健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的實施原則、操作重點與具體思路

◎蔡之兵

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央提出的重大戰(zhàn)略，是支撐我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要基礎和根本要求。當下出現(xiàn)的包括大中小城市發(fā)展關(guān)系失衡、生態(tài)屏障型地區(qū)和資源型城市發(fā)展較慢、南北區(qū)域差距越發(fā)明顯、省內(nèi)“一市獨大”弊端不斷加深等一系列問題，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出了嚴峻挑戰(zhàn)。若要成功緩解和解決上述問題，就必須按照黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）的部署，加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，從制度層面為解決上述問題和實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標提供支撐。

加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的重大意義

自十八大以來，黨中央針對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和階段的變化，提出了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，目前已經(jīng)形成了以構(gòu)建國土空間保護開發(fā)新格局為基礎、以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為框架、以區(qū)域重大戰(zhàn)略為抓手的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展體系。健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制對上述三大戰(zhàn)略布局都具有重要意義。

（一）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略順利實現(xiàn)協(xié)調(diào)目標的必經(jīng)之路

實現(xiàn)協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的。在當前我國區(qū)域發(fā)展實踐中，絕大多數(shù)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展依賴于各級政府之間的溝通和磋商，相關(guān)協(xié)調(diào)機制的建立也多體現(xiàn)于規(guī)劃和文件層面，制度層面的協(xié)調(diào)體制機制并不完善（汪陽紅，2009）。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及區(qū)域發(fā)展關(guān)系的調(diào)整，由此也會影響區(qū)域發(fā)展利益的再調(diào)整，倘若缺乏制度層面的約束和引導，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程很容易因為地方領導的變更、局部領域的沖突、相似產(chǎn)業(yè)的競爭等問題而放緩步伐甚至直接中斷。因此，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標不能僅僅依靠地方政府層面的溝通和協(xié)商，而應強調(diào)從制度層面搭建能夠為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強有力約束的制度體系，從而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長期化、固定化和制度化。從這個角度分析，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略根本意圖的必經(jīng)之路。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是區(qū)域重大戰(zhàn)略順利發(fā)揮重大作用的前提條件

與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注多個區(qū)域的發(fā)展關(guān)系不同，區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略更強調(diào)單個區(qū)域在實現(xiàn)重要國家戰(zhàn)略目標過程中的作用。比如黨中央分別賦予深圳和上海浦東中國特色社會主義先行示范區(qū)和社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的重大功能定位，就是希望深圳和上海能夠分別在探索中國特色社會主義制度和社會主義現(xiàn)代化建設路徑方面發(fā)揮重要作用。又如被定位為“千年大計、國家大事”的雄安新區(qū)，黨中央希望將其打造成新時代社會主義現(xiàn)代化樣板城市（蔡之兵，2017）。其他的類似于賦予海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略定位；賦予重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位；賦予福建省、江西省和貴州省生態(tài)文明試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位，無不希望這些地區(qū)能夠在相關(guān)領域發(fā)揮重要作用。

然而，這些地區(qū)被賦予重大戰(zhàn)略使命后，往往也會獲得比其他地區(qū)更高、更好、更多的政策待遇，在這種情況下，如何處理好這些地區(qū)與其他地區(qū)的關(guān)系就成為影響發(fā)展公平和區(qū)域協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問題。從這個角度出發(fā)，區(qū)域重大戰(zhàn)略想要成功發(fā)揮重大作用，不僅需要自身發(fā)展能力和國家政策予以支撐，而且需要通過健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制來處理好這些地區(qū)與其他沒有獲得重大戰(zhàn)略支撐區(qū)域的關(guān)系，這是保障區(qū)域重大戰(zhàn)略順利發(fā)揮重大作用的前提條件。

（三）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是國土空間開發(fā)保護新格局順利形成的制度基礎

《建議》明確提出要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局。相比區(qū)域這一概念，國土空間概念的范疇更廣，包含的空間類型不僅僅包括行政區(qū)域，也包括自然區(qū)域、生態(tài)區(qū)域、流域區(qū)域、交通區(qū)域等多種不同類型。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局需要處理好這些不同類型區(qū)域如生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出地與輸入地之間的利益關(guān)系（馮宗憲、陳永華，1997）。面對如此之多的區(qū)域關(guān)系類型，倘若缺乏健全完備的協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，國土空間開發(fā)保護新格局必然難以順利形成。因此，健全全方位和系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的制度基礎。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的實施原則

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是一項系統(tǒng)工程，需要重視整體區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。同時，它也是一項精準工程，必須關(guān)注個體區(qū)域的健康發(fā)展。除此之外，推動區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和共贏發(fā)展也是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的原則之一。因此，從具體屬性和本質(zhì)目標出發(fā)，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要堅持以下四大原則。

（一）立足先天優(yōu)勢，實現(xiàn)因地制宜

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)離不開個體區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。在影響和決定個體區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的諸多因素中，個體區(qū)域能否選擇與自身發(fā)展階段、發(fā)展基礎、發(fā)展稟賦最為契合的發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。然而，一個地區(qū)能否選擇與自身實際情況高度匹配的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是否健全密切相關(guān)。在我國的區(qū)域發(fā)展實踐中，由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制不完善，很多地方在發(fā)展過程中多考慮如何在短時間內(nèi)取得更高的發(fā)展水平。同時，由于缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的引導和約束，在選擇發(fā)展戰(zhàn)略時，這些地方并不會從自身實際情況這一起點開始考慮發(fā)展戰(zhàn)略，而是會從如何提升最終發(fā)展水平這一終點來制定發(fā)展戰(zhàn)略。這就使得我國部分地區(qū)和城市往往不顧自身的生態(tài)承載能力、發(fā)展基礎、發(fā)展能力等實際情況，盲目制定過高、過快、過大的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，最終導致發(fā)展質(zhì)量和效率難以提高（蔡之兵、張可云，2019）。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的首要原則就是基于各地區(qū)實際情況，充分發(fā)揮各地區(qū)的先天優(yōu)勢，從發(fā)展起點規(guī)范單個區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵各地區(qū)因地制宜，制定與自身實際情況高度契合的發(fā)展戰(zhàn)略，避免區(qū)域發(fā)展關(guān)系因各個區(qū)域制定過度超過自身承載能力的發(fā)展戰(zhàn)略而陷入僵局。

（二）立足比較優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的第二個原則是要立足于比較優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。與先天優(yōu)勢不同，比較優(yōu)勢指的是不同地區(qū)在過去發(fā)展過程中所形成的相比于其他地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢。從一般邏輯分析，任何地區(qū)既有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也有比較劣勢產(chǎn)業(yè)。按照優(yōu)勢序位的高低，同一個產(chǎn)業(yè)下，可以形成一條根據(jù)比較優(yōu)勢順序高低來排列的區(qū)域集合。實現(xiàn)優(yōu)勢互補需要達到兩點要求：第一，同一種產(chǎn)業(yè)下按照比較優(yōu)勢順序高低排列的區(qū)域集合越來越短，這意味著大量的產(chǎn)業(yè)份額向優(yōu)勢地區(qū)集中；第二，不同產(chǎn)業(yè)下的頂部優(yōu)勢地區(qū)分布結(jié)構(gòu)應該呈現(xiàn)較大差異性，這意味著不同地區(qū)都能夠在不同產(chǎn)業(yè)上展現(xiàn)自己的優(yōu)勢。實現(xiàn)這個目標，一方面要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制能夠徹底破除區(qū)域之間的市場割裂、市場壁壘和市場封鎖，實現(xiàn)要素、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的高度自由流動，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，并最終實現(xiàn)一體化發(fā)展；另一方面，這也為各地制定發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向即地區(qū)發(fā)展沒有必要追求大而全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而應該著眼于培育自身具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，在充分的市場競爭中打造自身競爭優(yōu)勢，最終形成區(qū)域優(yōu)勢互補的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局。

（三）立足整體優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟

巨型規(guī)模市場優(yōu)勢是我國經(jīng)濟發(fā)展的最大優(yōu)勢之一，也是我國應對國內(nèi)外挑戰(zhàn)的最大底氣之一。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的重要目標就是立足我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“全國一盤棋”的整體優(yōu)勢，通過區(qū)域之間的深度合作，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。從現(xiàn)實情況出發(fā)，立足整體優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制具有如下兩方面導向。

一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需具有明確的整體性發(fā)展目標。對任何一個區(qū)域而言，發(fā)展的目標都是多維度和多層次的，不同區(qū)域所處的發(fā)展階段不同，發(fā)展目標體系以及不同發(fā)展目標權(quán)重理應不同。但與此同時，任何一個區(qū)域的發(fā)展目標都必須從屬于更高層級區(qū)域的發(fā)展目標，所有區(qū)域的發(fā)展目標也必須從屬于國家發(fā)展的整體性目標。比如目前我國正處于加快形成雙循環(huán)發(fā)展格局的關(guān)鍵期，擴大內(nèi)需和提升科技自立自強能力就成為國家發(fā)展的關(guān)鍵，任何一個地區(qū)或者區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定都必須以此為根據(jù)和導向，這是確保國家發(fā)展大局利益的前提，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制健全的根本方向（李金昌、余衛(wèi)，2020）。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需能推動區(qū)域間形成整體性和系統(tǒng)性發(fā)展格局?？梢灶A見，在市場機制的作用下，不同區(qū)域的發(fā)展往往呈現(xiàn)為競爭而非合作格局，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢需要在不同區(qū)域間搭建深度融合發(fā)展機制，比如可以通過建立區(qū)域合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)域一體化機制來解決區(qū)域發(fā)展過程中出現(xiàn)的競爭和博弈難題，為最終實現(xiàn)區(qū)域整體優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟奠定基礎。

（四）立足制度優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏

若要順利實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制既需要包含推動區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化合作所需要的政策設計，又需要充分發(fā)揮我國共同富裕的制度優(yōu)勢，確保所有區(qū)域尤其是參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域都能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏的發(fā)展。

從區(qū)域發(fā)展的規(guī)律看，區(qū)域之間一體化的程度越高，短期內(nèi)區(qū)域發(fā)展的極化效應就會越明顯。這是因為在絕對一體化的背景下，要素和經(jīng)濟活動會向優(yōu)勢地區(qū)持續(xù)集聚，區(qū)域之間的差距會逐漸拉大，這也就意味著要素吸引能力處于相對劣勢地位的區(qū)域發(fā)展利益會受到?jīng)_擊，倘若缺乏對區(qū)域之間發(fā)展利益進行平衡的機制設計，這種發(fā)展差距日益拉大的區(qū)域格局將難以為繼。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要重視區(qū)域間利益均衡機制，對在一體化中獲益和受損的地區(qū)應統(tǒng)籌考慮，在保障各個地區(qū)展開充分和公平競爭的前提下，鼓勵優(yōu)勢地區(qū)繼續(xù)快速發(fā)展，同時針對處于相對劣勢的地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、稅收共享等方面給予優(yōu)惠政策待遇，不斷提升這些地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力，并加快培育具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系，從而最終實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的互利共贏。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的操作重點

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)是處理多個區(qū)域之間的關(guān)系，其目標是立足于各地比較優(yōu)勢，加快形成優(yōu)勢互補的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局。在這一過程中，根據(jù)健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的四大原則，本文認為健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要著重處理好以下六大關(guān)系。

（一）“上與下”的關(guān)系

“上與下”是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制過程中的首要關(guān)系，其具體內(nèi)涵既包括中央和地方的關(guān)系，也包括地方上下級政府的關(guān)系。在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的過程中，由于我國獨特的發(fā)展體制，上下級區(qū)域之間的發(fā)展戰(zhàn)略既互為支撐，也存在相互博弈的空間。處理好上下級區(qū)域尤其是中央和地方政府的關(guān)系對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)至關(guān)重要（馬斌，2013）。具體而言，通過健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制來處理好“上與下”關(guān)系需要做好如下兩方面內(nèi)容；一方面，要確保上級區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容科學、合理且公平，能夠在保證符合經(jīng)濟規(guī)律要求的前提下，充分體現(xiàn)下級區(qū)域的利益訴求；另一方面，在上級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)較好滿足和考慮下級區(qū)域發(fā)展訴求和利益的前提下，要確保上級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對下級區(qū)域具有足夠強的約束性，避免下級區(qū)域陷入無序競爭的境地。

（二）“左與右”的關(guān)系

與“上與下”關(guān)系類型類似，“左與右”的關(guān)系本質(zhì)上也是區(qū)域之間的一種政治聯(lián)系，只不過“上與下”的區(qū)域關(guān)系是一種縱向關(guān)系，而“左與右”的區(qū)域關(guān)系則是一種橫向關(guān)系?？紤]到所有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的參與主體都會包括多個級別相同的區(qū)域主體，處理好“左與右”的關(guān)系對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)具有重要意義。

在處理“左與右”的區(qū)域關(guān)系中，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的主要思路如下：首先，要打破地方保護主義和利益藩籬，構(gòu)建能夠讓所有區(qū)域公平參與和充分競爭的發(fā)展環(huán)境。其次，提供引導各區(qū)域進行深度合作和融合發(fā)展的政策工具，從交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、生態(tài)一體化、公共產(chǎn)品均等化等多個方面同時引導各區(qū)域展開深度合作和融合發(fā)展。最后，解決個體區(qū)域無法解決的區(qū)域關(guān)系難題。在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，存在多種難以依靠自身力量去順利解決的問題。如在跨區(qū)域和流域的生態(tài)補償問題中，補不補、補多少、誰來補、補給誰、怎么補等問題是難以依靠不同平級區(qū)域政府之間的溝通和協(xié)商來解決的（丁振民、姚順波，2019）。這種情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制能否統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)設計、科學制定生態(tài)補償制度就會決定“左與右”的關(guān)系質(zhì)量，并對最終區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)產(chǎn)生決定性影響。

（三）“先與后”的關(guān)系

先發(fā)區(qū)域與后發(fā)區(qū)域的關(guān)系是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程的主要作用對象。處理好“先與后”的區(qū)域關(guān)系對健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制提出了既各有重點、又緊密關(guān)聯(lián)的三個要求：保障先發(fā)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展、促進后發(fā)區(qū)域的加速發(fā)展以及推動先發(fā)區(qū)域和后發(fā)區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。

就保障先發(fā)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制應尊重區(qū)域和城市發(fā)展規(guī)律，在要素供給、制度保障、政策支撐等方面鼓勵這些先發(fā)地區(qū)繼續(xù)率先發(fā)展，絕對不能為了實現(xiàn)所謂的均衡發(fā)展而縮小對先發(fā)地區(qū)的支持力度。就促進后發(fā)區(qū)域的加速發(fā)展而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制應準確識別后發(fā)區(qū)域的“后發(fā)”原因并判斷導致這些地區(qū)長期處于欠發(fā)達階段的具體因素，然后在此基礎上，對不同欠發(fā)達地區(qū)出臺不同類型的政策支撐體系。就推動先發(fā)區(qū)域和后發(fā)區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展而言，充分利用先發(fā)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展優(yōu)勢，結(jié)合后發(fā)地區(qū)的發(fā)展情況和特點，針對性地制定包括對口合作、區(qū)域援助，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等發(fā)展模式來促進兩類地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）“能與位”的關(guān)系

在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，不僅存在“上與下”的縱向區(qū)域關(guān)系，也存在“左與右”的橫向區(qū)域關(guān)系。除此之外，還存在一種區(qū)域關(guān)系即區(qū)域自身發(fā)展能力和行政級別的關(guān)系。這種關(guān)系之所以存在是因為我國目前城市發(fā)展體制受行政級別因素影響明顯。行政級別不同決定了一個地區(qū)或城市很多發(fā)展權(quán)限的差異，這種差異往往會使得很多具有較高發(fā)展水平的地區(qū)由于發(fā)展權(quán)限的限制而無法實現(xiàn)充分發(fā)展。最典型的例子比如，作為縣級市的江蘇省昆山市、浙江省義烏市以及GDP逼近2萬億元的地級市蘇州市。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，這些地區(qū)已經(jīng)遠遠領先同級別的行政區(qū)域甚至超過上一個級別的行政區(qū)域。如昆山市2020年GDP為4277億元，早已經(jīng)超過絕大多數(shù)地級市。蘇州市的GDP也超過絕大部分副省級城市，但是它們享受的仍然是本級別的發(fā)展權(quán)限和管理體制，經(jīng)常出現(xiàn)“小馬拉大車”甚至是“小馬拉火車”的局面（余鑫星、吳永興，2011）。

針對這一情況，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制應該重視區(qū)域“能與位”的發(fā)展關(guān)系，從城市發(fā)展規(guī)律出發(fā)，尊重城市發(fā)展的主觀能動性，破除行政級別對城市發(fā)展的束縛和限制，賦予先發(fā)地區(qū)更多的發(fā)展權(quán)限，避免先發(fā)地區(qū)因行政級別束縛而無法實現(xiàn)充分發(fā)展。近幾年，已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)上一級別區(qū)域向下級重點區(qū)域賦予發(fā)展權(quán)限的例子，比如省級區(qū)域賦予轄區(qū)內(nèi)的地級區(qū)域更多的省級經(jīng)濟管理職能和權(quán)限。這說明我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制已經(jīng)認識到這一難點并開始逐步提升區(qū)域“能與位”的匹配程度。

（五）“天與地”的關(guān)系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅僅涉及行政區(qū)域之間的關(guān)系。實際上，由于區(qū)域類型眾多以及國家發(fā)展戰(zhàn)略賦予不同地區(qū)不同的功能定位，生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)區(qū)域、流域上下游地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出型和資源輸入型地區(qū)之間的關(guān)系也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要著重處理的重要關(guān)系。考慮到這些類型的區(qū)域關(guān)系多與區(qū)域的自然生態(tài)屬性密切相關(guān)，可以把這種關(guān)系稱之為“天與地”型的區(qū)域關(guān)系。

針對此類區(qū)域關(guān)系，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的關(guān)鍵是構(gòu)建科學合理的政績考核機制和利益補償機制。一方面，在對這些為整個國家和區(qū)域的生態(tài)安全、流域安全、水質(zhì)安全、糧食安全、資源安全作出巨大貢獻的地區(qū)進行考核的過程中，不能只看經(jīng)濟發(fā)展指標而應該綜合考慮多種不同指標的相互關(guān)系和權(quán)重。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制也需要引導構(gòu)建科學的區(qū)際利益補償機制，明確在生態(tài)和資源等領域享受正外部性溢出效應的區(qū)域必須對其他地區(qū)進行利益補償，比如流域下游地區(qū)對上游地區(qū)，糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)都應該建立科學合理的利益補償機制。

（六）“點與面”的關(guān)系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略面臨的一個重要問題是如何確定符合我國發(fā)展階段需求的空間載體。長期以來，大城市或者小城鎮(zhèn)是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要作用對象，然而，多年實踐表明，以單個行政區(qū)域作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間載體的效果極低，行政屬性在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的作用往往會削弱區(qū)域的經(jīng)濟屬性從而導致一體化進程受阻。進入新時代以來，隨著高鐵技術(shù)的發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的深入人心，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸確定了以城市群和都市圈為主要載體的發(fā)展思路，這就對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制正確處理單個地區(qū)和跨行政地區(qū)的“點與面”關(guān)系提出了要求。

處理好“點與面”的區(qū)域關(guān)系，要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制關(guān)注區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的引導性和約束性，從區(qū)域發(fā)展布局層面就開始推動跨行政區(qū)域的聯(lián)動和融合發(fā)展。同時，根據(jù)不同地區(qū)尤其是相鄰地區(qū)之間實現(xiàn)交通一體化、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局、公共產(chǎn)品均等化等發(fā)展目標，通過制定科學合理的一體化發(fā)展方案，來破除行政屬性對區(qū)域經(jīng)濟一體化的束縛，真正打破行政屬性在地區(qū)之間形成的市場壁壘、市場割裂和市場封鎖。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的具體思路

根據(jù)健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的原則和重點，本文認為未來加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要從如下五個方面著手。

（一）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要更有約束力的制度基礎

由于區(qū)域關(guān)系涉及各級政府的切身利益，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展關(guān)系意味著區(qū)域發(fā)展利益的重新調(diào)整，順利實現(xiàn)這一過程，需要更有約束力的制度基礎。一方面，要堅持以“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基點。2019年5月，中共中央、國務院出臺《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，既通過主體功能區(qū)規(guī)劃，將各個區(qū)域的發(fā)展定位界定明晰，又通過具有頂層約束力的國土空間規(guī)劃確保國家、區(qū)域和地方的發(fā)展都能夠一張藍圖干到底（余亮亮、蔡銀鶯，2017）。另一方面，要穩(wěn)步推動區(qū)域關(guān)系的法制化進程。在目前我國區(qū)域發(fā)展實踐中，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展多依靠政府之間的溝通與協(xié)商，整個過程缺乏具有足夠約束力的法律基礎。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的長期性和復雜性分析，“十四五”時期應探索制定《區(qū)域關(guān)系法》和《區(qū)域規(guī)劃法》，從法律層面明確地方政府在區(qū)域合作中的義務與責任以及違反相應規(guī)定所應受到的處罰，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能夠持續(xù)進行。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要更有引導力的管理體系

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略的出臺，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的框架體系基本成型。從目前各項區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的管理思路看，目前我國對各項區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略采取的是“一區(qū)一管”的橫向管理思路：每一項國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略幾乎都有對應的領導小組以及國家發(fā)展改革委的相應處室。這種管理思路關(guān)注不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“區(qū)域”屬性的差異，是根據(jù)目標區(qū)域不同而不斷新設領導小組和處室的個體管理思路。然而，目前各項區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的共同目標都是實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，這實際上意味著這些戰(zhàn)略面臨的問題大同小異。因此，“十四五”期間應推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的管理思路由“橫向管理”向“縱向管理”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由“不同機構(gòu)管不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”到“同一個機構(gòu)管不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略遇到的相同問題”的轉(zhuǎn)變?？梢钥紤]通過設置職能明確的區(qū)域管理委員會或區(qū)域戰(zhàn)略部門來同時管理和推動不同區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一體化發(fā)展，這一區(qū)域管理委員會或區(qū)域戰(zhàn)略部門的管理對象是所有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，核心是關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略會遇到的相同問題而非不同區(qū)域面臨的不同問題，工作重點聚焦從一般規(guī)律層面構(gòu)建推動區(qū)域一體化發(fā)展的政策體系、解決阻礙區(qū)域一體化發(fā)展的具體問題、探索推動區(qū)域一體化發(fā)展的具體路徑等內(nèi)容。

（三）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要更有內(nèi)聚力的共享機制

上文已經(jīng)指出，能否構(gòu)建合理的區(qū)域利益共享機制不僅是決定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵，也是影響我國區(qū)域之間能否實現(xiàn)深度合作從而充分發(fā)揮我國巨型規(guī)模市場優(yōu)勢的前提。近幾年，我國出現(xiàn)了大量中低端制造業(yè)由東部沿海地區(qū)向東南亞而非中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，導致這一現(xiàn)象的根本原因在于我國區(qū)域之間并沒有形成合理的利益共享機制，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的激勵不夠（胡新等，2013）?！督ㄗh》明確提出，要更好地促進發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展。因此，“十四五”時期應構(gòu)建更具有內(nèi)聚力的利益共享機制，最大程度保證區(qū)域發(fā)展的合力。一是充分貫徹落實黨中央和國務院關(guān)于引導東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的意見，充分發(fā)揮相關(guān)部委搭建合作平臺的作用，提高欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)關(guān)于產(chǎn)業(yè)、項目、技術(shù)轉(zhuǎn)移和需求的匹配程度，降低發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移難度。二是完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，在專項轉(zhuǎn)移支付中新設用于支持欠發(fā)達地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的財政資金，提升欠發(fā)達地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的能力。三是鼓勵地區(qū)之間探索雙方都能受益的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)稅收分成機制，比如針對中西部地區(qū)承接東部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的稅收分成，完全可以采取轉(zhuǎn)出后第1年，稅收繼續(xù)歸轉(zhuǎn)出地；轉(zhuǎn)出后第2年，75%的稅收歸轉(zhuǎn)出地；轉(zhuǎn)出后第3年，轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地五五分成的產(chǎn)業(yè)稅收分成制度，增強發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)合作的積極性。

（四）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要更有推動力的布局思路

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅涉及地方區(qū)域之間的關(guān)系，它與中央政府行為也具有密切關(guān)系（于鴻君、馬慶林，2009）。實際上，《建議》提出要優(yōu)化重大基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局已經(jīng)充分證明區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅僅是個“地方關(guān)系”問題，同時也是“央地關(guān)系”問題。在健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制過程中，重視基礎設施、生產(chǎn)力和公共資源的均等化布局是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力。一是要重視重大基礎設施的普惠和基礎性作用，比如繼續(xù)貫徹落實交通強國規(guī)劃，早日實現(xiàn)人口規(guī)模超過50萬的城市全部接入高鐵網(wǎng)絡和人口規(guī)模超過20萬的城市全部接入鐵路網(wǎng)絡的目標等，全方位提升各個區(qū)域的發(fā)展能力，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎。二是要科學推動重大生產(chǎn)力的均衡布局，有意識地將一些與自然環(huán)境或者特殊資源密切相關(guān)，同時與市場集聚程度關(guān)系不大的產(chǎn)業(yè)或者大型企業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。比如煙草產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)，完全可以轉(zhuǎn)移至其他三四線城市，提升中小城市的發(fā)展地位和經(jīng)濟實力，縮小大中小城市的發(fā)展差距，加快形成優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的區(qū)域經(jīng)濟布局。三是要不斷提升公共資源區(qū)域布局的均等化程度，有意識地將優(yōu)質(zhì)的公共資源（如高校、科研院所等）向相對弱勢地區(qū)傾斜，增強這些地區(qū)的要素吸引力和內(nèi)生發(fā)展動力。

（五）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制需要更有突破力的合作模式

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點是打破地區(qū)利益藩籬和政策壁壘，而這兩類阻礙的主要成因來源于我國的“行政區(qū)經(jīng)濟”特征。因此，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就必須打破行政區(qū)域?qū)傩詫?jīng)濟區(qū)域的分割，這就必然要求從突破行政屬性約束的方向來健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制。從目前進展看，目前各大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略都在努力突破行政主體屬性的束縛，其中比較有代表性的模式包括京津冀地區(qū)內(nèi)部河北的北三縣市與北京通州區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管控、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一政策的“四統(tǒng)”模式；粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部所有權(quán)和發(fā)展權(quán)分離的深汕特別合作區(qū)模式；長三角地區(qū)的由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣構(gòu)成的一體化示范區(qū)模式；成渝地區(qū)的由重慶渝北區(qū)和四川鄰水縣局部地區(qū)組成的高竹新區(qū)模式。通過比較這些模式，雖然它們具體思路和實施重點不同，但是其共同目標都是突破行政屬性的制約，未來仍需以此為導向，不斷探索弱化甚至能夠完全消除行政屬性對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展負面干擾的跨行政區(qū)域合作發(fā)展模式，真正實現(xiàn)一體化發(fā)展。

結(jié)論

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是未來我國區(qū)域經(jīng)濟布局的根本指導方針，也是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在這一戰(zhàn)略的實施過程中，由于涉及多個區(qū)域的利益關(guān)系調(diào)整，順利實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標將會面臨較大阻力。加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機制是從制度層面夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實施基礎，也是保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標能夠順利實現(xiàn)的前提條件。當然，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及領域非常多，本文提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機制也并不能囊括所有相關(guān)內(nèi)容，未來仍然需要根據(jù)實踐和理論的需求，進一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機制，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展的最終目標。