食品藥品領域民事公益訴訟訴前程序研究

潘艷宏

（安徽大學 安徽合肥 230039）

一、民事公益訴訟訴前程序的適用現(xiàn)狀

（一）民事公益訴訟訴前程序的現(xiàn)行規(guī)定

2015 年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和《試點工作實施辦法》規(guī)定檢察機關應當以督促或支持的方式履行訴前程序，并初步規(guī)定了履行的方式、對象和效果。2017 年修改《民事訴訟法》第五十五條，具體規(guī)范了訴前程序，為檢察機關開展公益訴訟訴前程序提供了基本法依據(jù)。但是目前對于訴前程序的規(guī)定還比較寬泛，需要完善相關法律。

訴前程序的適用對象主要是法律規(guī)定的機關和轄區(qū)內(nèi)的有關組織，統(tǒng)稱為適格主體。對于食藥領域民事公益訴訟，檢察院發(fā)現(xiàn)食品藥品生產(chǎn)者、銷售者等主體存在損害公眾生命健康權的侵權行為，通過督促或支持享有優(yōu)先起訴權的適格主體（如消費者保護委員會、藥學會、食品安全學會等社會組織）提起公益訴訟，來參與其中。若沒有適格主體進行訴訟，社會公眾的生命健康仍處于受侵害狀態(tài)的或者適格主體在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內(nèi)沒有提起訴訟，檢察機關才可以提起公益訴訟[1]。訴前程序具有程序必經(jīng)性、方式特定性以及后續(xù)銜接強制性的基本特征，檢察機關在提起食品藥品公益訴訟之前必須履行，且必須依法按照特定的方式進行。檢察機關的公益訴訟權是補充性的，扮演者預備軍的角色，在起訴的順位上居于后位，且不能列為共同原告，只有在適格主體怠于行使公益訴權而使公眾食品藥品安全權益處于受侵害狀態(tài)，才行使其公益訴訟人的權利，這屬于必要的訴權補位[2]。

（二）訴前程序適用情況可觀

試點期間，訴前程序在適用之初作用明顯。最高人民檢察院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017 年 6 月，試點地區(qū)檢察機關共辦理訴前程序與提起訴訟案件共計 9053 件，通過訴前程序辦理案件 7903 件、提起訴訟案件 1150 件。試點期間通過訴訟程序解決的案件占了87.30%，訴前程序的作用相當明顯。具體到食品藥品安全領域 186 件，僅占 2.05%[3]，這反映出食藥安全領域檢察公益訴訟起步晚、理論研究欠缺、公益受損信息獲取難、辦案時取證、鑒定困難，檢察人員辦案經(jīng)驗不足，亟需突破辦案瓶頸。

試點結束后的訴前程序作用仍十分明顯，2019 年最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告（摘要）中指出，2017 年 7 月至 2019 年 9 月，立案公益訴訟案件 214740 件，辦理訴前程序案件 187565 件、提起訴訟 6353 件，訴前程序案件占87.35%。其中食品藥品領域立案相關公益訴訟案件 71464 件，占立案總數(shù)的 33.28%。

綜合全國來看，食品藥品公益訴訟案件多發(fā)生在云南、廣東兩地。2019 年云南省公益訴訟檢察業(yè)務1 至9 月，全省檢察機關公益訴訟立案5379 件，采取訴前程序3767件，食品藥品安全領域1869 件，占49.62%，提起公益訴訟97 件。食品藥品安全領域公益訴訟案件，通過訴前程序解決的案件占據(jù)近一半比重。

二、民事公益訴訟訴前程序的功能

（一）有利于實現(xiàn)程序公正和訴訟效率

訴訟程序的設置體現(xiàn)著對客觀公正的要求，程序是看得見的正義，訴訟公正通過程序這一外觀彰顯出來，包含著中立、對立面設置、平等、參與、公開、終結等要素。訴前程序的設置體現(xiàn)了對訴訟公正的追求。檢察機關以公益訴訟人的身份參與公益訴訟，但由于檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關和公訴機關，具有天然的地位優(yōu)勢，其進入訴訟程序后必然會破壞民事訴訟平等的對立面設置的結構。而訴前程序的設置是對檢察機關進入公益訴訟的程序限制，避免破壞民事訴訟當事人平等地位的結構失衡，能夠彰顯程序公正。

檢察機關僅在窮盡其他適格主體時才進行補位，有利于減緩司法實際對民行檢察人員的需求。檢察機關提起公益訴訟必然會投入司法資源，而由檢察機關現(xiàn)行督促或建議適格主體進行訴訟，能夠大大節(jié)約資源的耗費，提高司法資源的利用效率。而且訴前程序能夠最大限度地進行案件分流，實現(xiàn)司法效率最大化[4]。從司法實踐看，很少一部分案件進入審判程序，大部分案件都是在訴前程序獲得處理，也間接節(jié)約了案件進入審判階段所需花費的司法資源。遲到的正義是非正義，這體現(xiàn)了訴前程序的時間效率，滿足了當前司法對于效率的追求。因此，訴前程序是節(jié)約司法成本的一項重要舉措。檢察機關在提起公益訴訟之前通過訴前程序以督促起訴、支持起訴以及建議起訴等非訴方式來解決，在這些手段能發(fā)揮作用的時候，就可以避免訴訟的方式，有助于節(jié)省司法資源，又避免矛盾過度激化。

（二）有利于理順適格原告的公益訴權，發(fā)揮相關主體的能動性

訴前程序的設置保障了公眾訴權的第一順位，體現(xiàn)了檢察權的謙抑性，避免過度干預公眾訴權。訴前程序有利于提高適格主體的起訴積極性，發(fā)揮其主觀能動性。在食品藥品民事公益案件中，消費者協(xié)會、藥學會、食品安全學會等社會組織在提起公益訴訟之前，往往面臨調(diào)查取證難,鑒定費用高等問題。檢察機關督促或支持起訴前，要對食藥領域侵權行為進行調(diào)查取證，適格主體則可使用檢察機關獲取的證據(jù)提起訴訟，在一定程度上解決取證難等難題，利于發(fā)揮其主觀能動性。

三、實施食品藥品公益訴訟訴前程序的現(xiàn)實困境

（一）檢察機關在訴前程序的調(diào)查核實權問題

1.檢察機關調(diào)查核實權在司法實踐中行使困難

2018 年《最高法最高檢關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6 條賦予檢察機關調(diào)查取證的權力，調(diào)查取證時，有關行政機關及其他組織和公民應當配合。但卻沒有規(guī)定被調(diào)查對象拒絕或妨礙調(diào)查時，應當承擔何種不利后果。

2.檢察機關調(diào)查核實時案件線索發(fā)現(xiàn)機制和來源單一

只有在“履行職責過程中發(fā)現(xiàn)”的案件，即“職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等”過程中發(fā)現(xiàn)的案件，才能進行訴前程序。這使得線索的來源十分的狹窄，影響了檢察裁量權的行使。

具體到食品藥品領域公益訴訟，法律并未賦予檢察機關對區(qū)域內(nèi)的食品藥品的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督檢查的權力[5]。實踐中的線索來源主要有“危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動”案件中的線索，接受內(nèi)部檢察部門線索移送以及接收相關行政機關執(zhí)法活動時獲取的線索。

3.檢察機關的調(diào)查能力存在不足

檢察人員一般不具備鑒定食品藥品安全的專業(yè)知識和能力。在具體案件中，檢察機關一般委托具備資格的機構進行評估鑒定或者咨詢相關行政機關以及獲得相關技術支持，如獲取食品藥品監(jiān)督管理局檢測的食品藥品是否符合國家標準的數(shù)據(jù)等。

（二）訴前程序適用對象范圍受限，影響了訴前程序的履行效果

檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的適用對象為“轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關組織”。目前食品藥品領域中法律規(guī)定的機關和有關組織包括中國消費者協(xié)會、省級消費者協(xié)會（在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會）。在司法實踐中，轄區(qū)內(nèi)適格對象缺失多為常態(tài)，訴前程序的應有功能大打折扣。

民事公益訴訟的案件由市級檢察院管轄。實踐中許多地級市轄區(qū)內(nèi)并沒有適格主體。從2015 年 7 月 1 日至年底，共提起民事公益訴訟訴前程序 33 件，其中，轄區(qū)內(nèi)無符合條件社會組織的有18 件，適格對象缺失的案件占到 54. 5%[6]。具體到食品藥品公益訴訟，情況也是如此。公益訴訟制度的設計初衷是賦予不具有直接利害關系的主體原告資格，對于某個轄區(qū)的食品藥品公害案件，應賦予全國范圍內(nèi)的適格主體以起訴資格。值得深思的是，有些檢察機關在履行訴前程序時違背制度初衷，不履行督促程序，徑直出具轄區(qū)內(nèi)無符合條件的有關組織的書面說明。訴前程序適用對象的缺失導致其價值與功能如空中樓閣。

實踐中，即使“轄區(qū)內(nèi)”存在“符合法律規(guī)定條件的有關組織”，因為受業(yè)務主管部門的管理，其進行公益訴訟受到來自政府的壓力。而且，消費者協(xié)會在食藥安全領域的知識儲備和技術上達不到檢測甄別的要求，加之經(jīng)費支撐不足，引發(fā)一系列諸如訴訟費用負擔重、取證難、鑒定難等困境，無疑會影響社會組織的積極性，社會組織的起訴熱情普遍不高?？傮w上社會組織起訴能力和熱情不足，其公益訴權大多處于沉睡狀態(tài)。在司法實踐中，多數(shù)社會組織通過“先刑后民”或“邊刑邊民”的策略[7]，借助刑事訴訟中檢察機關收集的證據(jù)作為提起公益訴訟的依據(jù)。

（三）訴前程序的履行方式單一

向轄區(qū)內(nèi)法律規(guī)定的機關或者社會組織發(fā)送督促起訴意見書或檢察建議是主要方式。若采取這種定向書面形式，依次對所有符合的適格主體發(fā)送文書，勢必會造成檢察機關人財物的大量消耗，這也是很難完成的任務。在實踐中，檢察機關會選擇可能起訴的幾個適格主體發(fā)送文書，但這種選擇的標準如何把握還依賴于檢察人員的法律素質(zhì)和判斷，有待法律進一步設定[8]。在實踐中，檢察機關也采用在全國范圍發(fā)行的媒體上公告有關組織提起公益訴訟，這種方式不需逐一對社會組織發(fā)送文書，減輕了司法負擔，但也存在流于形式的情況。簡單的公告不能讓適格主體了解案件的情況，多數(shù)相關社會組織在不了解證據(jù)事實的情況下，迫于各種顧慮和壓力，并沒有信心敢于提起公益訴訟。對于訴前程序的履行需要多元協(xié)作的方式，除文書、公告外，構建網(wǎng)絡平臺專門上傳展示食藥公益訴訟相關信息是可行之舉。

四、完善食品藥品民事公益訴訟訴前程序的建議

（一） 通過立法活動細化完善訴前程序的相關規(guī)定

我國訴前程序的程序設計仍需進行立法改善，首先，規(guī)定檢察機關在訴前程序中行使調(diào)查權的范圍和方式。其次，研制訴前督促起訴、檢察建議指導性意見，并及時發(fā)布指導性案例和典型案例。最后，建立健全訴前程序與訴訟程序之銜接規(guī)則體系。在履行訴前程序后，沒有適格主體提起訴訟，檢察機關則“可以”提起訴訟。這是一種授權性的規(guī)定，也包含這職責的要求，并不是讓檢察機關進行選擇性的起訴，否則會使公共利益處于不確定保護的狀態(tài)，違背訴前程序設置的初衷[9]。在食品藥品領域中，檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)損害公共利益的行為，履行訴前程序，其調(diào)查取證后的證據(jù)標準一般是符合起訴要求的。只要沒有適格主體進行訴訟，檢察機關必須及時提起訴訟。這是為了避免出現(xiàn)履行了訴前程序而沒有進入訴訟程序的情況。

（二）完善建立調(diào)查核實權的保障制度

推進立法保障措施，明確規(guī)定檢察機關在訴前程序中行使調(diào)查權的范圍和方式。應從三個方面對訴前程序中的調(diào)查取證權進行規(guī)范: 一是保障調(diào)查權的行使效果。應規(guī)定被調(diào)查對象拒絕或妨礙調(diào)查取證應當承擔何種不利后果。二是授權其查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制性措施的權力。三是切實保障經(jīng)費的支持，解決鑒定難問題，可以建立與鑒定機構協(xié)作機制，形成先鑒定后繳費的鑒定制度[10]。

針對目前案件線索發(fā)現(xiàn)機制和來源單一的現(xiàn)狀，重視案件線索摸排核查，促進民行部門與其他業(yè)務部門之間的協(xié)調(diào)配合。同時注重社會群眾的力量,大力拓寬線索來源,如通過分析“大數(shù)據(jù)”、設立輿情信息觀察員關注輿情,發(fā)揮檢察機關與公安機關的刑事案件信息共享機制作用,會同食品安全委員會，質(zhì)量技術監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局等行政機關和公安機關對重點區(qū)域、領域開展排查等方式發(fā)現(xiàn)線索。

（三）拓寬訴前程序適用對象適用范圍

在立法層面，通過立法拓寬訴前程序適用對象適用范圍，允許省級以下的消費者保護組織、食品藥品相關協(xié)會以及食品藥品領域有關國家機關進行公益訴訟。在實踐中，檢察機關就本轄區(qū)范圍內(nèi)的食品藥品安全案件，應當考慮向轄區(qū)外的社會組織發(fā)送督促或支持起訴文書，及時向社會組織傳達案情和掌握的證據(jù)，鼓勵社會組織行使訴權。同時，探索建立統(tǒng)一的信息平臺發(fā)布食品藥品安全公益信息和收納社會組織信息，建立檢察機關-食藥公益信息-社會組織三者的信息共享機制，為訴前程序功能的發(fā)揮提供良性互動。同時以公告方式代替督促和建議文書，公告后不能被動等待，檢察機關可通過行政機關獲悉可能適格的社會組織，并與可能適格的社會組織及時溝通，支持其進行起訴。

社會組織應提高行使公益訴權的能力，相關機關應給予經(jīng)費的支持。對于訴訟費用，可以考慮減少公益訴訟費用，或者在提起訴訟時免繳訴訟費，訴訟結束時由敗訴方承擔。并探索與鑒定機構的合作，解決鑒定費用，建立先鑒定后繳費的合作機制。消費者保護組織提起訴訟的，還可直接利用檢察院此前已收集到的證據(jù)來減輕自己搜集證據(jù)的壓力，提高勝訴的可能性。

此外，還可考慮將公民納入訴前程序的適用對象，激活訴前程序的活力。眾多食品藥品侵權案件損害社會公眾的生命健康，公民系社會的基本組成，是公共利益的載體，他們天然具有提起公益訴訟的權利，賦予他們原告資格是實際可行的。

五、結語

社會權力作為一種新型權力，在公益訴訟中獲得了一定的尊重。訴前程序制度將公眾訴權置于檢察權之前，為人民群眾參與執(zhí)法的監(jiān)督權提供了程序保障。訴前程序的構建和運用深刻影響食品藥品公益訴訟的發(fā)展，未來食藥領域訴前程序的發(fā)展應促進訴前程序適用對象的廣泛化，即放寬原告資格的范圍，在擴大原告范圍和防止濫訴之間尋求平衡?，F(xiàn)階段我國發(fā)展訴前程序面臨種種障礙，但是我們堅信凡是符合最大多數(shù)人的根本利益，不論前進的道路多么曲折，一定會得到成功。