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    鄉(xiāng)村振興背景下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題及其對策

    2021-12-30 15:36:17晏意華鄭向東
    南方論刊 2021年3期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)農(nóng)村土地土地

    晏意華 鄭向東

    (廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510)

    鄉(xiāng)村振興背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)問題成為“三農(nóng)”問題的重點,需要不斷研究和解決的問題。在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展過程中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大,農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提升,這些農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展,使得傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營方式越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中人均耕地面積較小,而承包到戶的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),在一定程度上解放生產(chǎn)力,提高土地資源利用率以及進行資源優(yōu)化配置。

    新農(nóng)村的發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢,在新時代下,農(nóng)業(yè)機械化、科技化的革新對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展有非常重要的意義。在此背景下,人均耕地面積過少,土地資源利用率較低成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻礙。因此,農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中,在國家政策引導(dǎo)下,實行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),可以提升耕地的利用率,加強農(nóng)村土地改革。然而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還存在著一些問題,需要不斷地研究、發(fā)現(xiàn)、解決,從而促進農(nóng)村經(jīng)濟的創(chuàng)新與改革,逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

    一、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村振興的意義

    (一)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推力

    在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下解決“三農(nóng)”問題,要求不斷鞏固基礎(chǔ),完善基本的制度,不斷深化農(nóng)村土地改革,切實解決人們當(dāng)前面臨的各種問題,關(guān)心土地問題和農(nóng)民的利益[1]。在新的形勢下,農(nóng)村發(fā)展關(guān)系著國家經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村如果發(fā)展不起來會影響到國家經(jīng)濟的整體發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)過程中,土地問題仍然是重點問題,黨的十九大報告明確指出,要保持土地承包穩(wěn)定關(guān)系的長久不變,保證農(nóng)民的切身利益,促進三農(nóng)政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性,不斷激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)與創(chuàng)新的積極性為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

    (二)保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵舉措

    黨的時十九大報告中明確指出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán),保障農(nóng)民的利益和財產(chǎn),不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)、壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,使得農(nóng)業(yè)發(fā)展水平可以不斷提升。“在土地政策中,其根本還是要保障農(nóng)民的根本利益,堅持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性、堅持集體所有、堅持以家庭經(jīng)營為主”[2]。在這樣的土地政策下,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利可以得到保障,農(nóng)民通過土地可以獲得長期穩(wěn)定的收入,保障了農(nóng)民的土釘經(jīng)營權(quán),也使得廣大農(nóng)民對于生產(chǎn)的積極性不斷天宮,這也是進行土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)。在保障土地承包的穩(wěn)定性與長期性基礎(chǔ)下,才可以進行承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),使得農(nóng)民的土地可以更靈活的經(jīng)營,促進農(nóng)民土地承包的穩(wěn)定性。

    (三)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要之舉

    隨著社會的發(fā)展,越來越多的農(nóng)村青壯年在城鎮(zhèn)就業(yè),還有一部分創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),從而造就以一大批的合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。在此基礎(chǔ)上,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積也在不斷擴大,農(nóng)村有利實現(xiàn)規(guī)?;a(chǎn)和集約化生產(chǎn)的技術(shù)與條件,從而實現(xiàn)了家庭承包與多元經(jīng)營相結(jié)合的生產(chǎn)模式[3]。農(nóng)村機械化水平的提升、水利化以及農(nóng)業(yè)科技的成熟,改變了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系,土地承包的延期也有利于是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)承包的規(guī)?;c專業(yè)化,這樣可以實現(xiàn)土地經(jīng)營效益的提升,也使得農(nóng)民可以獲得洪澇,加快了農(nóng)村建設(shè)。

    二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

    (一)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置界定不夠明確

    農(nóng)村土地中“三權(quán)”分置指的是土地的所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)是分置設(shè)立的。由于“三權(quán)”分置的概念不夠明確,導(dǎo)致我國當(dāng)前土地制度中還存在著一些問題和不足,這三權(quán)中并沒有非常明顯的界限,從而土地的各種權(quán)限較為復(fù)雜,對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的發(fā)展是一種阻礙。經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán),從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話,那么一物一權(quán),一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者,但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán),實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題,而且債權(quán)容易違約。我國土地法在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面存在一定的缺失,從而面對土地產(chǎn)權(quán)問題過程中,農(nóng)民的財產(chǎn)與土地產(chǎn)權(quán)得不到法律的保障,而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的效益更得不到保障,這也會造成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展較慢,農(nóng)民顧慮較多的問題。

    (二)法律規(guī)范操作性不強

    首先,流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范,由于在土地法律中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營沒有明確的規(guī)定,造成在實際流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中容易發(fā)生利益糾紛。還存在在實際土地流轉(zhuǎn)過程中沒有簽訂合同,沒有對流轉(zhuǎn)雙方進行權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范,這樣更容易出現(xiàn)一些利用糾紛。有的農(nóng)戶雖然也簽訂了流轉(zhuǎn)合同,但是這種合同不夠規(guī)范。比如,合同的主體是否規(guī)范、合同的內(nèi)容是否完整、是否將利益雙方的權(quán)利與義務(wù)表達清楚,在遇到各種問題的情況下如何處理解釋清楚,沒有統(tǒng)一的標(biāo)準和規(guī)范,這都為后續(xù)產(chǎn)生矛盾與問題埋下了隱患。其次,農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)政策與法規(guī)不夠健全,法律上很多細節(jié)都沒有詳細的規(guī)定,也就缺乏一定的可操作性,從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中遇到了很多阻礙。最后,市場機制不成熟。當(dāng)前在土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程中,還沒有形成市場機制,各地區(qū)的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)服務(wù)還存在著較大的差異,從而導(dǎo)致評估不夠準確,流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機構(gòu)比較少,信息不夠暢通,這都影響著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

    (三)市場交易機制規(guī)定不完善

    首先,登記不嚴謹。據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中是債權(quán),登記具有一定的對抗效力,缺少登記或者登記不夠嚴謹,容易造成流轉(zhuǎn)糾紛,也不能有效地明確權(quán)責(zé)關(guān)系。其次,土地流轉(zhuǎn)交易平臺不成熟[4]。當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)市場不夠成熟,還有配套的機構(gòu)服務(wù)和完善的規(guī)定,市場機制不夠完善,加以平臺規(guī)范不完善,在實際交易過程中也沒有明確性、規(guī)范性,隨意性太強,這種情況容易造成糾紛,對于土地流轉(zhuǎn)造成一定的阻礙。最后,當(dāng)前我國還沒有形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場,各種流轉(zhuǎn)價格不夠規(guī)范,導(dǎo)致農(nóng)民的懷疑和不確定性,沒有可信賴的經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu),造成農(nóng)民的遲疑,農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不能得到保障,因此也不會選擇這種評估的方式,阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進行。

    (四)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)程度低

    土地可以說是農(nóng)民的身家性命,農(nóng)民對于土地極為看重。在土地上生產(chǎn)經(jīng)營,雖然所獲得的經(jīng)濟效益比較少,但是土地對于農(nóng)民來說是一種資產(chǎn),也是一種保障。因此,還有很多農(nóng)民不愿意將自己的土地進行流轉(zhuǎn),這也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場不夠活躍,只會在一小部分的范圍內(nèi)實現(xiàn)流轉(zhuǎn),這與土地流轉(zhuǎn)的政策與發(fā)展要求不符合,農(nóng)民的小農(nóng)思想也非常嚴重,影響了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的發(fā)展。

    三、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的對策

    (一)有效化解矛盾,穩(wěn)定土地承包整體局面

    首先,搞清原始資料,進行確權(quán)登記。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,還要進行宣傳、調(diào)查、培訓(xùn),使得登記確權(quán)可以嚴格規(guī)范化,使得登記的資料可以更加真實有效。當(dāng)前,農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)在登記過程中,實行的主要政策在大范圍中較為穩(wěn)定,小范圍內(nèi)進行調(diào)整。在調(diào)整確權(quán)方案過程中需要得到農(nóng)民大會多數(shù)人的同意,還要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門的審批,對土地確權(quán)進行嚴格的核算。其次,根據(jù)不同的村莊采取不同的政策,解決人們的顧慮和矛盾,保障農(nóng)民的根本利益。在確權(quán)登記過程中,涉及到非常多農(nóng)民的權(quán)利和利益,需要國家出臺相應(yīng)的法律政策,從而在登記確權(quán)過程中可以做到有法可依,有政策可依,通過法律法規(guī)保證農(nóng)民的根本權(quán)益。在土地調(diào)整以及承包比較穩(wěn)定的村莊中,要保持原承包關(guān)系不變。近年來,對于一些矛盾較多的村莊要解決問題,進行一定程度的調(diào)整,使得政策可以因地制宜,更適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展,并保留各自的承包地。在規(guī)劃之后,對于基本定型的城鎮(zhèn)郊區(qū),涉及到較大工程建設(shè)的村莊要位置成本嚴重以及土地承包關(guān)系,對有較小調(diào)整確權(quán)方案的村莊,在農(nóng)戶接受的基礎(chǔ)上可以根據(jù)相關(guān)習(xí)俗進行一定程度的調(diào)整,從而可以使承包關(guān)系可以穩(wěn)定[5]。最后,應(yīng)該充分地尊重歷史和現(xiàn)實,對于存在的問題正確面對并采取合理合法的手段進行解決,對于機動土地不應(yīng)該超過總耕地的5%。在農(nóng)村土地承包確權(quán)登記過程中,還需要有法律合同的保障,要有土地承包臺賬、證書等資料,使得承包關(guān)系可以維持穩(wěn)定,不得違法進行調(diào)整,也不能強行收回農(nóng)戶的土地。對于不能確定是否外出打工、創(chuàng)業(yè)以及其他原因自己退出二輪承包的農(nóng)戶,可以將其土地按照機動地處理。對于沒有機動地的集體可以進行補償,如果無法補償則可以進行登記,后期進行妥善地解決。還有一些村莊執(zhí)行拋荒政策,這是國家所不允許的,但是農(nóng)戶也不言語將多分出來的土地上交集體,可以進行協(xié)商,如果協(xié)商沒能解決問題可以從保護耕地的角度,對農(nóng)民多種的土地暫時不確定確權(quán),多余的土地仍然可以由農(nóng)民繼續(xù)種植,在解決了這些爭議之后在進行確權(quán)的登記。對于集體機動地可以按照相應(yīng)的承包法律法規(guī),將機動地控制在5%以內(nèi),在保留原有的溝渠以及集體設(shè)施后,多出來的耕地應(yīng)該秉持公平、公正、公開的原則進行分包到戶,也可以氛圍新增人口,還可以用于解決一些矛盾問題。比如,利用這些多余的土地解決機動田超標(biāo)問題。

    (二)建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制

    在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中,還應(yīng)該建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制,搭建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺,從而提高信息交易的速度,降低土地流轉(zhuǎn)信息交易成本,也可以吸引到和更多農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)參與到流轉(zhuǎn)市場中,從而使得土地流轉(zhuǎn)市場可以更加活躍。首先,不斷健全土地流轉(zhuǎn)管理體系。在土地流轉(zhuǎn)進行過程中,基層領(lǐng)導(dǎo)和基層經(jīng)營機構(gòu)的發(fā)展是非常重要的,應(yīng)該積極構(gòu)建基層隊伍,開展縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的政策資源與信息發(fā)布,可以讓更多的農(nóng)戶了解到土地流轉(zhuǎn)政策,了解交易的合同簽訂、檔案管理以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。根據(jù)土地確權(quán)對于耕地的流轉(zhuǎn)以及為流轉(zhuǎn)狀況進行掌握,記錄在冊,并成為檔案資源。不斷加強村級土地承包管理,對于流轉(zhuǎn)土地的互換、調(diào)整工作要做好,對于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)染、互換的合同簽訂工作以及租賃轉(zhuǎn)包等合同做好管理和備案。其次,“可以建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系,對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及產(chǎn)權(quán)交易,打造產(chǎn)權(quán)交易市場,整合資源進行交易規(guī)范與制度的制定”[6]。建立產(chǎn)權(quán)交易管理委員會,以縣級部門帶頭,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易所,為信息的發(fā)布、產(chǎn)權(quán)鑒定、政策咨詢、抵押辦理、合同服務(wù)、組織交易等進行服務(wù),并減少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺,使得農(nóng)戶可以在網(wǎng)絡(luò)上清楚地看到各種模塊以及相應(yīng)的服務(wù),從而實現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的交易。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)進行整合,從整體上進行數(shù)據(jù)信息的收集與整理,從而更好地為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù),更好地為農(nóng)戶服務(wù)。

    (三)建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場

    在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,為了實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易以及租賃服務(wù),可以從以下幾個方面進行。首先,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的利益是不可分割的,應(yīng)該充分考慮到農(nóng)民的利益,政府部門應(yīng)該制定扶持機制以及惠民政策,以長遠的角度不斷宣傳和推廣,使得廣大農(nóng)戶可以積極響應(yīng),并加入到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中,制定有效的政策,保證各個環(huán)節(jié)都可以完善,并明確在實際工作匯總的權(quán)利與責(zé)任,提升工作人員的專業(yè)性,明確工作人員各自的職責(zé),從而可以在出現(xiàn)問題的過程中找到負責(zé)人,防止出現(xiàn)相互推諉的情況。工作人員的工作能力和專業(yè)能力也非常重要,因此應(yīng)該定期進行培訓(xùn)學(xué)習(xí),提升在工作中的主動性以及靈活性,積極關(guān)注政策上的變動,在實踐中可以負責(zé),并嚴格落實工作流程,明確流轉(zhuǎn)工作的各種手續(xù)與合同。其次,在土地產(chǎn)權(quán)交易中不僅需要市場機制的支撐,也需要政府部門的宏觀掌控與調(diào)整,不斷推進各項工作的順利進行。因此,要不斷構(gòu)建與完善市場機制,使得市場機制可以更好地促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作質(zhì)量的提升,出臺相應(yīng)的政策進行扶持,不斷完善市場,保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

    (四)加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè),維護農(nóng)民權(quán)益

    首先,就我國當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展情況而言,社會保障體系還不夠健全,社會保險以及救濟內(nèi)容不夠完善,尤其是土地社保機制還比較缺乏,這對于實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)造成一定的阻礙,使得農(nóng)民的利益不能得到報站。而農(nóng)民對于土地的依賴性比較強,也容易阻礙土地流轉(zhuǎn)效率的提升。因此,可以從構(gòu)建農(nóng)村社會保障機制入手,對于農(nóng)民的各方面利益進行保護。比如農(nóng)民子女的教育問題、農(nóng)民醫(yī)療保障、社會保障等,使得農(nóng)民的基礎(chǔ)的問題可以得到解決,免去了后顧之憂,這樣才會更有安全感,才愿意實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),也會更信賴市場機制,實現(xiàn)土地承包流轉(zhuǎn)工作的高效進行。其次,定期對廣大農(nóng)民進行培訓(xùn)與宣傳,使得農(nóng)民的整體素質(zhì)可以得到提升,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性以及對新的生產(chǎn)模式的接受,逐漸擺脫對土地的依賴心理,更好地為土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。政府部門可以為農(nóng)民創(chuàng)造更好的就業(yè)環(huán)境,使得農(nóng)民可以上班工作,不會以土地作為唯一的保障,可以對農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)進行支持和幫扶,免去農(nóng)民的后顧之憂。通過一系列的措施,不僅可以提升農(nóng)民工作、創(chuàng)造的積極性,使得農(nóng)民可以獲得更好的發(fā)展,提升農(nóng)民的整體素質(zhì),可以在城市中生活。還可以讓農(nóng)民掌握一技之長,使得農(nóng)民自己的綜合能力可以得到提高,從而對自己的生活更有信心,可以更好地接受土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。因此,農(nóng)民的思想觀念的改變也是非常重要的因素,要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),就需要不斷給農(nóng)民信心,為他們提供更好的保障,提升他們的整體素質(zhì)解決他們的疑慮,消除他們的心理負擔(dān)和對土地的過分依賴,促進流轉(zhuǎn)工作的順利完成。

    總之,在建設(shè)新農(nóng)村過程中,通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以有效地提升耕地資源的利用率,更符合當(dāng)前機械化生產(chǎn),可以有效地提升生產(chǎn)效率。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還要解決好問題,明確土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán),使得土地的交易市場和租賃市場可以活躍起來,為農(nóng)民提供可靠的保障和服務(wù),獲得農(nóng)民的信任,提升農(nóng)民的綜合素質(zhì),從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以更加順利,解決土地問題,促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

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