深化農(nóng)村承包地改革的思考
——以奉賢區(qū)為例

■翁 陽

黨的十八大以來，黨中央對深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，創(chuàng)新并建立了承包地“三權(quán)”分置制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，是“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”實現(xiàn)“三權(quán)分置”的重要途徑，是促進農(nóng)民增收致富的重要渠道，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的必由之路。奉賢區(qū)在推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，加強政策引導(dǎo)與監(jiān)管，不斷推陳出新，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展動力，為加快奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實保障。

一、基本情況

（一）農(nóng)村耕地情況

截至2020年底，全區(qū)農(nóng)村可耕地面積為32.9萬畝。其中，農(nóng)戶家庭承包耕地面積22.12萬畝，占耕地總面積的67.23%；家庭承包農(nóng)戶7.1萬戶；村組集體經(jīng)濟組織機動地面積2.1萬畝，占可耕地總面積的6.38%；自留地面積1.99萬畝；其他集體耕地面積6.69萬畝。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

截至2020年底，全區(qū)已流轉(zhuǎn)的土地總面積為24.58萬畝，占可耕地面積的74.71%，其中，農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)面積19.64萬畝，占可委托流轉(zhuǎn)面積的91.65%；機動地面積1.06畝；其他面積3.88萬畝。在全區(qū)已流轉(zhuǎn)土地總面積中，通過流轉(zhuǎn)平臺信息系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的為22.95萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的93.37%。

（三）村土地承包地流轉(zhuǎn)用途

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)面積為19.64萬畝。其流轉(zhuǎn)用途為：1、種植糧食經(jīng)營面積13.43萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的68.4%；2、蔬菜經(jīng)營面積1.87萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的9.5%；3、林地經(jīng)營面積1.07萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的5.5%；4、水產(chǎn)經(jīng)營面積1.73萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的8.8%；5、果林經(jīng)營面積0.88萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的4.5%；6、經(jīng)濟作物經(jīng)營面積0.3萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的1.5%；7、其他經(jīng)營面積0.36萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的1.8%。

二、主要做法及成效

（一）完成確權(quán)登記工作，穩(wěn)定土地承包權(quán)

奉賢區(qū)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部試點單位，順利完成全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2020年，奉賢區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站被農(nóng)村農(nóng)業(yè)部授予“全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作先進集體”稱號。全區(qū)132個村全面完成了登記頒證工作，涉及1942個村民小組，農(nóng)戶數(shù)6.85萬戶，權(quán)證到戶率為100%。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作順利完成，有力保障了承包農(nóng)戶合法權(quán)益，承包農(nóng)戶行使占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利，真正讓農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快放活土地經(jīng)營權(quán)奠定了扎實基礎(chǔ)。

（二）加大政策扶持，保障離土農(nóng)民利益

奉賢區(qū)自2013年開始，根據(jù)《奉賢區(qū)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作暫行辦法》文件精神，對農(nóng)戶自愿委托村級集體組織規(guī)范流轉(zhuǎn)的確權(quán)面積每年給予每畝200元獎補。2016年區(qū)政府印發(fā)《奉賢區(qū)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》，在農(nóng)戶自愿委托村級集體組織規(guī)范流轉(zhuǎn)的確權(quán)面積每年給予每畝200元獎補的基礎(chǔ)上，又增加對已年滿60周歲退休老年農(nóng)民實行獎補政策，以其土地承包經(jīng)營權(quán)證為單位，將確權(quán)面積全部委托給村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)的，給予每人每年1200元的土地流轉(zhuǎn)獎補，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性得到了提高。

（三）推進交易市場建設(shè)，優(yōu)化資源配置

根據(jù)市府辦《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見〉的實施意見》文件精神，進一步整合優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，逐步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化、制度化、規(guī)范化，依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所，在全區(qū)8個街鎮(zhèn)建立了上海農(nóng)交所分中心。目前，在奉賢區(qū)建立了規(guī)范有序、網(wǎng)絡(luò)健全、信息快捷、公平合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場，實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)信息向全社會公開發(fā)布和土地流轉(zhuǎn)的招投標式競價交易，確保流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。2020年，奉賢區(qū)完成了公開流轉(zhuǎn)交易流轉(zhuǎn)合同1330份，涉及面積為13.44萬畝。

（四）開展土地股份合作制試點，創(chuàng)新經(jīng)營方式

根據(jù)《奉賢區(qū)農(nóng)村土地股份合作制改革試點工作方案》，在堅持依法有序、增進利益，因地制宜、形式多樣，農(nóng)民自愿、政策引導(dǎo)，依法經(jīng)營、民主管理的原則下，積極開展農(nóng)村土地股份合作制改革試點工作，豐富農(nóng)民承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)形式，全面深化農(nóng)村改革。2018年，采取試點先行、審慎穩(wěn)妥推進的方式選取了奉城鎮(zhèn)朱新村、鹽行村、莊行鎮(zhèn)新葉村、四團鎮(zhèn)大橋村、西渡街道南渡村作為試點單位，開展并完成了土地股份制改革工作，理順了股份制合作社管理機制，合作社在保底分紅的基礎(chǔ)上，每年基本實施二次分紅，金額為50－200元/畝/年，讓農(nóng)戶分享土地各項增值收益，保障了農(nóng)民的持續(xù)增收。2019年之后，莊行鎮(zhèn)浦秀村、金匯鎮(zhèn)資福村、柘林鎮(zhèn)南勝村、四團鎮(zhèn)民福村也陸續(xù)完成了土地股份制改革。目前，奉賢區(qū)共完成9家農(nóng)村土地股份制改革，提高了農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化水平。

（五）探索經(jīng)營權(quán)抵押貸款，助推農(nóng)村發(fā)展

為進一步拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道，滿足規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營發(fā)展需求，奉賢區(qū)積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。2018年，上海岱柏農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷專業(yè)合作社成為奉賢區(qū)首家經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點單位，貸款資金的發(fā)放及時解決了合作社資金上的困難。合作社隨后加快機械化種植模式的推廣力度，增加了黃桃果園機械的投入，有效降低了勞動用工量。2019年，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極加強與金融機構(gòu)的溝通，上海寶熠花卉種植專業(yè)合作社、上海亦博果蔬種植專業(yè)合作社、上海思賢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷專業(yè)合作社也相繼實施經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，從資金上保障農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。

（六）推行履約保證保險，防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險

土地流轉(zhuǎn)費欠費問題一直是土地流轉(zhuǎn)中的疑難問題，嚴重損害了農(nóng)戶的合法權(quán)益。為了有效解決土地流轉(zhuǎn)費欠費問題，2020年開始，奉賢區(qū)全面推進土地流轉(zhuǎn)履約保證保險工作，每年每畝保費20元，由區(qū)鎮(zhèn)兩級財政各承擔(dān)50%。2020年度納入履約保證保險流轉(zhuǎn)面積186965.79畝，涉及2189份流轉(zhuǎn)合同。通過土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，保障農(nóng)民土地收益權(quán)，減輕村集體經(jīng)濟組織的壓力，完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制。

三、目前存在的主要問題

奉賢區(qū)在穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)方面做了一些探索，取得了一些成效，但還存在一些不足。

（一）流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

部分合同還存在不規(guī)范現(xiàn)象，有些村對流轉(zhuǎn)合同簽訂和修改比較隨意，合同到期續(xù)簽不及時，流轉(zhuǎn)平臺信息不完善。根據(jù)糧食作物生產(chǎn)周期，每年11、12月份大量流轉(zhuǎn)合同到期，但部分村續(xù)簽和新簽流轉(zhuǎn)合同工作開展不及時，導(dǎo)致合同未能及時簽訂，平臺流轉(zhuǎn)信息不完整；流轉(zhuǎn)出去的土地缺乏監(jiān)管，農(nóng)田里亂搭亂建的現(xiàn)象仍然存在

（二）土地現(xiàn)狀不佳

由于各村原有的土地狀況不同，有些村組存在地塊小而散、高低錯落不平，相對集中連片的土地少等狀況，不適宜推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)出去的意愿，但存在“流得進來，流不出去”的現(xiàn)象，嚴重阻礙了土地流轉(zhuǎn)進程，制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高

目前奉賢區(qū)流轉(zhuǎn)土地從經(jīng)營形式上看比較傳統(tǒng)單一，流轉(zhuǎn)效益普遍不高。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出來的土地主要用于經(jīng)營水稻，發(fā)展多元化、收益高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目較少，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地僅獲得有限的土地流轉(zhuǎn)費收入，無法從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸中獲得更多增值收益。土地產(chǎn)出率不高，流轉(zhuǎn)費提速緩慢，農(nóng)業(yè)活力不足，阻礙了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

四、相關(guān)建議

（一）規(guī)范管理流轉(zhuǎn)行為，加大考核力度

完善區(qū)鎮(zhèn)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，加強宣傳、因勢利導(dǎo)、積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。各街鎮(zhèn)要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)和考核工作，明確將土地管理工作作為對村干部年度績效考核的重要內(nèi)容，并制定具體的考核獎勵辦法。各街鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心要加強隊伍建設(shè)，做好流轉(zhuǎn)合同日常管理工作。各村是土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的實施主體，村干部要提高規(guī)范流轉(zhuǎn)意識，加大工作力度，統(tǒng)一布局規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)。

（二）盤活土地資源，實現(xiàn)集約發(fā)展

針對田塊狀況不佳、難以形成規(guī)?；膯栴}，建議進一步完善配套政策保障和資金扶持。加大土地綜合整治、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金扶持，增加有效耕地面積，改善水利灌溉條件，提高機械化應(yīng)用程度，建立規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化、機械化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)。

（三）完善“三權(quán)分置”，釋放改革活力

落實集體所有權(quán)，堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，平等保護經(jīng)營權(quán)，鼓勵新型經(jīng)營主體改良土地、提升地力、建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)地資源優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索多種形式的農(nóng)村土地股份合作制改革，激活土地活力，以促進土地合理流轉(zhuǎn)和土地資源合理配置，不斷提高土地經(jīng)營效益。