優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的思路和方向

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心項(xiàng)目組

摘要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局是經(jīng)濟(jì)要素的空間分布狀態(tài)，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的空間表現(xiàn)形態(tài)，也體現(xiàn)了政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意圖。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。應(yīng)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平;堅(jiān)持協(xié)調(diào)互補(bǔ)，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性;堅(jiān)持綠色共贏，提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力;堅(jiān)持開放競和，激活區(qū)域發(fā)展活力;堅(jiān)持共享融合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕?！笆奈濉奔敖窈笠粋€(gè)時(shí)期，應(yīng)充分發(fā)揮好政府和市場在優(yōu)化能源資源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)布局、制造業(yè)布局、生態(tài)資源布局和公共資源布局等方面的作用，完善相關(guān)政策和體制機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的進(jìn)一步優(yōu)化和完善，為形成國土空間開發(fā)保護(hù)新格局、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)?空間布局?高質(zhì)量發(fā)展?共同富裕

本文為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心2021年基金重大項(xiàng)目《加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、完善區(qū)域政策和空間布局研究》的部分研究成果。執(zhí)筆人為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長、國務(wù)院參事室參事韓永文，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部研究員馬慶斌，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心科研信息部副研究員陳妍，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副研究員郭迎鋒，國家信息中心副研究員楊白冰，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員姚曉明。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，要立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，并通過優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。這意味著，在“十四五”時(shí)期至2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化征程中，國土空間的合理開發(fā)和有效保護(hù)將作為國家戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局是國土空間的合理開發(fā)和有效保護(hù)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局的堅(jiān)實(shí)支撐。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的特點(diǎn)及面臨的新要求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局是經(jīng)濟(jì)要素的空間分布狀態(tài)，既與不同區(qū)域的資源稟賦、區(qū)位條件密切相關(guān)，又與政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)密不可分。在不同歷史時(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局呈現(xiàn)不同形態(tài)，并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度產(chǎn)生重要影響。區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局呈現(xiàn)如下三方面的特點(diǎn)：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局在很大程度上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的一種空間表現(xiàn)形態(tài)，是生產(chǎn)要素遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律在一定區(qū)域范圍內(nèi)的空間組織形式。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局在很大程度上是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上的表現(xiàn)形態(tài)，是政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展意圖在區(qū)域空間上的表現(xiàn)。三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局與不同區(qū)域的資源稟賦和區(qū)位條件密切相關(guān)，是不同區(qū)域資源稟賦或區(qū)位條件通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出來的一種空間形態(tài)。

黨的十九屆五中全會明確提出要圍繞高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，這也是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局提出的新要求。一是要更加注重生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)綠色發(fā)展。要立足資源環(huán)境承載能力，形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間;支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。二是要更加注重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。要發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市及城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。三是要更加注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，完善空間治理機(jī)制。我國區(qū)域發(fā)展異質(zhì)性強(qiáng)，要宜山則山、宜水則水，宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧，宜工則工、宜商則商。經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)要承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造作用;生態(tài)功能強(qiáng)的地區(qū)要得到有效保護(hù)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)空間布局形態(tài)。

二、完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的思路與原則

優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的核心要義是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，科學(xué)確定不同功能區(qū)的發(fā)展任務(wù)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚。

一是堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。推動(dòng)形成區(qū)域創(chuàng)新共同體和差異化分工的國家創(chuàng)新鏈，推動(dòng)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合。優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新鏈，東部地區(qū)需加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和原始性科技創(chuàng)新，搶占前沿科技制高點(diǎn)，京津冀、粵港澳、長三角地區(qū)要對標(biāo)全球最高水平打造世界級創(chuàng)新平臺和增長極。中部和東北地區(qū)應(yīng)致力研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化，打造科技成果的轉(zhuǎn)化基地。西部地區(qū)研發(fā)基礎(chǔ)比較薄弱，可通過重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和創(chuàng)新平臺統(tǒng)籌布局，開展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)改革試點(diǎn)，形成一批具有創(chuàng)新示范和帶動(dòng)作用的創(chuàng)新型中心城市。

二是堅(jiān)持協(xié)調(diào)互補(bǔ)，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。構(gòu)建分工合理、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展格局，增強(qiáng)糧食、生態(tài)、國防安全保障，形成發(fā)展相對均衡有序的局面。打造新型區(qū)域生產(chǎn)綜合體，既要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化，又要考慮區(qū)域的糧食、生態(tài)、應(yīng)急等多重目標(biāo)。通過優(yōu)化調(diào)整四大板塊各自發(fā)展戰(zhàn)略方向和重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化：東部地區(qū)發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用，成為率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展新高地;中部地區(qū)發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢，形成實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新高地;西部地區(qū)深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的核心區(qū)域和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建設(shè)，推動(dòng)向西開放走深走實(shí)，同時(shí)做好保障國家邊境安全和生態(tài)安全的重要屏障;東北地區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)集群，謀劃新的開放戰(zhàn)略，探索建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)。

三是堅(jiān)持綠色共贏，提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。良好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化區(qū)域空間布局要以提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力為重要原則之一，處理好“發(fā)展好”和“保護(hù)好”的關(guān)系。堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、共治共享，保持高水平的可持續(xù)發(fā)展能力。堅(jiān)持高水平推進(jìn)以流域?yàn)闋恳摹皫睢眳^(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，形成上中下游共享流域資源、共護(hù)流域生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶。

四是堅(jiān)持開放競和，激活區(qū)域發(fā)展活力。各區(qū)域發(fā)揮不同的開放優(yōu)勢，高標(biāo)準(zhǔn)對接國際貿(mào)易投資規(guī)則，打造多個(gè)高水平對外開放平臺，形成開放合作新局面和新優(yōu)勢。堅(jiān)持國際開放和國內(nèi)區(qū)域之間的開放同步推進(jìn)，加速要素流動(dòng)市場化、便利化，推動(dòng)建立統(tǒng)一市場，激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。在西部培育區(qū)域性中心城市，支持區(qū)域性中心城市提升創(chuàng)新能力，加強(qiáng)東部地區(qū)創(chuàng)新成果在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新中心進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。

五是堅(jiān)持共享融合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共商共建共享，形成區(qū)域發(fā)展成果的共享機(jī)制，保障和改善區(qū)域內(nèi)發(fā)展的公平，使發(fā)展成果惠及更多人群，破解發(fā)展不平衡不充分的矛盾。堅(jiān)持將基本公共服務(wù)均等化作為首要任務(wù)，將增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力作為重要手段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口的有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量、人口和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕。

三、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的重點(diǎn)和方向

（一）優(yōu)化能源資源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)布局

1.優(yōu)化能源區(qū)域布局

我國能源富集區(qū)與能源負(fù)荷中心呈逆向分布，煤炭、油氣以及水風(fēng)光等可再生能源都主要集中在西部地區(qū)，而能源消費(fèi)地則為東部沿海地區(qū)，近年來中部地區(qū)能源需求也快速上升。“西煤東調(diào)”“北煤南運(yùn)”“西氣東輸”“西電東送”一直是國家優(yōu)化能源空間布局的重要戰(zhàn)略，通過煤炭運(yùn)輸鐵路、油氣管網(wǎng)、跨省區(qū)輸電工程建設(shè)等保障區(qū)域能源供需的平衡。國家能源發(fā)展“十二五”“十三五”規(guī)劃確定的五大國家綜合能源基地和七個(gè)區(qū)域能源基地（見表1），反映了我國能源生產(chǎn)的基本格局。五大國家綜合能源基地中，內(nèi)蒙古獨(dú)占兩個(gè)基地，另外三個(gè)分別在新疆、山西和西南地區(qū);區(qū)域能源基地分布在寧夏、甘肅、安徽、貴州、陜西、內(nèi)蒙古和河北，大多位于西部地區(qū)。

這種集中式、大基地的能源開發(fā)生產(chǎn)模式是實(shí)現(xiàn)能源安全高效、清潔低碳發(fā)展目標(biāo)的重要選擇?；谖覈茉促Y源分布特點(diǎn)，結(jié)合我國“十四五”時(shí)期及更長一段時(shí)間能源發(fā)展規(guī)劃和能源安全戰(zhàn)略，推動(dòng)?xùn)|中西部和東北地區(qū)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，應(yīng)構(gòu)建安全高效、區(qū)際平衡的能源生產(chǎn)和供應(yīng)系統(tǒng)。

第一，發(fā)揮西部地區(qū)的能源資源優(yōu)勢。一是建設(shè)大型能源生產(chǎn)和儲備基地?，F(xiàn)有能源基地大多集中在西部地區(qū)，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求下，加快我國能源轉(zhuǎn)型需充分發(fā)揮西部地區(qū)清潔能源生產(chǎn)能力，繼續(xù)推動(dòng)建設(shè)石油天然氣和新能源基地。同時(shí)，與東部和中部地區(qū)土地資源稀缺程度相比，西部地區(qū)土地資源較為充裕，適合建設(shè)大型能源儲備基地，包括煤炭儲備和地下儲氣庫建設(shè)等，作為國家能源安全的重要保障。二是大力推進(jìn)可再生能源發(fā)展。支持西部地區(qū)提升清潔電力輸送能力。按照國家碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)要求，到2030年，我國風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12萬億千瓦以上。這意味著“西電東送”還要發(fā)揮更大作用，要加強(qiáng)通道建設(shè)，加強(qiáng)送端電源省份與受端用電省份、輸電通道建設(shè)與配套電源建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改變目前部分輸電通道利用率不高、可再生能源占比低等問題。為適應(yīng)未來可再生能源大規(guī)模、高比例接入，須加大智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)研發(fā)。三是在堅(jiān)持綠色有序發(fā)展的條件下，推動(dòng)高載能行業(yè)向西部清潔能源優(yōu)勢地區(qū)集中。西部地區(qū)要高度重視能源本地消納問題，一方面外送通道建設(shè)存在很多不確定性因素;另一方面近年來隨著光伏、海上風(fēng)電的快速發(fā)展，東部地區(qū)電源結(jié)構(gòu)也可能很快面臨調(diào)整，對外送電力的依賴可能會減低。在這種情況下，西部地區(qū)能源消納需更多著眼于本地，利用能源優(yōu)勢，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展。四是延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提高能源產(chǎn)品附加值。在綠色低碳發(fā)展要求下，東部和中部地區(qū)化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間將逐步萎縮，西部地區(qū)有機(jī)會建立起化石能源深加工產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)化石能源深加工產(chǎn)業(yè)在能源富集區(qū)就地發(fā)展。

第二，提升東部和中部地區(qū)對低碳發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)。東部和中部地區(qū)的能源消費(fèi)需求占全國的2/3左右。在高質(zhì)量發(fā)展階段，東部和中部地區(qū)都面臨更大的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力，但也有能力承擔(dān)更多的低碳發(fā)展責(zé)任。一是提高新能源與可再生能源的消費(fèi)占比。對東部和中部地區(qū)來說，“十四五”時(shí)期分布式光伏將呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。當(dāng)前，我國分布式光伏發(fā)電占光伏發(fā)電總裝機(jī)的30%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%以上的占比，仍有極大發(fā)展空間。隨著海上風(fēng)電成本的快速下降，再加上新能源汽車的發(fā)展、氫能的示范應(yīng)用，東中部地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)將發(fā)生較大變化。二是適當(dāng)提高能源消費(fèi)強(qiáng)度目標(biāo)要求。能源消費(fèi)強(qiáng)度反映了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，是高質(zhì)量發(fā)展的重要評價(jià)指標(biāo)。從國際比較看，2019年我國以占全球16.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），消費(fèi)了全球24.3%的能源，整體能效水平相比發(fā)達(dá)國家仍存在較大提升空間。特別是京津冀、長三角、粵港澳和成渝地區(qū)應(yīng)率先示范，積極探索提升能源系統(tǒng)效率的解決方案，提高發(fā)展質(zhì)量效益和國際競爭力。三是明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，控制高耗能、高污染項(xiàng)目發(fā)展，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

2.優(yōu)化原材料工業(yè)布局

根據(jù)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，目前全國共有103個(gè)重要的能源資源基地。從四大區(qū)域看，主要分布在中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)基地?cái)?shù)量超過全國的50%。無論是黑色金屬資源基地、有色金屬資源基地還是非金屬礦產(chǎn)資源基地，西部地區(qū)均占據(jù)絕對優(yōu)勢。與以礦產(chǎn)資源作為基礎(chǔ)原料的原材料工業(yè)分布情況基本一致。

從原材料工業(yè)的區(qū)域布局看，這類產(chǎn)業(yè)在中部地區(qū)相對比較集中。根據(jù)對國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地的統(tǒng)計(jì)，其中原材料工業(yè)相關(guān)示范基地共83家，鋼鐵12家、有色金屬24家、石化30家、新材料14家、建材3家。西部地區(qū)除能源類工業(yè)外，其他類布局較少，這與西部地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)尚處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端環(huán)節(jié)有關(guān)。由于消費(fèi)市場在外，本地原材料深加工產(chǎn)業(yè)未得到有效發(fā)展，產(chǎn)業(yè)競爭力不足。未來推動(dòng)原材料工業(yè)的區(qū)域布局優(yōu)化，一方面，要根據(jù)新一輪科技革命可能帶來的對原材料工業(yè)的需求變化，有針對性地做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局，特別是對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有重要支撐的礦產(chǎn)資源的開發(fā)要有統(tǒng)籌謀劃、合理規(guī)劃，加強(qiáng)布局引導(dǎo)。另一方面，應(yīng)積極支持西部地區(qū)打造有競爭力的原材料產(chǎn)業(yè)集群，依托國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，支持西部地區(qū)的鋼鐵、石化、有色、建材等產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，并引導(dǎo)形成產(chǎn)業(yè)群集聚、延長產(chǎn)業(yè)鏈條等。發(fā)揮向西開放優(yōu)勢，推動(dòng)西部地區(qū)原材料產(chǎn)品進(jìn)入全球供應(yīng)體系。