對(duì)廣西自然資源社會(huì)信用體系建設(shè)工作的思考

● 唐可琴，李博聞

（第一作者單位：廣西自然資源職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視信用體系建設(shè)。2016 年，習(xí)近平總書記在中央政治局第37 次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)突出的誠(chéng)信缺失問題，既要抓緊建設(shè)覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使人不敢失信、不能失信。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提出，要推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)。國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49 號(hào)）等文件，旨在加快推進(jìn)社會(huì)信用體系法治化、規(guī)范化建設(shè)。

研究小組對(duì)廣西自然資源社會(huì)信用體系的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析存在的具體問題，并就如何進(jìn)一步加強(qiáng)體系建設(shè)進(jìn)行初探。

一、廣西自然資源社會(huì)信用體系建設(shè)現(xiàn)狀

2018 年以來，廣西先后印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)廣西推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)有關(guān)文件的通知》（桂政發(fā)〔2018〕3 號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施意見》（桂政辦發(fā)〔2019〕99 號(hào)）等文件，明確提出要建立健全約束和懲戒失信行為機(jī)制。

《廣西壯族自治區(qū)公共信用信息管理暫行辦法》（桂發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2019〕102 號(hào)）于2019 年初印發(fā)，建立了全區(qū)公共信用信息的歸集、共享和應(yīng)用等管理機(jī)制。

按照國(guó)家和自治區(qū)部署，廣西自然資源廳于2019 年7 月份印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)自然資源社會(huì)信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（桂自然資發(fā)〔2019〕38 號(hào)），明確提出了要構(gòu)建包括自然資源市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)3 個(gè)大類，涵蓋土地市場(chǎng)、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、測(cè)繪地理信息市場(chǎng)、自然資源中介服務(wù)市場(chǎng)、自然資源工程項(xiàng)目市場(chǎng)5個(gè)方面的自然資源社會(huì)信用體系，要求制定守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒的自然資源社會(huì)信用獎(jiǎng)懲措施清單、工作流程和操作規(guī)范，初步搭建自然資源社會(huì)信用信息管理平臺(tái)；2019 年12 月，《廣西壯族自治區(qū)自然資源社會(huì)信用信息管理辦法（試行）》（桂自然資規(guī)〔2019〕11 號(hào)）印發(fā)，初步建立全區(qū)自然資源社會(huì)信用信息的歸集、處理、應(yīng)用等管理機(jī)制；2020 年12 月，《廣西壯族自治區(qū)自然資源社會(huì)失信行為認(rèn)定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規(guī)〔2020〕12 號(hào)）印發(fā)，明確了自然資源社會(huì)失信情形、認(rèn)定依據(jù)、懲戒方式和信用修復(fù)等管理制度。

2020 年以來，廣西自然資源系統(tǒng)不斷完善公共信用信息目錄，共享探礦權(quán)許可、采礦權(quán)許可、建設(shè)用地預(yù)審批復(fù)等行政許可信息共317 條；開展測(cè)繪行業(yè)信用評(píng)價(jià)185 份；按照國(guó)家和自治區(qū)失信聯(lián)合懲戒相關(guān)制度要求，市、縣自然資源主管部門在國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)、采礦權(quán)取得、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等過程中依照聯(lián)合懲戒合作備忘錄實(shí)施失信聯(lián)合懲戒，限制或禁止失信主體參與競(jìng)買活動(dòng)。

二、存在問題

（一）法治化程度不夠，缺乏上位政策支撐

一是上位法律法規(guī)、部門規(guī)章制度依據(jù)不足。當(dāng)前，自然資源領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)處于起步階段，相關(guān)依據(jù)主要是黨中央的政策和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49 號(hào)）等文件；在自然資源部的部門規(guī)章制度方面，除測(cè)繪地理信息行業(yè)信用體系管理制度較明確外，其他自然資源領(lǐng)域信用信息管理工作主要以試點(diǎn)的方式開展，整體仍處于探索階段，尚未形成健全的自然資源信用管理體系?？偟膩碚f，自然資源領(lǐng)域失信情形、失信程度判定、懲戒措施等方面仍缺乏充足的法律法規(guī)、政策依據(jù)。二是未制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。廣西在推進(jìn)自然資源領(lǐng)域信用體系建設(shè)方面已開展了有益探索，處于全國(guó)前列，在政策研究制定上取得了一定成效，但尚未提升到立法和政府規(guī)章層面，缺乏法制層面的指引。

（二）失信行為認(rèn)定有難度，頂層政策仍需完善

一是嚴(yán)重失信行為認(rèn)定難度較大。《廣西壯族自治區(qū)自然資源社會(huì)失信行為認(rèn)定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規(guī)〔2020〕12 號(hào)）第17 條規(guī)定，信用主體產(chǎn)生自然資源社會(huì)失信情形，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的，將其列入黑名單。文件同時(shí)對(duì)“造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響”界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明，其中“造成國(guó)有資產(chǎn)重大流失或重大損失的”“造成人員傷亡或他人財(cái)產(chǎn)重大損失的”兩條有明確的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，具有指導(dǎo)性、操作性；“嚴(yán)重?cái)_亂自然資源市場(chǎng)秩序的”和“嚴(yán)重破壞自然資源生態(tài)環(huán)境的”兩條沒有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致實(shí)施時(shí)存在一定難度，仍需在實(shí)踐中不斷探索。二是失信情形有待進(jìn)一步細(xì)化。《廣西壯族自治區(qū)自然資源社會(huì)失信行為認(rèn)定和懲戒辦法（試行）》（桂自然資規(guī)〔2020〕12 號(hào)）中雖然已明確土地市場(chǎng)、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、海域和無居民海島使用市場(chǎng)、測(cè)繪地理信息市場(chǎng)、自然資源中介服務(wù)市場(chǎng)等8個(gè)方面的失信情形，但部分失信情形表述比較寬泛，操作性不強(qiáng)，如“未依法依規(guī)開發(fā)利用土地”“未遵守法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件及本行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)范”等，在下一步制訂相關(guān)政策規(guī)定時(shí)有待進(jìn)一步細(xì)化。三是自然資源領(lǐng)域守信激勵(lì)機(jī)制尚不健全。雖然《關(guān)于加強(qiáng)自然資源社會(huì)信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出要建立自然資源領(lǐng)域守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，但是目前已印發(fā)的制度主要以針對(duì)自然資源領(lǐng)域失信行為進(jìn)行懲戒為主，缺乏自然資源領(lǐng)域守信激勵(lì)相關(guān)制度。四是由自然資源部門發(fā)起的聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度有待進(jìn)一步完善。國(guó)家層面已印發(fā)的聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄中涉及自然資源部門的，主要是由其他政府部門發(fā)起，針對(duì)其業(yè)務(wù)領(lǐng)域信用行為，自然資源等相關(guān)政府部門實(shí)施聯(lián)合懲戒。由自然資源部門發(fā)起，由其他政府部門配合實(shí)施聯(lián)合懲戒的制度尚未健全。五是推動(dòng)信用監(jiān)管與深化“放管服”改革深度融合方面有待進(jìn)一步探索。信用監(jiān)管政策及信用信息運(yùn)用與“承諾制”審批、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等“放管服”措施深入連接、融合力度不夠。如何充分發(fā)揮信用監(jiān)管作用、深入推動(dòng)自然資源領(lǐng)域“放管服”改革、通過建立守信激勵(lì)制度“服”出便利、通過建立失信懲戒制度“管”出質(zhì)量等方面還有待進(jìn)一步探索。

（三）落實(shí)機(jī)制仍需進(jìn)一步健全

一是信用信息共享機(jī)制有待健全，誠(chéng)信檔案收集難度大?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49 號(hào)）明確規(guī)定，可認(rèn)定失信行為的依據(jù)包括：生效的司法裁判文書和仲裁文書、行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書，以及法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件規(guī)定可作為失信行為認(rèn)定依據(jù)的其他文書。實(shí)際工作中，相關(guān)文書由不同部門保存，由于資料信息化水平較低，共享難以實(shí)現(xiàn)，全面采集相關(guān)信息難度較大。二是部分市、縣和行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）沒有按照既定的原則將責(zé)任落實(shí)到具體部門和工作崗位。三是自然資源部門與其他部門的聯(lián)合獎(jiǎng)懲力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)，急需落實(shí)聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制。聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制不健全導(dǎo)致各部門無法將守信情況作為獎(jiǎng)勵(lì)和表彰的重要參考；同等條件下給予優(yōu)先考慮等聯(lián)合激勵(lì)措施還不到位。

三、建 議

（一）推動(dòng)自然資源社會(huì)信用政策在地方立法中體現(xiàn)

當(dāng)前，廣西正在對(duì)《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》進(jìn)行修訂，擬制定印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)土地管理?xiàng)l例》，建議在文中增加條款，明確將土地資源開發(fā)利用和保護(hù)的行為納入信用管理，對(duì)嚴(yán)重失信行為可以采取懲戒措施。

（二）進(jìn)一步完善自然資源社會(huì)信用體系頂層政策設(shè)計(jì)

一是進(jìn)一步細(xì)化失信和嚴(yán)重失信情形政策。對(duì)擬列入嚴(yán)重失信主體名單的，要嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33 號(hào)）規(guī)定對(duì)其進(jìn)行限制，如嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序、拒不履行法定義務(wù)嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力、拒不履行國(guó)防義務(wù)等嚴(yán)重違法失信行為責(zé)任主體。廣泛征求意見，凝聚并形成共識(shí)；評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化形成文件，做到規(guī)則清晰、準(zhǔn)確。二是進(jìn)一步細(xì)化失信懲戒措施，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49 號(hào)）有關(guān)規(guī)定，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、黨中央和國(guó)務(wù)院政策文件或地方性法規(guī)細(xì)化自然資源失信懲戒措施，確保失信懲戒依法依規(guī)、過懲相當(dāng)。三是進(jìn)一步完善自然資源領(lǐng)域守信激勵(lì)機(jī)制，制定自然資源領(lǐng)域守信激勵(lì)對(duì)象、激勵(lì)情形、激勵(lì)措施、激勵(lì)管理等政策。明確對(duì)守信激勵(lì)主體在項(xiàng)目準(zhǔn)入、資料獲取、成果共享等方面提供便利和支持，在行政許可審批辦理中享受“綠色通道”“容缺受理”；在公共資源交易中依法依約對(duì)市場(chǎng)主體采取信用加分等守信激勵(lì)措施細(xì)則，充分發(fā)揮守信激勵(lì)的正向作用，讓社會(huì)主體享受“守信紅利”，不斷提升自然資源領(lǐng)域社會(huì)誠(chéng)信水平。四是進(jìn)一步完善聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度，由自然資源部門牽頭，會(huì)同有關(guān)政府部門制定關(guān)于自然資源領(lǐng)域相關(guān)主體守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的合作備忘錄，對(duì)自然資源領(lǐng)域信用行為發(fā)起聯(lián)合激勵(lì)和懲戒。五是深化“放管服”改革，積極探索“承諾制”審批、“雙隨機(jī)、一公開”等有關(guān)信用監(jiān)管政策，完善操作模式，提升市場(chǎng)主體踐諾履約的積極性和主動(dòng)性。

（三）進(jìn)一步完善自然資源社會(huì)信用體系政策落實(shí)機(jī)制

一是用好廣西社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，建立健全與司法、金融等部門的信息交換機(jī)制，加強(qiáng)自然資源系統(tǒng)內(nèi)部檔案管理，加快推進(jìn)自然資源誠(chéng)信檔案收集、信息化工作。二是加強(qiáng)政策落實(shí)工作指導(dǎo)。幫助和指導(dǎo)市、縣和行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）完善信用信息監(jiān)管工作機(jī)制和工作隊(duì)伍，開展工作培訓(xùn)，明確工作責(zé)任。三是進(jìn)一步健全聯(lián)合獎(jiǎng)懲落實(shí)機(jī)制，建立部門之間互通的觸發(fā)和反饋機(jī)制，探索實(shí)施跨省份、跨區(qū)域的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，跟蹤問效各部門聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)情況，確保聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施落實(shí)到位。四是完善信用信息監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，建議自治區(qū)建立統(tǒng)一的信用信息管理平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采用統(tǒng)一的信用信息數(shù)據(jù)格式，實(shí)現(xiàn)區(qū)、市、縣三級(jí)，各政府部門之間信用信息數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化信用信息監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)用，確保聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)到位。