關(guān)于經(jīng)營期屆滿高速公路定價(jià)機(jī)制有關(guān)問題的思考

陳 宇， 郭小壯， 蔣文靜

(1.河南和鼎高速公路管理有限公司， 鄭州 450001； 2.河南省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司， 鄭州 450001；3.河南省交通發(fā)展集團(tuán)有限公司 航空港分公司， 鄭州 450001)

自20世紀(jì)80年代中國開始修建高速公路以來，經(jīng)營期屆滿的高速公路項(xiàng)目逐漸增加。2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定，屆滿高速公路須停止收費(fèi)。但是，隨著外部環(huán)境不斷變化和高速公路收支缺口逐年擴(kuò)大之勢(shì)，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已經(jīng)難以指導(dǎo)高速公路可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)交通運(yùn)輸部2018年12月印發(fā)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂草案)》相關(guān)表述，屆滿高速公路將繼續(xù)收費(fèi)，對(duì)車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行了原則性說明，但未作出詳細(xì)表述。因此，對(duì)屆滿高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)問題進(jìn)行研究分析是保障中國高速公路發(fā)揮路網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的必然要求，有助于推進(jìn)中國高速公路系統(tǒng)高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

1 相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

高速公路由于自身特殊的公共產(chǎn)品和自然壟斷屬性，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和定價(jià)機(jī)制一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。而自身的公共產(chǎn)品和自然壟斷屬性，也成為高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的重要原則。曹植英[1]、楊文東[2]在探討了高速公路基本屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)高速公路收費(fèi)定價(jià)進(jìn)行價(jià)格彈性分析。高博等[3]、樊建強(qiáng)和童夏[4-5]指出，由于高速公路的特殊屬性，對(duì)高速公路收費(fèi)定價(jià)實(shí)行價(jià)格規(guī)制是必然的。隨著PPP模式的推廣應(yīng)用，為高速公路快速發(fā)展提供了良好的機(jī)遇。在此背景下，學(xué)者們對(duì)PPP模式下的高速公路定價(jià)問題進(jìn)行了探討。姚鵬程和王松江[6]根據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目決策特點(diǎn)對(duì)高速公路定價(jià)進(jìn)行優(yōu)化分析；張奇和陳沛[7]、蔡新民[8]、劉窮志和李佳穎[9]對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制和決定力量進(jìn)行了分析；安喬治和唐潔[10]基于受益角度構(gòu)建了高速公路收費(fèi)定價(jià)模型，并以京津冀高速公路為案例進(jìn)行實(shí)證分析。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)高速公路的需求也越來越大，高速公路擁塞路段收費(fèi)定價(jià)策略逐步受到學(xué)者們的關(guān)注。姜玲等[11]、Aboudina和Abdulhai[12]、Hall[13]、Zhang等[14]對(duì)高速公路擁擠收費(fèi)模型及定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了探討。高速公路在提供優(yōu)質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)的同時(shí)，也對(duì)環(huán)境造成了一定的影響。李昊等[15]、Lv等[16]出于環(huán)境保護(hù)的目的，設(shè)計(jì)了環(huán)境友好型的高速公路通行費(fèi)定價(jià)模型。交通科技的進(jìn)步，特別是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，給高速公路通行費(fèi)率的實(shí)時(shí)調(diào)整提供了扎實(shí)的技術(shù)支撐。Chen等[17]、Figueiras等[18]對(duì)大數(shù)據(jù)支撐下的高速公路動(dòng)態(tài)收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行了研究。

總體來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)高速公路定價(jià)相關(guān)問題的研究集中于高速公路PPP項(xiàng)目的定價(jià)策略研究以及外部因素如環(huán)保、新技術(shù)的發(fā)展對(duì)高速公路定價(jià)的影響。而針對(duì)經(jīng)營期屆滿高速公路定價(jià)問題的研究偏少。因此，本文主要針對(duì)經(jīng)營期屆滿高速公路的定價(jià)問題進(jìn)行分析，包括屆滿高速公路定價(jià)面臨的主要問題、制定原則與選擇思路，并提出相關(guān)政策建議。

2 經(jīng)營期屆滿高速公路定價(jià)面臨的主要問題

《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等已有的法律條文明確規(guī)定，高速公路收費(fèi)年限最長(zhǎng)不得超過30年，那么20世紀(jì)90年代修建的高速公路的經(jīng)營期將逐漸到期。然而各省對(duì)于收費(fèi)期限截止的高速公路收費(fèi)定價(jià)問題并不一致。山東省將到期高速公路按照原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一延長(zhǎng)10～15年的收費(fèi)期限，滬嘉高速則是根據(jù)城市發(fā)展需要，改為城市快速路，不再收費(fèi)。隨著經(jīng)營期滿的高速公路越來越多，其定價(jià)已經(jīng)不再是一個(gè)個(gè)性問題，而是逐漸成為一個(gè)共性問題。經(jīng)營期屆滿高速公路定價(jià)主要面臨以下兩個(gè)問題。

2.1 屆滿高速公路收回后是否收費(fèi)的確定

屆滿高速公路定價(jià)首先需要確定的是屆滿高速公路收回后是否收費(fèi)的問題。根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中相關(guān)規(guī)定，屆滿高速公路收回后需無償交由政府，并停止收費(fèi)。但是高速公路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和外部環(huán)境的變化，中國高速公路在快速發(fā)展的過程中也積累了大量的債務(wù)問題。同時(shí)，如果停止屆滿高速公路收費(fèi)后，想繼續(xù)保持高速公路高通行能力的特性，其必然要投入巨大的人力、物力、財(cái)力去維持。結(jié)合中國目前的公共財(cái)政狀況，屆滿高速公路收回后應(yīng)繼續(xù)收費(fèi)，有利于整個(gè)路網(wǎng)的均衡性，也有利于高速公路的長(zhǎng)久發(fā)展。

2.2 屆滿高速公路收回后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定

屆滿高速公路收回后特別是經(jīng)營性高速公路收回后，其基本性質(zhì)已經(jīng)改變，經(jīng)營性高速公路的性質(zhì)由經(jīng)營性變?yōu)榉墙?jīng)營性，盈利特性被削弱，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如若還按照原來的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)執(zhí)行，則高速公路公共物品的特性會(huì)受到質(zhì)疑。屆滿高速公路收回后，須重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的福利水平，還需考慮整個(gè)路網(wǎng)的均衡性。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)真正做到公開透明，應(yīng)有利于屆滿高速公路收回后運(yùn)營管理工作的開展。

3 屆滿高速公路定價(jià)機(jī)制制定原則

屆滿高速公路收回后，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定在考慮如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、高速公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)管理成本、交通流量等基本性原則外，還應(yīng)結(jié)合屆滿高速公路特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮以下4個(gè)原則。

3.1 有利于維護(hù)回歸高速公路公共物品屬性

高速公路自身特有的公共產(chǎn)品屬性，是屆滿高速公路收回后定價(jià)機(jī)制制定的基本出發(fā)點(diǎn)。不論是政府出資修建的收費(fèi)還貸高速公路，還是設(shè)置有一定投資回報(bào)率經(jīng)營性收費(fèi)高速公路，既不是通過其投資獲得一定的財(cái)務(wù)回報(bào)，也不是為了達(dá)到“資產(chǎn)保值、升值”效果。其目的是為了解決高速公路在建設(shè)過程中的資金短缺問題，提供高效率、高水準(zhǔn)的通行服務(wù)，提升社會(huì)服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，屆滿高速公路收回后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則首先要遵循高速公路自身公共產(chǎn)品屬性這一基本原則，以保證高速公路為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)，為國家重大戰(zhàn)略的實(shí)施以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的引領(lǐng)支撐。

3.2 有利于實(shí)現(xiàn)高速公路網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益

屆滿高速公路收回后通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)高速公路路網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，使現(xiàn)有路段繼續(xù)發(fā)揮在整個(gè)高速公路網(wǎng)中的作用，并且有利于最大限度地提升高速公路服務(wù)水平和設(shè)施質(zhì)量。避免因新制定的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低或升高導(dǎo)致交通量急劇增加或降低而引起其他與之相關(guān)高速公路的不均衡發(fā)展問題。屆滿高速公路收回后，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定需從國家路網(wǎng)、區(qū)域路網(wǎng)和局部路網(wǎng)三個(gè)層次統(tǒng)籌考慮，以服務(wù)國家、區(qū)域以及局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

3.3 有利于實(shí)現(xiàn)物流業(yè)降本增效

2020年5月，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步降低物流成本的實(shí)施意見》中指出，物流是打通經(jīng)濟(jì)微循環(huán)、暢通國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，但是，部分物流領(lǐng)域成本仍然較高。高速公路作為物流活動(dòng)的重要載體，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)與否直接關(guān)系到物流活動(dòng)成本的高低。有效降低高速公路通行成本，積極推動(dòng)物流業(yè)在聯(lián)動(dòng)產(chǎn)、銷等環(huán)節(jié)的更大發(fā)展。因此，屆滿高速公路收回后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)有利于降低高速公路通行成本，實(shí)現(xiàn)物流業(yè)降本增效。

3.4 有利于實(shí)現(xiàn)高速公路通行費(fèi)定價(jià)公開透明

高速公路通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程一直為社會(huì)公眾詬病。高速公路通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程比較模糊，社會(huì)公眾特別是高速公路通行費(fèi)支付者對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定過程參與感較低。實(shí)際上，充分的信息透明與社會(huì)公眾的積極討論參與，是一項(xiàng)政策制定和實(shí)施的前提。高速公路通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在制定的過程中應(yīng)充分汲取社會(huì)公眾意見，做到公開透明。既能打消公眾對(duì)高速公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，又能促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)行業(yè)治理水平的提升。

4 屆滿高速公路通行費(fèi)收費(fèi)模式選擇思路

根據(jù)交通運(yùn)輸部2018年12月印發(fā)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂草案)》相關(guān)規(guī)定，屆滿高速公路收回后將被納入?yún)^(qū)域政府高速公路統(tǒng)一管理，進(jìn)行統(tǒng)貸統(tǒng)還。在政府高速公路所有債務(wù)償清之后，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。那么，屆滿高速公路在收回后被納入政府高速公路進(jìn)行統(tǒng)一管理，收費(fèi)模式實(shí)際上有如下幾種。

4.1 根據(jù)債務(wù)總量及其他原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

屆滿高速公路收回后納入政府高速公路統(tǒng)一管理，根據(jù)債務(wù)總量及前文描述的其他原則，重新制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此方式充分體現(xiàn)了統(tǒng)貸統(tǒng)還這一原則。需要特別注意的是，在制定收回的經(jīng)營性高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，由于經(jīng)營性質(zhì)發(fā)生改變，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定還應(yīng)結(jié)合與其相關(guān)路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免因收費(fèi)因素使路網(wǎng)車流量出行嚴(yán)重的不均衡，以至于無法發(fā)揮整個(gè)高速公路網(wǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

4.2 保持原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盈利部分用于償還政府高速公路債務(wù)

屆滿高速公路收回后納入政府高速公路統(tǒng)一管理，保持原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其盈利部分用于償還政府管理高速公路債務(wù)。優(yōu)點(diǎn)是可以避免因收費(fèi)因素使路網(wǎng)車流量出行嚴(yán)重的不均衡，充分體現(xiàn)了路網(wǎng)均衡性原則；缺點(diǎn)是未能完全符合使用者付費(fèi)的原則，對(duì)屆滿高速公路使用者多收了費(fèi)用，對(duì)非屆滿高速公路使用者少收了費(fèi)用，無法體現(xiàn)收費(fèi)政策的公平性。

5 政策建議

5.1 盡快完善并出臺(tái)新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》作為指導(dǎo)中國高速公路運(yùn)營管理發(fā)展的根本性綱領(lǐng)，頒布之初距今已過去17年。經(jīng)過17年的快速發(fā)展，中國高速公路總里程已突破14萬km，躍居世界第一位，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，通道運(yùn)能不斷提升，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐與保障。但是，隨著高速公路的快速發(fā)展以及外部形勢(shì)的不斷變化，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中部分條例已不適合現(xiàn)代高速公路高質(zhì)量發(fā)展。所以應(yīng)盡快完善并出臺(tái)新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，特別是關(guān)于屆滿高速公路收回后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，保障屆滿收回高速公路平穩(wěn)發(fā)展以及整個(gè)高速公路網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

5.2 提升社會(huì)公眾在屆滿高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的參與度

現(xiàn)有的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定一般是由交通主管部門、發(fā)改部門以及行業(yè)代表舉行聽證會(huì)，未能在更大范圍內(nèi)吸收社會(huì)公眾意見，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在制定完成后的公示期通知只在行業(yè)網(wǎng)站上公布，社會(huì)公眾很難通過其他途徑進(jìn)行詳細(xì)了解。因此，在屆滿高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，有必要提供有效的參與渠道并積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與，有助于打消社會(huì)公眾對(duì)屆滿高速公路繼續(xù)收費(fèi)的質(zhì)疑，也有利于提升交通運(yùn)輸業(yè)行業(yè)治理水平。

5.3 注重大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在屆滿高速公路收費(fèi)調(diào)整中的應(yīng)用

在過去的20年里，互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)的信息革命和通信技術(shù)使得人們生活、出行和工作方式發(fā)生深刻變化。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等高新信息技術(shù)使得高速公路動(dòng)態(tài)收費(fèi)成為了可能。利用高速公路及車輛生成的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，對(duì)整個(gè)高速公路網(wǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)控制與檢測(cè)，為屆滿高速公路動(dòng)態(tài)收費(fèi)調(diào)整提供重要的支撐與依據(jù)。不僅有益于保持路網(wǎng)整體均衡性，也有利于高速公路的可持續(xù)發(fā)展。