進勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間高效率配置，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展格局.第二，穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力.提高糧食綜合生產(chǎn)能力是維護實現(xiàn)“谷物基本自給,口糧絕對安全”戰(zhàn)略要求的堅實保障，也是提高我國作為糧食生產(chǎn)大國在國際糧食市場話語權的重要基礎.第三，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品及其相關服務質(zhì)量.農(nóng)產(chǎn)品及其相關服務質(zhì)量安全可靠，符合國內(nèi)市場不斷升級的消費趨勢和國際主流市場的需求.第四，不斷升級鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)技術水平.提高良種、農(nóng)機等使用覆蓋率，提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的裝備技術水平，提高計算機與網(wǎng)絡技術、物流網(wǎng)技術、無線通信技術、云計算等現(xiàn)代信息技術在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中的集成應用水平，推進糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品加工等的智慧生產(chǎn)，使其產(chǎn)業(yè)技術水平接近或達到同期世界主流水平，逐步提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術貢獻率和全要素生產(chǎn)率.第五，不斷提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平.堅持綠色發(fā)展導向，持續(xù)推進化肥、農(nóng)藥等投入品減量，加快提高果蔬、畜禽糞污、秸稈、農(nóng)膜等廢棄物資源化利用，提高水產(chǎn)養(yǎng)殖水域生態(tài)自我修復更新能力，形成綠色的生產(chǎn)方式，形成和諧的人與自然關系，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境更加優(yōu)良.第六，形成健全的推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的制度框架和政策體系.充分發(fā)揮市場機制在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺進程中的決定性作用，同時，不斷完善推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的制度框架和政策體系，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供充足的動力.

2 實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的體制性障礙

當前我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺面臨著許多問題或障礙，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平離上述鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標還有較大差距.作者認為，體制性障礙是制約實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的關鍵.因為在新時代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，原有適應數(shù)量高增長的體制機制難以繼續(xù)支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展.

2.1 農(nóng)村要素市場運行機制不完善

經(jīng)過改革開放40多年來不斷的制度放活，我國城鄉(xiāng)之間要素流動明顯增強，農(nóng)村要素配置格局不斷優(yōu)化[30-31].但在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革不到位，造成農(nóng)村要素市場運行機制不完善，要素市場整體配置效率沒能夠達到產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求.

第一，農(nóng)村土地市場運行機制不完善.農(nóng)村土地管理制度改革新突破與公眾預期仍有差距.2019年8月全國人大常委會通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案，對土地管理制度改革作出了多項重大突破，如農(nóng)村集體建設用地可以直接入市，宅基地自愿有償退出等[32].農(nóng)村集體建設用地直接入市，與國有建設用地有同等權利，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙.有研究指出全國農(nóng)村集體建設用地規(guī)模大概有1650萬公頃，其中70%以上是宅基地；經(jīng)營性建設用地占比較小，約占10%，主要分布在發(fā)達地區(qū)和城市近郊[33].2017年全國建設用地總面積為3958.65萬公頃，新增建設用地53.44萬公頃.由此可以看出，如果農(nóng)村集體經(jīng)營性用地全部入市，將帶來建設用地增量約165萬公頃，僅占2017年全國建設用地面積的4.2%，三年左右即可用完這部分新增土地面積指標.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市的受益面也較小，受益的主要是發(fā)達地區(qū)和城市近郊的農(nóng)民，而欠發(fā)達地區(qū)和遠郊區(qū)及更遠地區(qū)的農(nóng)民被排除在外了.真正能夠給農(nóng)民帶來較大收益的是他們的宅基地.在上述修正案中雖然明確了農(nóng)民自愿有償退出宅基地，但從一些地區(qū)的試點來看，宅基地退出改革中還存在著一些難以克服的困難，如集體經(jīng)濟實力弱小難以承擔宅基地退出的補償資金,宅基地退出的長效機制不完善,農(nóng)民退出宅基地的積極性不高等[34]，導致很多農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置浪費.

第二，農(nóng)村金融市場運行機制不完善.當前農(nóng)村金融市場運行機制的關鍵問題是供給無法滿足農(nóng)戶日益增長的多元化金融需求，主要表現(xiàn)為：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸融資需求難以滿足，因合同條件要求較高(如要求提供抵質(zhì)押物)、交易成本高(貸款程序繁瑣、耗時長)等限制,導致融資成本高；二是農(nóng)村金融供給主體較為單一.大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)正規(guī)金融機構只有存貸款類機構，保險公司、擔保公司、租賃公司等非存貸款類機構缺位.三是農(nóng)信社等正規(guī)金融機構的多重代理等問題沒有得到有效解決，不僅導致其資金供給能力有限，而且其金融服務創(chuàng)新水平有限.

第三，城鄉(xiāng)勞動力市場運行機制不完善.在勞動力市場上，雖然戶籍制度已經(jīng)不能深度阻礙勞動力在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間流動，但是城鄉(xiāng)的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、保障房等基本公共服務不平等等體制性障礙依然存在，推動農(nóng)村勞動力融入城市和激勵城市各類人才下鄉(xiāng)(包括農(nóng)村外出人才回鄉(xiāng))的政策體系還不完善[35-36].

2.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系不健全

加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系建設，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、滿足人們美好生活需要的迫切要求.當前，我國雖然已經(jīng)建立起農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系的初步框架，但是其中還存在一些不容忽視的問題：質(zhì)量標準與認證體系方面，存在著管理職能不明確、體系結(jié)構不合理、內(nèi)容不規(guī)范、國際標準參與度低等問題[37-38];質(zhì)量安全監(jiān)管體系方面，存在監(jiān)管體系不夠完善、執(zhí)法監(jiān)管難度較大、產(chǎn)品品質(zhì)檢測能力薄弱、產(chǎn)品質(zhì)量追溯困難等一系列問題[39];質(zhì)量安全評估與預警體系方面，質(zhì)量安全評估與預警技術較為落后，防范與預警機制不完善，缺乏一個統(tǒng)一流程和平臺載體[40].

2.3 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系整體效能不強

我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設已經(jīng)取得長足進步，2018年農(nóng)業(yè)技術進步貢獻率提高到58.3%，但這與發(fā)達國家的還有較大差距.也就是說，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系整體效能還不夠強.其主要原因有：

第一，創(chuàng)新管理體制機制滯后.創(chuàng)新主體之間的橫向交流機制不通暢導致創(chuàng)新要素難以在不同創(chuàng)新主體之間實現(xiàn)自由、充分地流動和組合，科技創(chuàng)新資源配置效率較低.

第二，創(chuàng)新激勵機制不健全.科研項目經(jīng)費管理政策不合理,政府對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的財稅,金融支持政策不到位,創(chuàng)新風險分擔機制和鼓勵創(chuàng)新成果應用的政策不完善，難以激發(fā)研究人員和機構開展原創(chuàng)性創(chuàng)新的積極性，影響創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化與市場化應用[41].

第三，科技創(chuàng)新資金投入機制不健全.整體上看，我國政府對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金投入不足.近年來農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資強度維持在0.23%左右，遠低于2%的標準.從農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金供給來看，政府供給占據(jù)主導地位，政府資金投入占比維持在85%以上，企業(yè)資金和其他資金投入占比較小.從農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金投向來看，中央政府對國家級農(nóng)業(yè)科研機構項目投資較為充足,人員經(jīng)費投入相對不足，國家級農(nóng)業(yè)科研機構出現(xiàn)“有錢打仗,無錢養(yǎng)兵”現(xiàn)象.地方政府對地方農(nóng)業(yè)科研機構項目投資相對不足,人員經(jīng)費相對充足，地方農(nóng)業(yè)科研機構出現(xiàn)“有錢養(yǎng)兵,無錢打仗”現(xiàn)象[42-43].財政資金重點投向基礎研究和應用研究領域，對中試及推廣領域的投入相對不足，加大了創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化難度[44].

2.4 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體制不完善

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)為污染形勢嚴峻,生態(tài)系統(tǒng)退化,農(nóng)村居民人居環(huán)境惡化趨勢沒有得到根本遏制，阻礙著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，同時也制約著農(nóng)村居民生活質(zhì)量提高.這種困境出現(xiàn)的主要原因在于我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體制機制不完善.第一，在種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)中，長期存在的制度安排使得化肥、農(nóng)藥等投入品的價格相對偏低，勞動力成本逐漸攀升，經(jīng)營者用更多的化肥、農(nóng)藥投入替代勞動力，農(nóng)藥、化肥過量施用導致種養(yǎng)業(yè)面源污染問題積重難返.第二，長期以來，國家環(huán)境保護工作重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，城鎮(zhèn)污染、工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化.第三，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)不完善，中央政府出臺的政策實踐指導不足，地方政府很少制定適合本地特點的政策，農(nóng)村環(huán)境標準還存在著大量的空白區(qū)[45-46].第四，農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管機制不完善.基層環(huán)保監(jiān)管機構在農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管中發(fā)揮著關鍵作用，但農(nóng)村基層環(huán)保機構沒有執(zhí)法主體資格，難以解決農(nóng)村各類環(huán)境污染事故和環(huán)保事件投訴，而且農(nóng)村基層政府缺乏資金和人力資源來建立環(huán)保檢測、評估和監(jiān)督機制.農(nóng)村居民在環(huán)保監(jiān)督機制中因話語權小，監(jiān)督功能沒有發(fā)揮出來.

2.5 政府決策機制和政策執(zhí)行機制不完善

十九大后，中央和地方各級政府出臺了一系列鄉(xiāng)村振興、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的政策.但由于決策機制不完善，很多地方政府出臺的促進政策存在不夠清晰明朗、不完全符合當?shù)貙嶋H情況、缺乏吸引力等問題，造成有效政策供給缺位，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的一個重要阻礙因素[47].政府決策機制不完善的主要成因有：第一，對政府和市場的界限認識還存在不少模糊之處，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體對政策需求的側(cè)重點各不相同，增加了政府正確決策的復雜性和難度[48].第二，落后的政績觀念和對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的認識不夠全面和深刻，片面認為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺就是發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)或鄉(xiāng)村旅游業(yè)，提高地方經(jīng)濟增長速度和規(guī)模.第三，一些地方政府制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，沒有充分調(diào)研、論證項目可行性和操作性，沒有充分考慮本地資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)吸納能力、市場問題等，匆忙推動項目落實，造成項目建成后不能長期正常運行甚至被擱置.

政府執(zhí)行機制不完善主要表現(xiàn)為，基層政府干部對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標要求缺乏明確認識，甚至部分公務員不清楚、不明白相關政策的基本內(nèi)容和要求.其成因主要緣于基層政府干部對相關政策措施的了解渠道和方式存在局限，形成了較為嚴重的信息不對稱，造成政策供給與機制落實不配套，政策很難及時貫徹落實.

3 實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標的體制機制創(chuàng)新路徑

實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標亟需破除原有長時間建立起來的適應數(shù)量高增長方式的一些體制機制，進行體制機制創(chuàng)新.

3.1 健全農(nóng)村要素市場體制機制

深化農(nóng)村要素市場改革，破除市場發(fā)揮在資源配置中決定性作用的諸多制約，加快農(nóng)村要素市場發(fā)育，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的現(xiàn)代要素市場體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素在全國范圍內(nèi)更高效配置，不僅是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要環(huán)節(jié)，也是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要任務.

第一，進一步完善土地管理制度.在2019年版《土地管理法》的基礎上再進一步完善土地產(chǎn)權制度和交易制度.首先，總結(jié)試點改革地區(qū)的典型經(jīng)驗，進一步完善耕地占補平衡、增減掛鉤政策，探索建設全國性建設用地(指標)交易市場，讓遠郊區(qū)和更遠地區(qū)農(nóng)民受益于城鎮(zhèn)化進程的土地增值.其次，通過多種方式盤活農(nóng)村閑置宅基地，探索建立起閑置農(nóng)民住宅共享機制，增加農(nóng)民收入.再次，充分考慮農(nóng)戶異質(zhì)化的具體特征，繼續(xù)探索農(nóng)村土地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式.從穩(wěn)定承包權、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、健全農(nóng)村社會保障體系方面著手，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配置機制的完善.

第二，推動農(nóng)村金融服務體制機制深刻調(diào)整.首先，強化農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新.除了在完善承包土地、宅基地的價值評估方式方法等基礎上，穩(wěn)妥推進“兩權”抵押貸款業(yè)務之外，針對當前農(nóng)產(chǎn)品集群生產(chǎn)的明顯格局，考慮農(nóng)產(chǎn)品收獲周期等特征定向開發(fā)金融產(chǎn)品，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資需求.此外，積極引導農(nóng)村金融機構利用自身優(yōu)勢，幫助農(nóng)民組建專業(yè)合作社、利用電商平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品等延伸服務.其次，針對農(nóng)村金融需求日益多元化和差異化發(fā)展趨勢，著眼于切實滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中小農(nóng)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的多元化金融需求，推進政策性、開發(fā)性、商業(yè)性、合作性金融機構與業(yè)務銜接.盡快給予小額貸款公司、農(nóng)村資金互助會、農(nóng)機具租賃公司等非存款類金融機構合法地位，推動非存款類金融機構與存款類金融機構之間的合作，通過競爭與合作改善農(nóng)村金融服務水平和質(zhì)量.再次，進一步完善農(nóng)信社等農(nóng)村金融機構法人治理結(jié)構，建立起有效的內(nèi)部控制制度和激勵約束機制，提高金融機構的治理水平和服務能力.

第三，分步驟提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度，深化戶籍制度改革，破除勞動力流動和配置的體制性障礙.實現(xiàn)持續(xù)基本公共服務均等化是一個長期漸進的過程，可以分步驟、有重點地推進.首先，制定完善的城鄉(xiāng)基本公共服務制度，并做好戰(zhàn)略部署，積極推進相關政策落地.其次，調(diào)整財政支出結(jié)構，堅持財政投入向農(nóng)村傾斜，建立健全城鄉(xiāng)、不同區(qū)域、不同人群的多層次基本公共服務體系，實現(xiàn)基本公共服務的城鄉(xiāng)全覆蓋.再次，逐步打破戶籍、地域、身份等界限，將城鄉(xiāng)各類人群全面納入基本公共服務體系，同時做好不同公共服務制度的銜接和統(tǒng)一，實現(xiàn)基本公共服務的人群全覆蓋.

3.2 健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系

提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的必由之路.提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量需要政府、市場和社會公眾協(xié)同推進.第一，借鑒發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障立法經(jīng)驗，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、評估與預警、產(chǎn)地環(huán)境管理、產(chǎn)品責任等方面法規(guī)，充分利用法律手段來解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中的突出問題.第二，加強頂層設計，理順農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理與監(jiān)督體系.從全產(chǎn)業(yè)鏈視角，構建跨部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理與監(jiān)督機構，實現(xiàn)從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈、全過程管理與監(jiān)督體系.第三，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系.充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段，構建智慧監(jiān)管平臺，率先對線上線下農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺的品牌農(nóng)產(chǎn)品進行質(zhì)量安全追溯.不斷優(yōu)化智慧監(jiān)管平臺的功能和設置，逐步建成全面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系.第四，完善社會公眾參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督的長效利益驅(qū)動與保障機制，充分激勵消費者、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督，建立起全社會廣泛參與的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督體系.

3.3 健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制機制

推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，需要健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的驅(qū)動作用.

第一，健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新管理體制機制.加強建設農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新交流與合作平臺，強化農(nóng)業(yè)科技重大課題中參與主體的協(xié)同聯(lián)動機制建設，推進創(chuàng)新要素在創(chuàng)新主體之間實現(xiàn)充分、自由流動，提高創(chuàng)新資源配置效率，提高創(chuàng)新成果與市場需求的匹配程度，確保創(chuàng)新成果促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺.

第二，健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制.建立符合農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新特點的經(jīng)費預算與使用制度[44]，簡化科研經(jīng)費報銷手續(xù)與程序.創(chuàng)新財政與金融穩(wěn)定支持機制，減少稅收減免、優(yōu)惠貸款支持等政策的審查程序，切實保障財政金融支持到位.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新評價機制，建立適合不同類別的創(chuàng)新主體評價機制，發(fā)揮創(chuàng)新成果用戶等在創(chuàng)新成果評價中的作用[49]，探索創(chuàng)新成果應用成效與創(chuàng)新主體利益掛鉤的機制.強化創(chuàng)新成果產(chǎn)權保護與應用機制，確保創(chuàng)新成果能夠獲得應有報酬，激發(fā)創(chuàng)新主體的工作積極性和創(chuàng)造性.

第三，健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金投入機制.農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果具有明顯的公共性和外溢性，有必要繼續(xù)維持政府資金投入的主體地位，同時加快完善多元化的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入機制，引導民間資金投入到農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領域，拓寬農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金來源，建立財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的穩(wěn)定增長機制.設立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新專項資金，支持農(nóng)業(yè)前沿技術研究和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與推廣應用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新集中投向優(yōu)勢產(chǎn)品、優(yōu)勢區(qū)域，提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金的使用效益[41].

3.4 健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體制

正視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺中面臨的生態(tài)環(huán)境惡化問題，健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體制機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的戰(zhàn)略目標.

第一，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策支持體系，從農(nóng)業(yè)信貸、保險、技能培訓等方面支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營模式.倡導采用農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)藥、化肥等投入減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化和產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，消解農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化趨勢.

第二，建立健全農(nóng)村產(chǎn)業(yè)準入的負面清單管理制度，明確規(guī)定禁止向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)目錄，從源頭嚴格控制污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移[50].

第三，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，對污染治理、村容與環(huán)境衛(wèi)生等問題給予特別關注.根據(jù)我國不同地區(qū)之間經(jīng)濟社會、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境情形迥異的現(xiàn)狀，鼓勵地方政府立法創(chuàng)新，制定符合本區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境特征的農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī).

第四，健全農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管機制.結(jié)合省級以下生態(tài)環(huán)境保護機構改革的工作，推動編制資源向基層環(huán)保機構傾斜，解決農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的機構和人員隊伍問題.完善政府財政資金對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的投入機制，為地方政府安排充足的財政資金保障基層環(huán)保基礎設施建設和監(jiān)管工作提供支撐.充分發(fā)揮居民在農(nóng)村環(huán)保工作中的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督、協(xié)助、宣傳等作用，構建起居民、企業(yè)和政府等主體積極參與的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡.

3.5 完善政府決策機制和政策執(zhí)行機制

實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的目標，需要完善政府決策機制和政策執(zhí)行機制，實現(xiàn)政策供給和政策需求的精準對接和政策全面貫徹落實.完善政府決策機制和政策執(zhí)行機制，主要從以下方面著手：

第一，進一步認清和理順政府和市場關系，讓市場機制更好地發(fā)揮決定性作用.在市場經(jīng)濟體制中，政府的主要職能是完善包括供求機制、競爭機制和價格機制在內(nèi)的市場機制，并解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、資源與環(huán)境安全等領域存在的市場失靈和制度等公共產(chǎn)品供給不足問題.實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，政府需要有所為，也需要有所不為，未來需要更加關注農(nóng)業(yè)要素與產(chǎn)品市場準入、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)信貸與保險等方面的政策有效供給.

第二，加強調(diào)查研究，深入具體事物中了解和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并及時回應新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對政策的合理訴求.進一步改善政府部門的公共決策機制，規(guī)范政策制定流程，嚴格執(zhí)行政策制定環(huán)節(jié)，做到政策的出臺有法律依據(jù),有事實基礎,有科學論證,不斷提高政策供給質(zhì)量，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺水平躍上新臺階[51].

第三，做好政策宣傳工作.政策真正貫徹落實的關鍵在基層政府.推動相關部門將產(chǎn)業(yè)興旺相關的政策歸集打包，依托和發(fā)揮各類媒體，特別是新媒體的優(yōu)勢，積極建設政策解讀平臺，讓基層政府干部能夠更加直接、及時了解熟悉各項政策，加快各項政策措施及時、有效地執(zhí)行落實.