中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)的法律風險及應(yīng)對建議

王晨光

“冰上絲綢之路”建設(shè)以北極航道開發(fā)利用為依托，是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是新時期中國參與北極治理的重大戰(zhàn)略舉措。但中國并非北極國家(1)北極國家，指在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土的俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥、冰島、芬蘭和瑞典8國。，在北極事務(wù)上處于先天劣勢，因而在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中必須充分考慮北極的法律環(huán)境，并將相關(guān)法律機制作為重要手段。一般來講，北極指北極圈(北緯66°34′)以北陸海兼?zhèn)涞牡貐^(qū)，總面積2100萬平方公里。除北冰洋中部公海外，北極大部分地區(qū)屬于北極8國的領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等，法律性質(zhì)復雜且存在沖突，無法形成類似于《南極條約》的整體性法律機制。因此，北極治理主要依靠散布在全球、區(qū)域、多(雙)邊和北極國家國內(nèi)等不同層面，涉及氣候、環(huán)保、科研、航行等多個領(lǐng)域的法律機制予以規(guī)范，呈現(xiàn)明顯的“碎片化”特征，(2)孫凱：《機制變遷、多層治理與北極治理的未來》，《外交評論》2017年第3期。這給中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)帶來一些風險和挑戰(zhàn)。對此，文章將在梳理北極地區(qū)法律機制現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)上，分析中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨的法律風險，進而提出相關(guān)政策建議。

一、 北極地區(qū)法律機制的現(xiàn)狀與問題

20世紀80年代末90年代初，隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，北極逐漸由美蘇兩大陣營對峙的競技場變成了國際合作的示范區(qū)，北極治理也成為全球治理的新興議題。2007年北冰洋底“插旗事件”(3)2007年8月，俄羅斯科考隊在進行北冰洋大陸架地質(zhì)調(diào)查時，將一面鈦合金國旗插到了北極點附近4200多米深的北冰洋底。俄羅斯此舉表面上看是科考活動，實際有在爭議地區(qū)宣示主權(quán)的意思，故招致其他北極國家的反對并引發(fā)國際社會的關(guān)注。后，北極地區(qū)的戰(zhàn)略價值引起世人關(guān)注，北極治理從傳統(tǒng)的科研、環(huán)保等議題迅速擴展至油氣開發(fā)、航道利用等領(lǐng)域，北極步入“開發(fā)時代”并迎來了地緣政治回潮。在此背景下，相關(guān)行為主體為彌補北極治理赤字紛紛建章立制，(4)章成、顧興斌：《論北極治理的制度構(gòu)建、現(xiàn)實路徑與中國參與》，《南昌大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。致使北極法律機制的“碎片化”特征愈發(fā)凸顯，呈現(xiàn)模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等幾方面問題。

首先，《聯(lián)合國海洋法公約》等全球性法律機制的模糊性。1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》素有“海洋憲章”之稱，適用于以北冰洋為主的北極地區(qū)，并對北極事務(wù)主要涉及的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、外大陸架等概念及環(huán)保、航行、科考等議題作了基礎(chǔ)性規(guī)定。其中，公約第234條是專門針對冰封區(qū)域的條款(5)該條款全文為：沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護和保全。，該條款屬于“海洋環(huán)境的保護和保全”部分，為保護北極海洋環(huán)境特別是防治船舶造成的污染提供了法律依據(jù)。(6)劉惠榮、李靜：《論〈合國海洋法公約〉第234條在北極海洋環(huán)境保護中的適用》,《中國海洋大學學報(社會科學版)》2010年第4期。但公約第234條在很大程度上是大國博弈的產(chǎn)物，內(nèi)容比較模糊和籠統(tǒng)，這使條款的執(zhí)行效力大打折扣，也引發(fā)了不同國家在解釋和使用方面的爭議。目前，爭議主要集中在兩個方面。其一，“冰封區(qū)域”的適用范圍存在爭議。該條款未對“冰封區(qū)域”進行明確界定，從文本看，僅能得知是在沿岸國“專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)”且具備兩大特點：一是在該“區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”，二是“海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大損失或無可挽救的擾亂”。但該區(qū)域是僅限于專屬經(jīng)濟區(qū)還是包含領(lǐng)海？“一年中大部分時候”是否區(qū)分結(jié)冰期和無冰期？何為“重大損失或無可挽救的擾亂”？各國對此理解不盡相同，往往從自身利益出發(fā)進行解釋。其二，沿海國據(jù)此享有的權(quán)利及所受限制尚不明確。該條款對沿海國制定和執(zhí)行法律和規(guī)章的權(quán)力進行了一定限制，即“非歧視性”，主要包括以“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽睘槟康?，“適當顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護和保全”。各國對此理解差異也較大，如法規(guī)內(nèi)容是否僅限于海上環(huán)境保護而不包括船舶航行安全？“適當顧及航行”是否意味著不得侵害其他國家的正當通行權(quán)？“現(xiàn)有可靠的科學證據(jù)”該如何把握？等等。另外，不僅是《聯(lián)合國海洋法公約》，其他與北極事務(wù)相關(guān)的全球性框架公約，如《聯(lián)合國氣候變化框架條約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等也存在類似的問題。

其次，北極理事會等北極區(qū)域性法律機制的排他性。鑒于北極國家在北極事務(wù)上的天然優(yōu)勢，北極區(qū)域性法律機制基本都由北極國家建立并主導，如挪威發(fā)起的“北極前沿”大會、俄羅斯發(fā)起的“北極—對話區(qū)域”國際北極論壇、冰島發(fā)起的北極圈論壇等。在北極區(qū)域性法律機制中，最具代表性也最為重要的當屬北極8國在1996年建立的北極理事會，其前身為8國在1991年簽署的首個涵蓋整個北極地區(qū)的多邊合作協(xié)定——《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》。不過，北極理事會并非國際組織，只是一個政府間高層論壇，由成員、永久參與者和觀察員共同組成。成員僅限于北極8國，享有對理事會框架下所有問題的決定權(quán)。永久參與者為因紐特人北極圈理事會、薩米理事會等6個北極原住民組織(7)除上述兩個北極原住民組織外，剩下4個為北極阿薩巴斯卡議會 、阿留申國際協(xié)會、哥威迅國際理事會和俄羅斯北方原住民協(xié)會。參見北極理事會官網(wǎng)，http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanent-participants。，他們有權(quán)參與理事會所有活動和討論，理事會的決議也應(yīng)事先向他們征詢意見，但不享有投票權(quán)。觀察員向所有有助于理事會的域外國家、政府間組織及非政府組織開放，但需提交申請并得到北極8國的一致同意，(8)Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council”,September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.且只能列席會議并在遵守相關(guān)規(guī)則的前提下參與討論和提出建議，截至2020年共有38個(9)關(guān)于38個正式觀察員，參見北極理事會官網(wǎng)，https://arctic-council.org/en/about/observers/.。為強化這種“等級差序結(jié)構(gòu)”，北極理事會在2011年5月的部長會議上發(fā)布了高官報告，規(guī)定觀察員申請者必須承認北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，并明確觀察員的首要職責是通過參與理事會特別是工作小組的項目并為其提供協(xié)助。(10)“Framework for Strengthening the Arctic Council”,Annexes 1 to Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011.可見，在北極戰(zhàn)略價值逐漸凸顯、域外國家參與熱情高漲的背景下，北極8國抓住域外國家希望構(gòu)建北極身份的迫切心理，憑借自己在北極理事會中的優(yōu)勢地位，一方面提高觀察員的準入門檻，限制他們的權(quán)利并要求承擔更多義務(wù)，另一方面強化北極區(qū)域意識，建立“北極是北極國家的北極”的規(guī)則和話語，使北極理事會成為其實行北極“域內(nèi)自理化”的得力工具。(11)王晨光：《領(lǐng)導權(quán)力、服務(wù)能力與結(jié)構(gòu)設(shè)計——北極理事會的制度競爭力分析》，《戰(zhàn)略決策研究》2020年第1期。

再次，國際法與北極國家國內(nèi)法及各國法律法規(guī)之間的沖突性。北極國家為維護本國利益，往往根據(jù)本國國情制定相關(guān)法律法規(guī)。其內(nèi)容與國際法時常出現(xiàn)不一致，各國在一些問題上也爭議不斷。以北極航行為例，俄羅斯于1991年制定了《北方海航道海路航行規(guī)則》及其他配套文件(12)其他配套文件主要為俄羅斯在1996年出臺的《北方海航道航行指南》《北方海航道破冰船領(lǐng)航和引航員引航規(guī)章》《北方海航道航行船舶設(shè)計、裝備和必需品要求》。，將北方海航道認定為內(nèi)水和國家交通干線，建立了以強制性破冰領(lǐng)航為核心的航行管理規(guī)則(13)相關(guān)規(guī)則主要表現(xiàn)在：第一，通行船舶應(yīng)提前將航行計劃告知北方海航道管理局，提交引航請求，并提供能夠支付破冰協(xié)助費用和海洋環(huán)境污染造成民事責任損害的財務(wù)證明；第二，通行船舶自身須達到規(guī)定的抗冰等級，船殼、機件、廢水處理設(shè)備等也要滿足特殊要求；第三，船舶在通行四大海峽時必須接受強制性破冰船領(lǐng)航，航行于其他海域時，管理局也會指定航空、傳統(tǒng)、破冰船等任意一種類型的領(lǐng)航；第四，管理局全程管控和引導船舶的航行，通行船舶必須遵循指定海道，并按照固定費率對強制領(lǐng)航服務(wù)收取高額費用；第五，管理局可在有安全風險和污染風險時對船舶進行檢查，并有權(quán)在該規(guī)則被違反時采取強制措施使船舶離開北方海航道，等等。參見1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第3、5、7、8、9等條款。。很多國家對此十分不滿，認為俄方的管控超出了《聯(lián)合國海洋法公約》的收費范圍和賦予沿海國在領(lǐng)海的保護權(quán)，對專屬經(jīng)濟區(qū)管轄權(quán)的突破則更為嚴重。2013年，俄羅斯對北方海航道航行規(guī)則予以修訂，簡化或優(yōu)化了申請程序、許可標準、強制程度、收費標準等，但仍將其視為內(nèi)水并嚴密管控。與俄羅斯類似，加拿大為管控西北航道，早在1970年便出臺了《防止北極水域污染法》，在其主張的北極水域內(nèi)劃定航行安全控制區(qū)，對通行控制區(qū)的船舶實行“通常只能由船旗國決定的管理措施”(14)Willy ?streng,Karl Magnus Eger,Brit Fl?istad,et al.,Shipping in Arctic Waters: A Comparison of the Northeast,Northwest and Trans Polar Passages,Springer-Verlag Berlin Heidelberg,2013,p.265.。2010年，加拿大進一步出臺了《北方船舶交通服務(wù)區(qū)法規(guī)》，建立了針對通行其北極水域船舶的強制報告制度(15)該法案規(guī)定，船舶在通行交通服務(wù)區(qū)之前必須取得通關(guān)，管理機關(guān)有權(quán)要求船舶提供航行信息報告并保持密切的監(jiān)控，船舶必須與海上通訊和交通服務(wù)官員持續(xù)保持通訊并按要求提供航行報告。參見Canada Shipping Act, Article 126.，國際社會普遍認為此舉損害了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的領(lǐng)海無害通過權(quán)與專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由權(quán)。需要注意的是，加拿大與美國、歐盟等在西北航道法律地位上本來就爭議不斷。加拿大堅持以歷史性所有權(quán)為依據(jù)主張北極群島水域為其內(nèi)水，并聲明過境通行制度不適用于這些水域；(16)Donat Pharand,“The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,”O(jiān)cean Development and International Law,Vol.38,2007,p.11.美國、歐盟等則對加所劃的北極水域直線基線表示抗議，它們主張西北航道是用于國際通行的海峽，外國船舶享有過境通行權(quán)。

最后，國際法存在固有的且難以克服的軟弱性。國際法是國家之間制定和實施的法律，而非國家之上的法律，雖然具有一定法律約束力，但與國內(nèi)法差異巨大。在國際法中，還存在相對于國際條約和國際習慣等“硬法”而言的“軟法”，即不具有法律約束力但能產(chǎn)生一定法律效果的國際文件，如國際組織、多邊會議通過的各種決議、宣言、聲明、指南、標準、守則等。(17)萬霞：《試析軟法在國際法中的勃興》，《外交評論》，2011年第5期?！败浄ā彪m然基于靈活性、適應(yīng)性等優(yōu)勢而在北極治理實踐中發(fā)揮著重要作用，但隨著北極局勢快速變化，已無法很好地滿足北極治理的需求。還是以北極航行為例，2002年，國際海事組織海上安全委員會與海洋環(huán)境委員會聯(lián)合發(fā)布《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》(18)IMO doc.MSC/Circ.1056 and MEPC/Circ.399, Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters (2002).，就統(tǒng)一治理北極水域進行了初步探索。隨后，國際海事組織開始制定統(tǒng)一適用于極地水域的航行規(guī)范，2009年以大會決議的形式通過了《極地水域船舶操作指南》(19)IMO Resolution A.1024(26),Guidelines for Ships Operating in Polar Waters (2009).。但這兩份指南僅有指導意義，沒有足夠的約束力，實施效果不佳，因此2009年國際海事組織海上安全委員會第86次會議提議商討制定強制性規(guī)則。2014年11月，經(jīng)過5年多的探討論證，國際海事組織通過了具有強制效力的《極地水域船舶航行國際準則》(20)MEPC 68/21/Add.1 Annex 10,International Code for Ships Operating in Polar Waters (2014).(以下簡稱《極地規(guī)則》)并在2017年1月1日正式生效，涵蓋極地航行船舶的設(shè)計、建造、裝備、培訓、操作、環(huán)保等內(nèi)容。但任何國際規(guī)則的有效實施都離不開締約國的配合，《極地規(guī)則》也不例外，需要船旗國、沿海國、港口國等予以必要支持。具體而言，船旗國應(yīng)承擔主要的履約職責；沿海國需防止國內(nèi)法規(guī)與《極地規(guī)則》相沖突，提供適當?shù)谋O(jiān)督與航行輔助；港口國需與東京備忘錄和巴黎備忘錄成員國合作對北極航行船舶實施監(jiān)控，并對未納入《極地規(guī)則》規(guī)范的船舶進行相應(yīng)監(jiān)督等。(21)白佳玉、李俊瑤：《北極航行治理新規(guī)則：形成、發(fā)展與未來實踐》，《上海交通大學學報(社會科學版)》2015年第6期。當前，在各國圍繞北極問題博弈加劇的背景下，《極地規(guī)則》的強制效力還有待進一步觀察和檢驗。

二、 中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨的法律風險

中國自20世紀80年代恢復極地科考事業(yè)以來，圍繞北極事務(wù)開展了積極的政策實踐，逐漸構(gòu)建起了北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方的身份。2017年，中俄兩國領(lǐng)導人提出共建“冰上絲綢之路”，進一步為中國參與北極治理提供了具體抓手。但中國畢竟是北極事務(wù)的“外來者”和“后來者”，參與合法性及參與渠道很大程度上來源于對相關(guān)法律機制的加入、遵守、貢獻等。(22)王晨光：《對中國參與北極事務(wù)的再思考——基于一個新的分析框架》，《亞太安全與海洋研究》2017年第2期。面對“碎片化”的北極法律機制及其呈現(xiàn)的模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等問題，中國在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中面臨著不少法律風險與挑戰(zhàn)。

第一， 北極權(quán)利難以有效保障。受全球氣候變化和經(jīng)濟全球化的雙重影響，北極地區(qū)的戰(zhàn)略價值日益顯現(xiàn)，中國在北極的科研、環(huán)境、經(jīng)濟等利益也逐漸明確。同時，作為《聯(lián)合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》(23)《斯瓦爾巴德條約》是當前北極地區(qū)唯一具有足夠國際色彩的政府間條約，主要用于確定斯瓦爾巴德群島的主權(quán)歸屬問題。1920年9月，挪威、美國、丹麥、法國、瑞典、意大利、荷蘭、日本、英國及其海外殖民地等14國經(jīng)過繁忙的穿梭外交，在巴黎簽訂了《斯匹次卑爾根群島行政狀態(tài)條約》，即后來的《斯瓦爾巴德條約》。條約承認挪威對斯瓦爾巴德群島“具有充分和完全的主權(quán)”，該地區(qū)“永遠不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”。但各締約國的公民可以自由進入，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動。1925年，北洋軍閥的段祺瑞政府代表中國加入《斯瓦爾巴德條約》。目前，該條約的締約國共有42個。等條約的締約國，中國享有維護和實現(xiàn)這些利益的合法權(quán)利。如根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，中國在北冰洋公海享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利，在國際海底區(qū)域享有資源勘探和開發(fā)等權(quán)利；按照《斯瓦爾巴德條約》，中國有權(quán)自由進出斯瓦爾巴德群島及其附近海域，并在該區(qū)域內(nèi)平等享有科研以及狩獵、捕魚、采礦等生產(chǎn)和商業(yè)活動的權(quán)利。但鑒于北極法律機制存在的問題，中國很多北極權(quán)利無法得到充分保障，給“冰上絲綢之路”建設(shè)帶來不少隱患。就拿最基本的科考權(quán)利而言，2003年中國第二次北極考察依照俄羅斯的規(guī)定進行了許可申請，但俄方宣布突然不準中國科考船進入其專屬經(jīng)濟區(qū)，迫使中方不得不改變計劃行程。2012年中國第五次北極考察，在途經(jīng)斯瓦爾巴德群島北側(cè)的附近海域時，挪威對中國科考船發(fā)出警告；在途經(jīng)俄羅斯北方海航道時，被要求不能實施任何形式的作業(yè)或大洋調(diào)查，中方只能暫停所有科考活動。(24)張佳佳、王晨光：《中國北極科技外交論析》，《世界地理研究》2020年第1期。再就資源開發(fā)權(quán)利而言，2011年中國民企中坤集團計劃在冰島購地投資，在基本達成意向的情況下被冰島內(nèi)政部否決；2012年改為租地，冰島政府又以信息不完善為由予以拒絕。2017年和2018年，在格陵蘭自治政府基本同意的情況下，丹麥政府兩次拒絕中國企業(yè)在格陵蘭的投資項目，且沒有給出明確解釋。

第二， 北極身份不被完全認可。中國雖然在2013年5月被北極理事會接納為正式觀察員進而強化了北極事務(wù)利益攸關(guān)方的身份，但鑒于北極理事會的排他性，中國在其中享有的權(quán)利有限，只能“戴著鐐銬起舞”。(25)郭培清、孫凱：《北極理事會的“努克標準”和中國的北極參與之路》，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第12期。根據(jù)北極理事會2011年努克部長會議發(fā)布的高官報告和2013年基律納部長會議發(fā)布的觀察員手冊，其對觀察員的規(guī)定十分嚴苛。一是對觀察員申請者設(shè)置了前提條件，如必須承認北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，必須有對北極原住民進行財政支持的意愿和能力，必須展示在北極的利益、興趣和工作能力等，北極理事會將對申請者的資質(zhì)進行嚴格審查。二是對觀察員的參與程序、財政支持等作了特別規(guī)定，如觀察員可經(jīng)邀請列席理事會相關(guān)會議，觀察理事會工作；經(jīng)主席同意，可繼成員國和永久參與者之后就會議議題發(fā)表口頭或書面聲明、提交相關(guān)文件及陳述意見，但在部長會議上只能提交書面聲明；若無高官會議專門決定，觀察員財政捐助不得超過北極8國各自的撥款數(shù)額等。三是規(guī)定觀察員必須為北極理事會作出貢獻，如積極參與工作組項目并提供科技、財政捐助，對北極原住民及其組織進行物資支持，通過北極8國或永久參與者對理事會工作提出建議等。四是觀察員身份不是永久的，每兩年要向北極理事會提交一次行動報告，闡述自己的北極活動及對理事會的貢獻；每四年要明確提出對擔任觀察員的持久興趣，并在下次部長會議上接受北極8國的評估。(26)參見“Role of Observer”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011；“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Kiruna,Sweden,May 15,2013．這些規(guī)定固化了中國在北極事務(wù)上“二等公民”的地位，在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)中也勢必處于被動。

第三， 北極活動缺乏法律規(guī)范。鑒于北極地區(qū)法律性質(zhì)的復雜性及其法律機制的一系列問題，中國雖然越來越重視對北極事務(wù)的參與，但專門的北極立法活動較為滯后，使“冰上絲綢之路”建設(shè)缺乏法律政策的規(guī)范和保障。具體來看，中國關(guān)于北極事務(wù)的專門性法律政策文件屈指可數(shù)，國內(nèi)層面僅有國家海洋局2017年出臺的《北極考察活動行政許可管理規(guī)定》、國務(wù)院新聞辦2018年發(fā)布的《中國的北極政策》白皮書及交通部海事局2014年編寫的《北極東北航道航行指南》。其中，后兩個不能算是嚴格意義上的立法性文件，分別只是政策宣示和參考資料。國際層面，中國簽署的多(雙)邊法律條約主要有《斯瓦爾巴德條約》《極地規(guī)則》《防止中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》以及與中冰關(guān)于北極合作的政府間框架協(xié)議等。中俄雖然多次將北極合作寫入兩國總理定期會晤公報并就共建“冰上絲綢之路”達成共識，但尚未就具體事務(wù)形成合作文件或合作機制。與北極立法活動相比，中國的南極立法活動要積極一些。國內(nèi)層面，國家海洋局已先后出臺了《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動環(huán)境影響評估管理規(guī)定》《南極活動環(huán)境保護管理規(guī)定》等，十三屆全國人大常委會還將南極立法列入立法規(guī)劃；國際層面，中國是《南極條約》協(xié)商國，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》締約國，并與阿根廷、新西蘭、澳大利亞等國簽署了政府間南極合作協(xié)議。

三、 中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)法律路徑

綜上可見，中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨著北極權(quán)利難以有效保障、北極身份不被完全認可、北極活動缺乏法律規(guī)范等風險挑戰(zhàn)，積極性、主動性無法充分展現(xiàn)。但正所謂“法者，天下之準繩也”，隨著當代國際法的發(fā)展進步，全球、區(qū)域、多(雙)邊及國內(nèi)等層面的法律機制為中國參與北極治理確立了目標原則、營造了良好氛圍、提供了有效途徑。因此，中國在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中，不僅要善于謀勢，還應(yīng)善于造勢，實現(xiàn)資源利用最大化并積極尋求主動權(quán)。

第一，努力完善全球性法律機制。全球性法律機制為北極治理提供了基本原則和規(guī)范，也為中國參與北極治理、推進“冰上絲綢之路”建設(shè)搭建了重要平臺。作為北極域外國家，中國在北極問題上具有無法彌補的先天劣勢，在北極地區(qū)的大部分活動都源于全球性法律機制，如根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和平開發(fā)利用北極航道，基于《斯瓦爾巴德條約》在斯瓦爾巴德群島建立了黃河科考站，作為國際海事組織A類理事國(27)國際海事組織理事會每兩年選舉一次，共選出40名成員，分為A、B、C三類。其中A類理事為10個國際航運大國，B類理事為其他10個國際海運貿(mào)易大國，C類理事國是另外20個區(qū)域性航運大國。中國自1989年起，連續(xù)16次連任A類理事國。全程參與《極地規(guī)則》的制定過程等。因此，中國應(yīng)遵循“國際合作”“誠實信用”等基本國際法原則，維護聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)、《聯(lián)合國海洋法公約》等的權(quán)威性，不斷增強在國際海事組織、聯(lián)合國氣候變化專門委員會、國際糧農(nóng)組織等國際機制中的話語權(quán)，保障并擴大中國在北極相關(guān)事務(wù)上的合法權(quán)利。同時也應(yīng)注意到，全球性框架公約為滿足各方利益訴求，往往會故意留下一些模糊和空白地帶，如《聯(lián)合國海洋法公約》在擴大沿海國管轄權(quán)和縮小公海自由時就留有余地，因而產(chǎn)生了剩余權(quán)利問題。(28)周忠海：《論海洋法中的剩余權(quán)利》，《政法論壇》2004年第5期。中國在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中，需發(fā)揮負責任大國作用，依據(jù)“人類共同繼承財產(chǎn)”“不得損害他國環(huán)境”等習慣國際法，通過具有法律確念的國家間合作實踐賦予剩余權(quán)利清晰的內(nèi)涵，為新規(guī)則制定發(fā)出應(yīng)有的聲音。

第二，充分參與區(qū)域性法律機制。以北極理事會為代表的區(qū)域性法律機制雖然具有一定排他性，但其與北極關(guān)系更為直接，是中國構(gòu)建和強化北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方身份的必經(jīng)之路。而隨著北極治理逐漸嵌入全球治理的范圍和進程，北極理事會也在近年來的改革中表現(xiàn)出全球性傾向，如2013年和2017年兩次大幅接納正式觀察員(29)2013年，北極理事會基律納部長會議接納中國、日本、韓國、意大利、印度和新加坡為正式觀察員；2017年，費爾班克斯部長會議接納瑞士、世界氣象組織、西北歐理事會、海洋環(huán)境保護組織、國家地理學會、奧斯陸—巴黎委員會和國際海洋探測理事會為正式觀察員，歡迎域外國家的科研人員參加理事會6個工作組及特別任務(wù)組(30)北極理事會6個工作組為北極監(jiān)測與評估(AMAP)、北極海洋環(huán)境保護(PAME)、突發(fā)事件預防、準備和響應(yīng) (EPPR)、北極動植物保護(CAFF)、可持續(xù)發(fā)展工作組(SDWG)、消除北極污染行動計劃(ACAP)，另外還會根據(jù)工作需要設(shè)立若干特別任務(wù)組。的工作，具備“造法”功能以來出臺的《北極海洋油污預防與應(yīng)對合作協(xié)議》《北極海空搜救合作協(xié)定》《加強北極科學合作國際協(xié)定》等三份法律文件賦予非締約方即北極域外國家創(chuàng)設(shè)第三國權(quán)利的意思表示等。(31)白佳玉：《中國參與北極事務(wù)的國際法戰(zhàn)略》，《政法論壇》2017年第6期。因此，中國應(yīng)正視北極理事會在北極治理當中的地位和作用，積極派員出席相關(guān)會議，提升在工作組中的貢獻率，增強自身的能見度和話語權(quán)。同時，關(guān)注北極理事會的發(fā)展改革趨勢，擴大與北極原住民組織及其他觀察員的共同關(guān)切，推動其向更加公正、合理的方向發(fā)展。另外，相較于北極理事會，新近成立的北極圈論壇、北極前沿論壇等政治色彩較淡，包容性、開放性更高。中國政府應(yīng)積極利用這些平臺闡釋北極政策立場，增進與域內(nèi)外各方的互信合共識，為參與北極事務(wù)及推進“冰上絲綢之路”建設(shè)營造良好的國際輿論氛圍。

第三，不斷創(chuàng)新多(雙)邊法律機制。中國參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設(shè)離不開與北極域內(nèi)外國家的互動，很多具體項目更是需要多(雙)邊法律機制予以規(guī)范和保障。目前，中國已在北極問題上促成一系列多(雙)邊合作機制，如2012年中冰簽署關(guān)于北極合作的政府間框架協(xié)議，2013年中國與北歐五國的10家科研機構(gòu)成立中國—北歐北極研究中心，2016年中日韓啟動北極事務(wù)高級別對話，2017年美、俄、加、丹、挪、冰、中、日、韓及歐盟10方政府代表就《防止中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》達成一致等。中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)應(yīng)以這些多(雙)邊機制為基礎(chǔ)，促進各方共商共建共享。具體來看，應(yīng)激發(fā)中國—北歐北極研究中心的協(xié)同創(chuàng)新能力，并以中歐構(gòu)建“藍色伙伴關(guān)系”為契機，在經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)域協(xié)商制定符合雙方利益的投資審查協(xié)定、項目透明度標準等。中俄交通部門應(yīng)盡快簽署《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》，進而設(shè)立“冰上絲綢之路”建設(shè)協(xié)調(diào)委員會，確保相關(guān)工作順利推進。中日韓北極事務(wù)高級別對話應(yīng)適時豐富內(nèi)容、提升級別，擴大日韓對“冰上絲綢之路”的支持和參與。另外，在中美、中加關(guān)系持續(xù)走低的背景下，雙方或三方可考慮在北極科研、環(huán)境等低政治領(lǐng)域建立合作機制，維持對話勢頭，擴大交流渠道。

第四，積極推進國內(nèi)北極立法活動。如果說全球性、區(qū)域性和多(雙)邊性法律機制為中國參與北極事務(wù)、推進“冰上絲綢之路”建設(shè)搭建了框架，那么國內(nèi)層面的立法活動就是支撐這一框架的“地基”，并為日后修正框架奠定了基礎(chǔ)。從定位上看，中國參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設(shè)屬于國家管轄范圍外的海洋利益，但中國尚未出臺“海洋基本法”，也未形成明確的“海外利益保護法”，目前規(guī)范國家管轄范圍外海洋活動的法律文件，僅有2016年通過的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》和2019年底外交部發(fā)布的《關(guān)于對赴外國管轄海域開展科學研究進一步加強管理的通知》。今后一個時期，中國應(yīng)將北極立法置于國家整體海洋事業(yè)及海洋權(quán)益維護工作中進行考量，并通過《海洋基本法》予以強化。同時，隨著“一帶一路”建設(shè)快速推進及中國企業(yè)日益走向世界，關(guān)于海外利益保護的立法工作也需盡快提上日程。另外，2015年通過的新《國家安全法》首次將包括極地在內(nèi)的戰(zhàn)略新疆域納入其中，并規(guī)定“增強安全進出、科學考察、開發(fā)利用的能力，加強國際合作”(32)《中華人民共和國新版國家安全法》第32條。。中國應(yīng)以該原則性規(guī)定為基準，細化參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設(shè)具體事項的規(guī)章制度，更好地維護在北極地區(qū)的各項安全利益。

四、結(jié)語

當前，北極法律機制的“碎片化”狀態(tài)及其呈現(xiàn)的模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等問題，使中國在推進“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中面臨著北極權(quán)利難以有效保障、北極身份不被完全認可、北極活動缺乏法律規(guī)范等風險挑戰(zhàn)。不過，這些法律機制也從全球、區(qū)域、多(雙)邊及國內(nèi)等層面，環(huán)保、科研、航行、資源開發(fā)等領(lǐng)域，為中國推進“冰上絲綢之路”建設(shè)提供了相應(yīng)渠道和具體抓手?！氨辖z綢之路”是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是當前中國參與北極治理的重大戰(zhàn)略舉措。中國應(yīng)以“人類命運共同體”理念為指引，堅持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神及參與北極事務(wù)的“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”原則，在積極參與、嚴格遵守既有法律機制的基礎(chǔ)上，通過與其他行為體平等協(xié)商、充分合作彌補其中的不足之處，并適時創(chuàng)建新機制、提出新理念、采取新措施，推動構(gòu)建“北極命運共同體”。