我國農村土地流轉中農民權益保護問題探析

祖 彤，陳昭燁

(齊齊哈爾大學 a.政法學院；b.馬克思主義學院，黑龍江 齊齊哈爾 161006)

農村土地流轉發(fā)生在平等主體之間,即農民在保留承包權的前提下,將農村土地承包經營權轉讓給其他農戶或經濟組織生產經營的行為。黨的十八大和十八屆三中全會都強調要將解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重,鼓勵農村土地經營權在公開市場上的流轉。同時,2020年底召開的中央農村工作會議明確提出,鞏固和拓展脫貧工程成果,全面推進鄉(xiāng)村振興,加快農村農業(yè)現代化,是全黨高度重視的重大問題。農村土地流轉有利于推動農村經濟振興、發(fā)展現代農業(yè)和配置土地資源,但當前在我國農村土地流轉過程中,面臨的一個突出問題是農民的合法權益有效保護機制不健全 ,這嚴重阻礙了農村土地流轉的發(fā)展進程。

一、我國農村土地流轉的現狀與趨勢

(一) 農村土地流轉速度加快但分布不均衡

現階段我國土地流轉速度不斷加快，流轉規(guī)模也是持續(xù)擴大的。自20世紀80年代以來,隨著農村改革的進一步深化,我國土地流轉形勢總體上呈現出由慢到快的趨勢。而中國的幾個省份，例如黑龍江、山西等僅在2017年的土地流轉面積更是比過去的五年增長了近乎一半。但是農地流轉的比例是相當不均衡的，呈現出東高西低,具體是指農地流轉由沿海地區(qū)向內地發(fā)展,經濟較發(fā)達的沿海地區(qū)土地流轉面積遠高于中西部不發(fā)達內陸地區(qū)。例如,寧波和蘇州在2018年農村土地流轉比例分別占據全國土地流轉總量的27%和23%,但是中部地區(qū)在同年的農村土地流轉平均比例僅有7%～8%,西部地區(qū)農村土地流轉量僅占4% ～ 5%。[1]

(二)農村土地流轉模式多樣但結構不合理

我國當前農村土地流轉從流轉模式上看,自發(fā)流轉所占比重較大,統(tǒng)一組織流轉的比重較小。根據農村土地流轉的進程來看,土地流轉最初以代耕模式為主,隨著農業(yè)生產力水平的提高,出現了轉讓、出租、入股經營、信托等流轉模式。自發(fā)流轉模式以轉讓、轉包和出租為主,但其模式自身具有一定程度上的分散性和隨意性,不利于土地流轉市場的運作和土地的規(guī)?；洜I。

(三)農村土地流轉主體多元但權責不明確

從土地流轉去向上來看,參與主體呈現多元化趨勢。根據土流網近三年的統(tǒng)計數據顯示,55%的土地流向農業(yè)種養(yǎng)殖大戶,18%流向農業(yè)合作社,14%則流向了農業(yè)企業(yè)。[2]顯然，我國農村土地流轉已不再局限于過去的土地承包戶和經營戶，種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社、社會工商企業(yè)等也參與到了農村土地投資經營中，雖然土地流轉主體參與呈現多元化趨勢，但仍然存在產權不清、權責不明等問題，使農民土地權益無法得到有效保障，阻礙土地流轉的市場化運作，綜合效益無法發(fā)揮最大化。

二、農民土地權益受損的原因分析

(一)土地流轉立法不完備

第一,集體土地所有權權屬不明使得土地流轉處于低水平、零碎化的狀態(tài)。《憲法》中第10條規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除了由法律規(guī)定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有。由此可見，農村集體土地所有權的主體是“農民集體”,但法律上從未對“農民集體”究竟是什么樣的集體經濟組織有所規(guī)定,因此實踐層面上也就更無從談起。由于主體虛置導致了產權的弱化,強化了集體土地和國有土地對比之下的弱勢地位,進而導致在土地流轉的過程中出現了“同地不同價”的現象。除此之外,集體土地所有權履行主體的抽象性也導致了土地實際占有者和管理者在土地使用中存在著管理混亂和利益沖突的現象,農民和村委會各方都傾向于將各自意愿作用于土地上并相互制約。第二,我國的農村土地法律制度體系不健全主要體現在體系結構不完整以及體系內部的內容沖突。首先，一方面，從結構上來看，土地征收的法律制度缺少一個統(tǒng)一的法律將其囊括其中，而是分散在《憲法》《民法典》的物權編、《土地管理法》等不同的法律中；另一方面，從內容上來看,土地征收制度的補償標準、補償款分配不合理、土地征收程序存在多種缺陷以及土地救濟的內容缺失。其次,體系內部的內容沖突主要表現在,雖然《憲法》和《民法典》都將平等作為基本準則,但是在處理國有土地和集體土地的問題時呈現出不平等現象。

(二)征地補償保護機制不完善

農民的流轉意愿不僅受農業(yè)、農村外部大環(huán)境和內部小環(huán)境的制約，還受土地所負載的社會保障功能的制約。第一,土地流轉的收益分配不合理,導致農民無法有效獲取土地所承載的社會保障功能。土地作為農民收入的最后一道保障,主要依靠國家政策的支持,但是由于我國的征地補償機制不完善,各個地區(qū)農村發(fā)展情況不均衡,執(zhí)行過程中又缺乏科學性及靈活性,損害了農民的財產性利益。第二，土地流轉過程中缺乏有效的保護機制。具體是指，流轉前期缺乏對各農業(yè)主和企業(yè)家經營能力的審核，而流轉后,一旦流轉業(yè)主出現了經營上的失誤,便大大增加了參與流轉的農戶經濟損失的風險。第三，土地流轉的收益相對穩(wěn)定，缺乏增長活力。這是因為流轉合同中的農地一旦確定,一般情況下很難做出改變,收入不會隨著經濟的發(fā)展而提高。以上幾點致使農民的土地流轉意愿不強，土地流轉市場化運作受阻。

(三)基層政府行政干預不當

政府行為在農地流轉中是不可缺少的,因為它在全局中起到引領作用。[3]然而,政府在直接或者間接干預的過程中,總是不可避免的出現“錯位”、“越位”、“一刀切”等現象,原因也是多方面的。第一,有的地區(qū)政府是為了政績，以推行中央政策為由, 強迫農民集中流轉,甚至將政策引導轉變?yōu)閺娪彩侄?損害了農民的財產權。第二,有的地區(qū)政府在流轉的過程中,出現了土地異化的現象。例如有的地方政府借口以開發(fā)農業(yè)區(qū)為由,實則開發(fā)房地產牟利,而農民僅僅得到了不合理的補償金額,極易引發(fā)農民與政府之間的矛盾。第三,有的地區(qū)政府不作為,指導不規(guī)范,缺乏監(jiān)督。不同地區(qū)在土地流轉過程中的政策都不盡相同,應根據地區(qū)的實際情況,實事求是地制定相應的策略，但是很多地區(qū)政府盲目借鑒發(fā)達地區(qū)治理經驗,指導過程中出現了各種問題。

(四)土地流轉市場機制不成熟

土地流轉與土地市場是相互依存,聯(lián)系緊密的。這是因為土地流轉可以促進土地市場的完善,土地市場作為交易平臺,反過來能幫助土地流轉運作更加程序化。首先，我國尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場價格機制,沒有可供參考的統(tǒng)一土地流轉市場價格,從而限制了土地的流轉規(guī)模。其次,中介服務體系嚴重落后。當前我國的中介服務體系較少,特別是市場主導型的中介組織缺乏[4]，由此造成了土地供求雙方信息不暢,可選擇的對象和范圍有限且多集中于親屬好友之間,致使土地效益得不到最大化。再次,很多地方還未形成完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構等,致使承包經營權的流轉趨于隨意性,嚴重制約了土地交易市場的健康發(fā)展。[5]最后,流轉方式過于單一。當前以法律形式做出制度安排的流轉方式只有轉包、出租、互換三種,實際上土地流轉制度有多種形式并具備不同的優(yōu)越性。

(五)社會保障制度體系不健全

隨著農村土地流轉加快,依托于土地的穩(wěn)定收入模式被打破,與此同時,農村的青壯年勞動力傾向于外出打工,家庭養(yǎng)老作為傳統(tǒng)的社會保障功能由此減弱。因此,農地流轉后的農民養(yǎng)老問題只能通過社會保障加以強化。然而,目前中國的大部分地區(qū)農村社會保障制度體系并不健全,表現在方方面面。第一，由于農民的知識水平有限、獲取信息渠道狹窄、宣傳程度不夠等原因，農民對自覺參與養(yǎng)老保險的意愿動力不足。第二,我國財政對農村的社會養(yǎng)老保障支出有限。由于農村社會保障資金基數偏小,覆蓋面有限。第三,目前我國的農村養(yǎng)老保障法律法規(guī)還處于不完善的狀態(tài),具體表現在征地補償有時一次性發(fā)放完，實踐過程中較為隨意，甚至缺乏法律依據。

三、保障農民土地權益的路徑選擇

(一)完善土地相關立法是前提

完善土地相關立法主要集中在兩個方面。一方面是如何有效維護農民的土地權益,另一方面是如何促進農民土地權益的轉讓。關于前者,新修正的《農村土地承包法》中規(guī)定，國家承認并保護進城農戶的土地承包經營權。除此之外,新修正的《土地管理法》也規(guī)定:“國家允許農村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！鼻安痪妙C布的《民法典》也對農民的土地承包經營權和宅基地使用權的取得、行使、轉讓等操作有了進一步的法律規(guī)范?，F階段,“人地分離”的農戶越來越多,建設用地的不合理增長和大量土地低效利用制約了土地要素功能的發(fā)揮，亟需立法的進一步完善。

(二)健全權益保護機制是基礎

解決農村土地流轉動力不足的正確途徑就是健全對農民權益的保護機制。首先,要建立合理的收益分配機制,對轉讓或退出農民土地權益的農民給予合理補償,保障農民的合法經濟利益。其次,要建立全面的利益監(jiān)督機制,在實踐中堅持自愿有償原則,依法保障農民的政治利益。最后,要通過市場經濟的辦法,加強對農村土地權益轉讓的制度設計,積極探索培育農村產權交易市場,加快構建土地權益順暢流轉的市場化通道, 推動土地權益轉讓公開、公平、規(guī)范運行。正如習近平總書記一直強調的要堅持土地制度改革底線，堅守耕地紅線，杜絕耕地非糧化，守住國家糧食安全的生命線，切實保障農民合法利益。

(三)發(fā)揮政府的權能責任是關鍵

首先，政府在農地流轉中的定位應該是為農民權益發(fā)揮保障作用以及為農民增收發(fā)揮服務作用。政府要從萬能、管制型向有限、服務型轉變，扮演好規(guī)劃、法治、服務職能的角色。由于農地流轉存在出租、轉讓、互換、入股、承包地換社保等多種模式,并且不同的流轉模式都具有各自的適用范圍,所以當農民不了解模式規(guī)定細節(jié)時,權益易被侵害。因此,基層政府需要建立縣、鄉(xiāng)、村三級農村產權流轉交易中心 ,當發(fā)生糾紛時，縣、鄉(xiāng)、村三級仲裁委員會也可進行調解仲裁。其次，基層政府要采用適當和適度的方法?；鶎诱鳛橥恋氐乃姓吆凸芾碚?，需要以尊重農民意愿為一切行動的前提，在土地流轉初期發(fā)揮主導作用, 制定流轉的規(guī)劃、組織、政策,實現土地流轉的法治化。例如，如何定位土地流轉價格、如何提高流轉效率、如何提供土地流轉交易機構、如何搭建土地流轉信息平臺、如何提供土地流轉后的農業(yè)生產經營活動信息等。

(四)構建流轉市場機制是保障

一是構建土地流轉中介服務體系。中介組織作為獨立的經濟主體,可以最大程度的保持中立性,并且在農戶自發(fā)型、政府主導型和市場主導型三重類型的中介組織中,市場主導型的中介組織的交易成本是最低的。二是完善農地流轉信息網絡, 及時掌握最新信息資訊，及時匹配供需雙方。三是建立合理的土地流轉價格制度。政府可根據土地的自然因素和經濟因素確定參考價格,而后雙方在可承受的前提下,以參考價格為基礎,根據市場供需變化、經濟運行狀況以及土地的用途變化適當調整,從而既避免了流轉價格的隨意性,又保障了農民的合法收益。四是完善土地托管制度。由于當前的法律未對托管的流轉方式做出詳細規(guī)定，這就要求優(yōu)化土地托管的制度環(huán)境，明確托管方和管理方各自的權利和義務，同時加大對托管合作社的監(jiān)管力度，確保其管理的規(guī)范性。

(五)形成社會保障體系是補充

目前，我國農村社會保障制度的發(fā)展速度遠遠落后于經濟發(fā)展的速度，土地保障作為農村社會保障制度的一個過渡形式，正發(fā)揮著不可小覷的作用。首先，解決農村養(yǎng)老問題是解決農村社會保障制度的核心，因此，要完善農村養(yǎng)老保障制度的相關法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)定農村養(yǎng)老保險的基本內容、資金渠道、監(jiān)管部門等。其次，完善醫(yī)療保障體系。加大政府的財政支持力度, 提高最低社會保障標準，改善農村的醫(yī)療條件，保證農村的基礎設施及公共服務，對合作醫(yī)院進行定期資質審查，解決農民看病難的問題。再次，拓寬農民的資金來源渠道。由于當前我國的農村養(yǎng)老保障制度水平較低,因此，農民可以將土地作為資產入股經營,獲得可持續(xù)性收入,以此提高農民的資金投資使用效率,保證投資持續(xù)收益。

綜上所述，改革土地流轉制度，是推進農業(yè)現代化的現實要求，是順應市場經濟長期發(fā)展的客觀需要，是提高農村居民生活水平的必然選擇。我國經濟體制轉換中的土地流轉問題，具有一定的復雜性和長期性，農地流轉不均衡和結構不合理的差異仍將繼續(xù)存在。加強相關法律法規(guī)建設，健全權益保護機制，發(fā)揮基層政府的權能責任，構建規(guī)范的流轉市場，完善和統(tǒng)一農民社會保障體系，能為土地流轉營造良好的發(fā)展環(huán)境，推進“三農”建設，助力鄉(xiāng)村振興。