農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在問題淺析

李彥輝

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題，連續(xù)多年的中央1號(hào)文件對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、土地資源供給做出了總體部署和要求。在土地資源供給方面，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化發(fā)展至關(guān)重要的一部分。

近年來，許多學(xué)者從不同角度對國內(nèi)外土地利用現(xiàn)狀以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入分析與研究，總結(jié)出許多具有意義與價(jià)值的觀點(diǎn)與建議，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化、規(guī)范化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，我國的“三農(nóng)”問題要持續(xù)改善，必須通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的途徑，來推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)集約化、產(chǎn)業(yè)化大發(fā)展，從而持續(xù)增加廣大農(nóng)民的收入。那么，首先應(yīng)該對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行深入和全面的分析、思考，為相關(guān)政策的決策者和制定者提供必要的參考，以促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展。

一、國內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地通過合法的方式，將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民、企業(yè)或者組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是對土地使用權(quán)的處理，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式具有多元化的特點(diǎn)，通常的流轉(zhuǎn)方式有出租、轉(zhuǎn)讓、交換、征用、入股、抵押等多種方式。

為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)成為小康社會(huì)的目標(biāo)，要求我國必須發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，需要不斷刺激農(nóng)村土地市場，激活農(nóng)村土地市場的活力，而其中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走向市場化是農(nóng)村土地發(fā)展的必然。改革開放之后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場雖然一直在不斷完善，但目前為止，依舊有許多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我國有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》等法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了保護(hù)與限制，但是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法還不夠完備。沒有形成一部獨(dú)立的土地管理法律系統(tǒng)，缺乏一定的保障機(jī)制來維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，政府往往管控力度不足，大部分處于市場自由交易，由市場作為主導(dǎo)，經(jīng)常存在信息不對等、供求不平衡等問題還尚待解決。而有時(shí)由于政府職能的缺失，市場大部分由工商資本方控制，留給農(nóng)民的可選擇性較小，往往會(huì)造成不公平、公正的現(xiàn)象。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展需要有較為完善的市場體制，需要政府與市場共同發(fā)揮作用，共同調(diào)節(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場出現(xiàn)的一系列問題，使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場走向現(xiàn)代化發(fā)展。

二、國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀

現(xiàn)如今國外的大部分發(fā)達(dá)國家，基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一般都有較為健全和完善的土地流轉(zhuǎn)法律制度，一些國家還設(shè)立許多專門的部門對土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行管理，例如，法國為了保證土地流轉(zhuǎn)更加合理有序而設(shè)立的土地事務(wù)所等機(jī)構(gòu)。美國所設(shè)置的復(fù)墾局，對撂荒、閑置等有機(jī)會(huì)可以復(fù)墾的土地進(jìn)行管理，充分利用每一寸土地資源，既保護(hù)耕地安全，又可以減少資源浪費(fèi)。

許多發(fā)達(dá)國家產(chǎn)權(quán)清晰，土地使用權(quán)交易靈活，使土地資源處于動(dòng)態(tài)利用的良性循環(huán)之中。建立了利益補(bǔ)償機(jī)制，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，例如，日本為防止耕地的減少和農(nóng)民失業(yè)所建立的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度，而法國以為年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金來鼓勵(lì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

國外學(xué)者經(jīng)過調(diào)查、研究、分析發(fā)現(xiàn)，影響土地流轉(zhuǎn)市場活力的因素大致有三方面，一方面是由于農(nóng)民自己的意愿，國外土地大部分為私有制，部分農(nóng)民擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)、收益等問題而不愿進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。二是零散農(nóng)地的原因，資本往往追求更高的利益，而零散的農(nóng)地很難形成集約化、規(guī)?；慕?jīng)營，進(jìn)而影響土地交易。三是土地流轉(zhuǎn)市場中價(jià)值與價(jià)格之間的矛盾影響著市場活力。

我國正處于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)型的階段，想解決我國目前農(nóng)村土地地流轉(zhuǎn)市場的問題，不僅需要借鑒與參考國外的許多發(fā)展政策與方法，也需要結(jié)合我國國情以及我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，不斷探索出一條適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新型道路。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在的問題分析

我國目前土地流轉(zhuǎn)工作正在有序的進(jìn)行并且運(yùn)行機(jī)制也在不斷地調(diào)整與改善，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是較為普遍的現(xiàn)象了，但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中仍舊存在諸多問題影響著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不夠完善依舊是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大因素。

1.缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制

無論是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中還是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場交易中都存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，而對于農(nóng)民來說，土地是最重要也是最終的保障，如果不能有其他保障機(jī)制與措施，大部分農(nóng)民都會(huì)對土地流轉(zhuǎn)處于觀望狀態(tài)，從而導(dǎo)致許多土地利用率低，甚至?xí)霈F(xiàn)許多撂荒的狀態(tài)。許多風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測性會(huì)讓許多農(nóng)民沒有足夠的安全感。

例如自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，具有不可抗性的特點(diǎn)，所以一旦發(fā)生，將會(huì)給農(nóng)地的使用者們帶來巨大的利益損失。也有違約的風(fēng)險(xiǎn)存在，在土地流轉(zhuǎn)市場當(dāng)中，如果土地交易的買方在對土地進(jìn)行利用的過程中，為了提高效益常常會(huì)帶來非農(nóng)化的風(fēng)險(xiǎn)，這樣不僅會(huì)對土地本身帶來風(fēng)險(xiǎn)，無形中增加未來復(fù)墾或者其他利用土地的方式的難度，也會(huì)使耕地面積有一定減少，從而產(chǎn)生糧食安全問題，對農(nóng)戶和國家來說都存在較大風(fēng)險(xiǎn)。而且每個(gè)人的個(gè)人素質(zhì)與信用不同，很有可能會(huì)發(fā)生在土地利用到一段時(shí)間的時(shí)候，由于各種原因私自退出市場，會(huì)給土地的供給方造成不可預(yù)測的損失。所以需要有一定的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制確保土地流轉(zhuǎn)市場交易雙方的最低利益保障，確保市場交易過程的公平、平等。

2.供需之間的不平衡

由于城市化、現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，工業(yè)、建筑、公益等各個(gè)用途對土地的需求都在不斷地增長，而從大范圍看，以及從土地規(guī)劃的角度來說，可利用的土地資源是有限的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的需求一直都處于不斷增長的狀態(tài)，但是供給的一方雖然也處于增長的狀態(tài)，但對于市場來說依舊不足，仍有眾多供給方由于由于政策、風(fēng)險(xiǎn)、地理位置等原因?qū)τ谕恋亓鬓D(zhuǎn)處于觀望甚至拒絕的狀態(tài)。而且由于許多廢棄、閑置、撂荒、甚至被破壞和污染的土地，很難尋找到合適的方式去開發(fā)利用，或者說要開發(fā)利用這些土地需要投入過高的資本，所以這類供給的土地很難帶來高效益，因此就需要不斷調(diào)整供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來解決這些供需不平衡的問題。而作為需求方，也應(yīng)該有一定的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則來避免出現(xiàn)大的資本家壟斷交易市場或者掌控交易市場的行為。

3.耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益的矛盾

為了保護(hù)土地資源合理利用，為國家與人民帶來更高的效益，我國曾畫出“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條土地流轉(zhuǎn)的底線，但是目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，由于農(nóng)產(chǎn)品屬于必需品，土地作為耕地從事糧食生產(chǎn)所帶來的效益過低，許多土地供給方為了利益最大化來改善現(xiàn)有生活，而需求方為了追求高效益，往往會(huì)非農(nóng)化的利用土地，從而會(huì)造成我國的耕地面積不斷地減少中，而許多土地進(jìn)行復(fù)墾難度較大，需要的人力、物力、財(cái)力投入較多，這些耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾都容易導(dǎo)致我國面臨糧食安全問題。

4.零散農(nóng)地不利于市場化

我國國土面積大約有960萬平方公里，劃分成23個(gè)省份，擁有五種氣候類型，山地、高原、盆地、丘陵等眾多地勢地貌，每個(gè)區(qū)域的土地類型不盡相同，而且實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這就導(dǎo)致了我國有著許多零散的土地資源。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，眾多零散的土地資源由于分散性較大，很難形成規(guī)模性土地利用，若想要整合這些零散土地資源需要巨大的資產(chǎn)投入，所以零散的農(nóng)地進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場具有許多阻力，若不進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場又會(huì)造成許多土地資源的浪費(fèi)，現(xiàn)在正在進(jìn)行的土地確權(quán)工作雖然會(huì)給這些零散土地進(jìn)入市場帶來很多方便，但是仍需要有合適的方案與政策來提高零散土地資源的利用效率。

5.專業(yè)性農(nóng)業(yè)發(fā)展人才不足

雖然我國眾多高校都在培養(yǎng)具有高文化水平與高技術(shù)水平的與土地資源相關(guān)的專業(yè)型人才，但是由于我國土地資源區(qū)域間的差異較大，而許多專業(yè)人才又缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，甚至許多專業(yè)人才更愿意追求在城市的生活而不愿進(jìn)行農(nóng)村土地市場的研究，而無論是農(nóng)村環(huán)境、政策補(bǔ)貼、還是經(jīng)濟(jì)效益，都沒有足夠的誘惑力，所以對于這種專業(yè)性的農(nóng)業(yè)人才的引進(jìn)往往存在很大困難。

如今許多年輕勞動(dòng)力與知識(shí)分子外流，造成農(nóng)村可利用的勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，留下的大多數(shù)對農(nóng)業(yè)較為了解的人又會(huì)有缺乏專業(yè)知識(shí)以及創(chuàng)新能力、創(chuàng)新思想的問題，這也為農(nóng)村土地市場發(fā)展形成巨大的阻力。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場要想充滿活力，就需要注入諸多的專業(yè)人才以及先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，只有人力資源與土地資源相結(jié)合才能創(chuàng)造出“1+1>2”的效果，才能實(shí)現(xiàn)合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益更好的平衡狀態(tài)。