全球數字治理：分歧、挑戰(zhàn)及中國對策

[摘要] 數字化發(fā)展離不開數字治理，大國數字治理博弈是科技之爭、規(guī)則之爭，也是主導權之爭。目前，全球尚未形成統(tǒng)一的國際規(guī)則和各國相互協(xié)調的數字治理體系，各國從維護自身利益出發(fā)，選擇不同的數字治理模式，使得全球數字治理呈現碎片化、分裂化特點。各國數字治理的立場分歧主要體現在數據自由開放與保護、數字安全、價值理念、執(zhí)法方式等方面。美歐各自主導了全球兩大數字治理體系，并力圖推動其成為全球范本，給我國數字治理帶來了全新挑戰(zhàn)。要明確我國數字治理的總體思路、發(fā)展方向與指導原則，大力提升國家數字治理能力水平，推動數字領域高水平開放，積極參與雙/多邊數字治理規(guī)則談判與國際合作，形成適合我國當前發(fā)展并引領未來的數字治理體系與政策框架。

[關鍵詞] 大國博弈? ?全球數字治理? ?數字流通圈

[中圖分類號] F49? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021） 0031-07

[作者簡介] 張茉楠，中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員，研究員（教授），研究方向：國際貿易規(guī)則、數字貿易與數字治理、中美關系等。

當前，全球正處于從工業(yè)經濟邁向數字經濟的歷史機遇期，數據成為各國爭相搶占的基礎性戰(zhàn)略資源和社會經濟發(fā)展的重要驅動力，數字領域更成為大國博弈的前沿陣地，也是事關我國數字全球化發(fā)展利益的重要領域。因此，我國必須立足于新發(fā)展理念，從打造數字強國的長期利益出發(fā)，在安全與發(fā)展之間、主權與開放之間做好“平衡”，確立我國的數字治理框架，抓緊制定數字治理總體框架，通過完善數字治理體系把握以及引領全球數字規(guī)則主導權。

一、全球主要國家數字治理模式及其主要特點

在數字治理領域，全球尚未形成統(tǒng)一的國際規(guī)則和各國相互協(xié)調的治理體系，各國從維護自身利益出發(fā)，選擇了不同的數字治理模式，全球數字治理呈現碎片化、分裂化的特點。從全球數字治理格局來看，美國和歐盟各自主導了全球最主要的兩大數字治理體系，兩大體系治理重點各有不同，均致力于將各自的治理方式推廣成全球規(guī)則和標準。日本、中國、俄羅斯、印度、加拿大、澳大利亞、韓國等主要國家在數字治理方面也逐漸形成了自己的特色，但在全球數字治理主導權、話語權方面尚不能與美歐相抗衡，在國際數字規(guī)則制定中扮演著參與者和跟隨者的角色。

（一）美國數字治理模式：以“數字自由主義”之名，行“數字霸權主義”之實

美國數字經濟發(fā)展水平全球領先，是全球數字經濟發(fā)展的領頭羊。美國在全球經濟治理中，一直強調美式的自由開放，在數字經濟領域也不例外，一直希望主導構建一套“自由主義”的全球數字治理規(guī)則，推動全球數字市場自由開放，在維護其數字經濟先發(fā)優(yōu)勢的同時，推動美國數字企業(yè)更多占領別國市場，掌控國際市場的更多份額。美國數字治理的核心是數字市場的自由開放，強調數據自由流動，反對各種形式的貿易壁壘，在數據跨境流動、數據存儲本地化、源代碼開放、市場準入、數字內容審查、數字知識產權、政府數據開放等關鍵議題上有鮮明主張。

從美國關切的議題能夠看出美國數字治理的基本立場，這些議題共同構成美式數字治理規(guī)則體系，總體呈現“數字自由主義”的基本特點。同時，美國不遺余力推動這些美式規(guī)則標準上升成為全球公認的規(guī)則標準，以維護美國企業(yè)在全球的經濟利益，為美國企業(yè)開辟他國市場“鋪路架橋”。美國綜合運用各類國際機制，甚至使用政治、法律等各種長臂管轄手段，推行CBPR、USMCA數字條款等美式規(guī)則，對TikTok、微信、華為等數字應用產品及企業(yè)進行打壓，出臺“清潔網絡計劃”等，呈現較強的進攻性，表現出鮮明的“數字霸權主義”，如美國對數字領域先進技術嚴格管控，對外國企業(yè)投資美國數字產業(yè)進行審查，對數據出境進行管控，在數字執(zhí)法方面實施數字霸權和長臂管轄等。

（二）歐盟數字治理模式：注重個人隱私保護和歐盟數字單一市場建設

歐盟在數字治理方面較為強調統(tǒng)一市場建設，通過個人數據隱私保護、征收數字稅等方式，形成抗衡美國數字進攻的制度壁壘，并意圖通過建立單一市場做大歐盟數字市場規(guī)模，提升歐盟數字經濟發(fā)展水平。通過一系列數字經濟發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟力圖與中美爭奪全球市場份額、“技術主權”和國際規(guī)則制定權，力爭成為除中美外的全球“數字化第三極”，甚至成為全球數字經濟和數字治理的領導者。

一是頒布《一般通用數據保護條例》（GDPR）。不同于美式數字治理的市場自由優(yōu)先，歐盟數字治理強調人權保護優(yōu)先。歐盟總體上也認同跨境數據流動、數字服務市場開放等議題，但在規(guī)則制定中，會將個人隱私權保護置于優(yōu)先地位。2016年歐盟通過的《通用數據保護條例》（GDPR）于2018年5月正式生效，這被認為是最嚴格的個人數據隱私保護條例。歐盟奉行個人隱私保護優(yōu)先，其主導的GDPR主要采取“國家認證”方式，即其他國家只有達到歐盟認證的隱私保護標準，方能允許其使用歐盟數據并放松數據跨境流動。因此，GDPR事實上扮演了基于個人隱私保護的貿易壁壘角色。

二是推進數字單一市場建設。歐盟為提升與中美等在數字經濟領域的競爭能力，積極推進數字單一市場建設。單一數字市場以數字商品和服務的準入、安全網絡環(huán)境和數字經濟增長為三大支柱，致力于打破歐盟各成員國間 “數字制度圍墻”，破除限制數字商品和服務自由流動的制度障礙，打破行政和法律壁壘，推動數據在歐盟內部自由流通，推進歐盟大市場的整合，促進歐盟數字經濟的發(fā)展。同時利用自身的市場規(guī)模優(yōu)勢，培育有競爭力的歐洲數字巨頭企業(yè)。

三是提議征收數字服務稅。歐委會于2018年3月率先提出“數字稅”草案。2019年3月，由于各方分歧較大，歐盟不得不宣布暫停在歐盟范圍內推行數字稅。在歐盟“數字稅”難產的情況下，法國出臺了數字稅征收方案，這引發(fā)美國的強烈反對。未來美歐在該領域的分歧和沖突可能會長期持續(xù)，并可能引發(fā)數字經濟國際稅收規(guī)則的重構。

（三）日本數字治理模式：尋求與美歐數字治理模式兼容對接

盡管日本數字經濟發(fā)展也較為領先，但在數字治理方面，并不具備主導全球數字規(guī)則制定的能力，也沒有形成特點鮮明并力圖向全球推廣的日式數字治理體系。日本在數字治理領域的戰(zhàn)略取向是，力圖推動與美歐數字治理模式的對接，形成兼容型的數字治理模式，推動“基于信任的跨境數據流動（DFFT）”，力圖打造美歐日“數字流通圈”。

近年來，日本利用WTO、G20、達沃斯、APEC等各種多邊機制和多邊組織，不斷呼吁美歐日三方攜手推動治理規(guī)則對接，促進跨境數據的自由流通。2019年G20大阪峰會上日本將“全球數據治理”列為峰會重要主題，推廣構建“基于信任的自由流通體系”（DFFT），宣布啟動“大阪軌道”行動，推動包括美歐在內的主要經濟體開展數字規(guī)則談判，邀請美歐等24個國家和地區(qū)，以及亞太電信聯(lián)盟、國際電信聯(lián)盟、國際貨幣基金組織、經合組織、聯(lián)合國貿發(fā)會議、世界銀行、世界貿易組織等國際組織，共同形成“大阪數字經濟宣言”，并達成《日—歐經濟伙伴協(xié)定》（EPA）的數字貿易條款?？梢钥闯觯毡局铝τ谕苿颖緡鴶底种卫矸绞脚c美歐數字治理兼容和對接，并積極協(xié)調美歐日三方建立“數字流通圈”，日本在與圈外國家談判時，將獲得顯著優(yōu)勢，日本數字戰(zhàn)略展現出較強的靈活性，是當前全球數字治理中態(tài)度最為開放的國家之一。

（四）以中國為代表的新興經濟體和發(fā)展中國家數字治理模式：總體呈現防御傾向

各新興經濟體和發(fā)展中國家國情不同，數字治理也呈現不同特點，在數字安全保障能力、數字經濟發(fā)展能力和數字規(guī)則制定能力等方面，普遍與發(fā)達國家存在較大差距，大多沒有形成完善的數字治理體系。出于保護本國市場、維護數字安全的考慮，這些國家在國際數字治理方面整體呈現出保護主義、保守主義的傾向，主要表現在以下幾個方面：數據跨境流動方面，新興經濟體和發(fā)展中國家普遍對數據跨境流動存在限制措施;數據本地化方面，大多數新興經濟體與發(fā)展中國家希望通過數據本地化實現數據價值的本地化，把數字資源和要素留在國內，以帶動本土數字經濟發(fā)展;個人隱私保護方面，在“棱鏡門”的刺激下和歐盟GDPR的帶動下，很多發(fā)展中國家也十分強調個人隱私保護，紛紛建立或修改有關個人數據隱私保護法律法規(guī);公開源代碼方面，巴西、印尼等國家要求外國公司向政府部門或公共部門提供數字服務時，必須公開源代碼;數字稅方面，受歐盟數字服務稅影響，印度、印尼、土耳其、泰國、馬來西亞等國正在實施或準備實施相關數字稅，數字稅也成為發(fā)展中國家保護本國市場、以及本土中小數字企業(yè)的一種方式。

總的來看，各國在數字空間主權問題上的主張和實踐，均折射其當下的核心利益訴求，由此在全球數字治理體系中呈現出明顯的有利于規(guī)則主導國的“非中性”特征。中國對數據安全的考慮主要從國家核心利益層面出發(fā)，是在總體國家安全觀框架下進行的?！皼]有網絡安全，就沒有國家安全”，國家安全逐漸統(tǒng)合了網絡安全和數據安全概念。這種安全訴求最終體現在對數據相關技術的自主可控要求上，自然表現出一種防御型數字治理政策傾向。但我國作為數字經濟大國、數據大國，如何整體上從被動防御轉為積極主動應對，成為中國維護“數字主權”、構建數字治理發(fā)展戰(zhàn)略的現實選擇。

二、全球主要國家數字治理的立場分歧與差異

1. 數據自由開放與保護保守方面的分歧

各國在數字經濟領域起步時間不同、市場規(guī)模不同、比較優(yōu)勢不同，在數字經濟發(fā)展中也就形成了不同的產業(yè)基礎，各國數字治理模式的選擇都是基于自身的產業(yè)優(yōu)勢。數字領域的先進國家立足于已經形成的先發(fā)優(yōu)勢、技術優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，傾向于選擇開放的、靈活的“自由主義”數字治理模式，強調數字自由流動和放松監(jiān)管，并努力使之成為全球數字治理的范本，力圖在維護既有優(yōu)勢的同時占有更大的國際市場份額。數字領域相對落后的國家，則傾向于選擇封閉、保守的“民族主義”數字治理模式，強調數據本地化、跨境流動限制和市場準入限制，保護本國數字市場，希望通過這些產業(yè)政策增強本國數字企業(yè)較先進國家數字企業(yè)的競爭能力，避免數字市場一開放就被發(fā)達國家所掌控。因此，在現有產業(yè)基礎的條件下，維護既有經濟利益、爭取更大經濟利益是各國選擇數字治理模式、制定數字治理規(guī)則的基本出發(fā)點。

2. 數字安全方面的分歧

數據既是一種經濟要素，又是國家安全的重要影響因素。隨著信息經濟、數字經濟的發(fā)展，國家安全范圍已從傳統(tǒng)的陸、海、空、天等實體空間領域向網絡、數字的虛擬空間領域延伸，網絡與數字已經成為關系到國家主權安全的重要領域。美國在全球數字安全領域扮演著進攻方的角色，利用數字技術、根服務器、金融結算等方面的優(yōu)勢，截取世界各國數據情報，對包括歐洲盟友在內的國家實施監(jiān)聽，利用《愛國者法案》《云法案》等實施數字長臂管轄，“棱鏡門”“竊聽門”等丑聞不斷，開展有組織、系統(tǒng)性的黑客攻擊，將敘利亞、克里米亞地區(qū)等從全球互聯(lián)網中切斷，主導形成了“五眼聯(lián)盟”等基于安全的數字同盟體系，出臺《國家網絡戰(zhàn)略》《網絡安全戰(zhàn)略》，并將中俄列為戰(zhàn)略對手，拉攏“五眼聯(lián)盟”國家共同對以華為、TikTok為代表的5G產業(yè)及數字內容產業(yè)進行打壓，等等。這些動作引發(fā)各國對數字安全的擔憂和關切，數字治理逐漸超出“經濟層面”，日益向“安全層面”延伸。各國基于安全考慮被迫采取自主性、孤立化的數字治理方式。

3. 價值理念方面的分歧

數據是一種關鍵的生產要素，同時又具有重要的財產屬性。作為財產，首要問題是對數據的所有權、使用權等進行確權。不同于其他有形財產，數據具有內部性和外部性雙重特點。由于價值理念不同，各國在數字治理中強調的側重點也會有所差別。歐盟數字治理較為強調“個人財產”屬性，即強調數據的個人所有權，并將其上升為人權重要組成部分的高度，伴隨而生的是強調個人數據的隱私保護權，個人在數據使用、流動等方面擁有較大的知情權和監(jiān)督權。美國數字治理較為強調“企業(yè)財產”屬性，以企業(yè)資質管理和行業(yè)自律為主，數字企業(yè)依法保護個人隱私，并依法向執(zhí)法機構提供有關數據，這種治理方式企業(yè)自由度和靈活度較大，市場活力和創(chuàng)新積極性較高。中、俄等國較為強調“公共財產”屬性，即強調數據的公共品性質，這就意味著政府要在數據治理中發(fā)揮重要作用，需要對重要數據的形成、存儲、流動、使用等進行監(jiān)督，政府要在統(tǒng)籌考慮數字主權、數字安全、個人隱私、社會管理、產業(yè)發(fā)展的基礎上，制定系統(tǒng)性的數字發(fā)展戰(zhàn)略并予以主導推進。