內(nèi)蒙古氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案開(kāi)放利用適宜性研究

郭明霞

(內(nèi)蒙古自治區(qū)氣候中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

1 內(nèi)蒙古氣候可行性論證檔案開(kāi)放利用現(xiàn)狀

新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》對(duì)檔案開(kāi)放利用進(jìn)行了全面的修訂，加大開(kāi)放力度，提升檔案服務(wù)便利和共享。內(nèi)蒙古氣候可行性論證檔案有檔案記載起至今已有近20年，涉及規(guī)劃、公共設(shè)施、能源、交通等涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和民生的重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目的氣候可行性論證工作。氣候可行性論證在內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展年限較短，但對(duì)合理開(kāi)發(fā)利用氣候資源，避免或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能受氣象災(zāi)害、氣候變化的影響，或者可能對(duì)局地氣候產(chǎn)生的影響具有重要意義，將該類(lèi)檔案予以開(kāi)放利用對(duì)推動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)發(fā)展具有重要意義。目前國(guó)際上普遍采用“開(kāi)放為原則、不開(kāi)放為例外”的檔案公開(kāi)基本原則，將檔案利用效率擴(kuò)大，發(fā)揮檔案的積極作用。氣候可行性論證檔案在國(guó)內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)檔案的公開(kāi)原則不明確，檔案利用制度還存在空白，需要盡快制定相關(guān)檔案公開(kāi)的基本規(guī)定。

2 檔案開(kāi)放利用提升檔案服務(wù)便利與共享

氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案還沒(méi)有完備的開(kāi)放利用規(guī)定，因其涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和民生等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的檔案開(kāi)放利用規(guī)定，有利于安全有效地利用檔案。

2.1 檔案社會(huì)開(kāi)放期限確定規(guī)則

《檔案法》明確“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)二十五年向社會(huì)開(kāi)放”，檔案開(kāi)放時(shí)間由原三十年變更為二十五年，為檔案利用提供了時(shí)間上的便利條件。氣候可行性論證以技術(shù)性服務(wù)為主，并且逐步在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)建設(shè)等方面規(guī)范健全，不同類(lèi)型的氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)具有不同的開(kāi)放期限。例如：城市規(guī)劃如果涉及涉密數(shù)據(jù)的，應(yīng)當(dāng)不予以公開(kāi)；能源類(lèi)、交通類(lèi)涉及對(duì)安全可能構(gòu)成威脅等不宜公開(kāi)情形的，也應(yīng)當(dāng)不予以公開(kāi)。但具有一定指導(dǎo)性質(zhì)的，例如：氣候可行性論證中公共設(shè)施、生態(tài)、農(nóng)牧業(yè)等方面具有對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活福祉有重要指導(dǎo)意義的檔案，應(yīng)當(dāng)在滿(mǎn)二十五年后向社會(huì)開(kāi)放。因此，開(kāi)放期限的確定應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。氣候可行性論證的檔案開(kāi)放期限可以通過(guò)主管部門(mén)制定制度并進(jìn)行社會(huì)公布、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)、地方出臺(tái)相關(guān)政策等形式進(jìn)行明確，因氣候可行性論證范圍仍在逐漸擴(kuò)大，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生的多個(gè)領(lǐng)域，還應(yīng)注意開(kāi)放期限的普適性。

2.2 定期公布開(kāi)放檔案目錄

2.2.1 檔案公開(kāi)內(nèi)容。 梳理檔案公布清單的內(nèi)容、條款，劃定責(zé)任范圍，明確公開(kāi)內(nèi)容，制定相應(yīng)的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)。氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案主要用于為政府、業(yè)主提供業(yè)務(wù)服務(wù)產(chǎn)生的合同文本、論證報(bào)告、評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)材料及其他相關(guān)材料。對(duì)于業(yè)務(wù)服務(wù)合同文本不具有業(yè)務(wù)檔案的再利用價(jià)值，應(yīng)當(dāng)不納入檔案公開(kāi)內(nèi)容；論證報(bào)告中涉及國(guó)家秘密和其他不宜公開(kāi)情形的，不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)；論證過(guò)程中產(chǎn)生的氣象數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在氣象相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)；對(duì)論證報(bào)告中具有共性的內(nèi)容、起到實(shí)際指導(dǎo)作用的內(nèi)容及通過(guò)評(píng)審的材料等應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，盡快用于指導(dǎo)實(shí)踐。氣候可行性論證還會(huì)形成部分管理類(lèi)檔案，主要涉及政策、文件等具有指導(dǎo)性的文件，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。

2.2.2 檔案公開(kāi)方式。 分類(lèi)公布?xì)夂蚩尚行哉撟C業(yè)務(wù)檔案目錄，參考數(shù)據(jù)共享服務(wù)管理相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在上級(jí)主管部門(mén)審核的基礎(chǔ)上，通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、正式文件印發(fā)等方式進(jìn)行公布，公布渠道應(yīng)當(dāng)具有官方性。氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案的公開(kāi)目錄，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，注明形成時(shí)間和使用范圍，檔案應(yīng)當(dāng)按年份和分類(lèi)進(jìn)行排序。檔案公開(kāi)目錄應(yīng)當(dāng)由檔案主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一向社會(huì)公開(kāi)。

2.2.3 檔案公開(kāi)程序。 公開(kāi)應(yīng)當(dāng)具有審查程序。應(yīng)當(dāng)由檔案主管部門(mén)成立2人以上的工作組，對(duì)檔案公布目錄進(jìn)行初審，要嚴(yán)格遵循檔案公開(kāi)的基本原則和限制性條款。初審目錄應(yīng)當(dāng)由具有檔案鑒定能力的部門(mén)進(jìn)行復(fù)審，審核意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)提交上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行終審，并提出明確公開(kāi)與否的意見(jiàn)。

公開(kāi)應(yīng)當(dāng)具有復(fù)核程序。①實(shí)時(shí)倒查，建立主動(dòng)復(fù)核機(jī)制，由檔案審核人員對(duì)已確定公開(kāi)的目錄進(jìn)行實(shí)時(shí)倒查，發(fā)現(xiàn)疑問(wèn)應(yīng)及時(shí)終止公開(kāi)，并啟動(dòng)二次審查程序。②滾動(dòng)復(fù)審，新西蘭《2005年公共檔案法》規(guī)定：公共檔案館的限制利用期限可以根據(jù)檔案館館長(zhǎng)的書(shū)面要求，在公開(kāi)登記冊(cè)中登記限制開(kāi)放之日起滿(mǎn)10年后進(jìn)行復(fù)審。雖然復(fù)審時(shí)限較長(zhǎng)，但具有可借鑒性，滾動(dòng)10年復(fù)審，有利于對(duì)檔案的公布起到監(jiān)督和糾錯(cuò)作用。③提請(qǐng)審查，建立公眾異議機(jī)制，暢通公開(kāi)復(fù)核渠道，由公眾對(duì)已公開(kāi)檔案提出質(zhì)詢(xún)，由檔案公開(kāi)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行復(fù)核。

2.3 檔案開(kāi)發(fā)利用拓展應(yīng)兼顧安全性

2.3.1 對(duì)檔案的限制給出明確界限。 檔案限制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于涉密內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明令禁止對(duì)外公開(kāi)；對(duì)于一定范圍或時(shí)間內(nèi)不宜公開(kāi)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)限制性條款予以明確；要給出檔案開(kāi)放利用的鑒定和控制機(jī)制，利用政策的強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)安全可控的目的。在限制界限范圍外的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)放檔案利用權(quán)限，便于檔案內(nèi)容可以實(shí)際指導(dǎo)日常氣候可行性論證。檔案公開(kāi)初期，還應(yīng)對(duì)限制界限在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試行，及時(shí)調(diào)整檔案的限制界限范圍，做到既保證檔案的安全，又便于檔案在實(shí)際工作中的利用效率。

2.3.2 減少自由裁量權(quán)。 檔案業(yè)務(wù)人員、管理人員及主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)制度，建立與制度相適應(yīng)的程序，避免工作中的自由裁量，減少人為因素對(duì)檔案公開(kāi)和安全性的影響。檔案的公開(kāi)應(yīng)當(dāng)實(shí)行留痕管理，檔案公開(kāi)應(yīng)當(dāng)制作公開(kāi)日志，對(duì)檔案公開(kāi)事項(xiàng)的制作、審核、批準(zhǔn)全流程進(jìn)行記錄，檔案公開(kāi)日志應(yīng)便于查詢(xún)，形成追溯機(jī)制。

2.3.3 建立追責(zé)機(jī)制。 對(duì)于確實(shí)因工作責(zé)任導(dǎo)致的安全性、不可逆后果的，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。要建立檔案公開(kāi)工作機(jī)制，明確檔案公開(kāi)導(dǎo)致的安全責(zé)任劃分，制定主要責(zé)任人、直接責(zé)任人和責(zé)任單位的責(zé)任處罰方式。

2.3.4 對(duì)氣候可行性論證工作政策制定提供支持。 隨著檔案的積累，氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案歸檔率逐年提升，檔案數(shù)量成倍數(shù)增長(zhǎng)，檔案收集、整理和利用等方面共性問(wèn)題凸顯，能夠?yàn)檎撟C工作的政策制定提供基礎(chǔ)依據(jù)。檔案公開(kāi)后，定期對(duì)檔案公開(kāi)內(nèi)容和方式進(jìn)行調(diào)研，及時(shí)開(kāi)展檔案問(wèn)題的歸納整理，形成檔案工作的總結(jié)報(bào)告，將檔案數(shù)據(jù)和問(wèn)題成因予以深入分析，是對(duì)檔案政策制定的數(shù)據(jù)支持和檔案角度技術(shù)保障。

3 氣候可行性論證業(yè)務(wù)檔案開(kāi)發(fā)利用未來(lái)發(fā)展規(guī)劃

3.1 打破開(kāi)放時(shí)限，形成智能型動(dòng)態(tài)公開(kāi)策略

《檔案法》縮短開(kāi)放期限，主要是為了在安全的前提下更好地利用檔案資源。檔案具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，有些檔案可能不需要二十五年的封閉性限制，突破對(duì)年限的界限，形成具有評(píng)價(jià)體系的智能型動(dòng)態(tài)公開(kāi)策略，通過(guò)評(píng)估機(jī)制形成科學(xué)的開(kāi)放期限，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)對(duì)達(dá)到安全開(kāi)放級(jí)別的檔案進(jìn)行公開(kāi)，最大限度激發(fā)檔案自身價(jià)值，有助于檔案發(fā)揮更大的作用。

3.2 與行政權(quán)交界點(diǎn)的權(quán)利責(zé)任共擔(dān)

檔案開(kāi)放利用的主體仍應(yīng)以檔案部門(mén)為主，檔案的公開(kāi)與否、公開(kāi)程度及公開(kāi)程序則由檔案主管部門(mén)進(jìn)行約束，行政權(quán)和檔案管理權(quán)限具有交界點(diǎn)。行政權(quán)對(duì)檔案的開(kāi)放具有約束力，但應(yīng)當(dāng)遵循檔案開(kāi)放的自身實(shí)際，減少行政權(quán)對(duì)檔案公開(kāi)的測(cè)評(píng)體系的行政干預(yù)；檔案開(kāi)放利用主體也應(yīng)當(dāng)在行政權(quán)約束范圍內(nèi)，行使檔案公開(kāi)權(quán)限；檔案開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利和責(zé)任應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)，但又要有所側(cè)重。

3.3 限制性開(kāi)放一定是基于安全前提

檔案除了記錄功能，也有對(duì)信息記載的封閉性管理，檔案安全是檔案生命期的重要保障，檔案的開(kāi)放前提仍然是安全。利用程序或規(guī)則進(jìn)行約束，同時(shí)輔以行政部門(mén)和公眾參與監(jiān)督，提升檔案安全監(jiān)管手段，多重保障檔案的安全。

檔案的開(kāi)放利用是此次《檔案法》修訂的一個(gè)重要內(nèi)容。充分發(fā)揮《檔案法》作用，為氣候可行性論證業(yè)務(wù)服務(wù)提供更便捷和共享范圍更大的安全利用環(huán)境，發(fā)揮檔案在推動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中起到的重要作用，切實(shí)將檔案與業(yè)務(wù)密切聯(lián)系，形成互促發(fā)展機(jī)制。