“項目扶貧”：邏輯、悖論與出路

謝 中 榜

(中共溫州市委黨校、溫州市行政學(xué)院，浙江 溫州 325000)

一、問題的提出

消除貧困是世界性、歷史性難題，也是近百年來中華民族不懈追求的發(fā)展目標(biāo)。現(xiàn)階段是我國扶貧事業(yè)推進(jìn)的“決勝階段”，直接關(guān)系到全面建成小康社會的戰(zhàn)略總目標(biāo)，其政治意義不言而喻。中國正在沿著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020 年)》的設(shè)定路線，以習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”為治理原則和戰(zhàn)術(shù)要求，逐漸實(shí)現(xiàn)剩余貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧，打通消除絕對貧困的“最后一公里”。

在這樣的背景下，各級地方黨委、政府都把扶貧工作作為“重中之重”推進(jìn)，按照最后節(jié)點(diǎn)倒排任務(wù)進(jìn)度。針對“后攻堅”時期扶貧任務(wù)要求高、難度大且時間緊的特點(diǎn)，地方政府普遍選擇短、平、快的技術(shù)路線，力求早日完成既定目標(biāo)。而“項目扶貧”被普遍認(rèn)為是一種較為有效的手段，即以產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障和環(huán)境整治等項目為契機(jī)，加快帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾致富。近兩年，筆者在W市多個縣走訪調(diào)研，對“項目扶貧”進(jìn)行了持續(xù)跟蹤觀察，發(fā)現(xiàn)了一些令人費(fèi)解的現(xiàn)象：地方政府千方百計推進(jìn)扶貧攻堅，與扶貧相關(guān)的項目數(shù)量眾多，但卻出現(xiàn)了大量扶貧資金閑置的現(xiàn)象；越是窮的村莊反而越拿不到扶貧項目，政府更傾向于為“樣板村莊”錦上添花；基層扶貧工作經(jīng)常是“五加二、白加黑”，但項目建設(shè)卻依然推進(jìn)緩慢……我們不禁要問：在國家系統(tǒng)構(gòu)建扶貧戰(zhàn)略、政策、機(jī)制背景下，為什么“項目扶貧”備受青睞卻困難阻重重？這種現(xiàn)象是如何形成的？又該如何解決？

本文將站在結(jié)構(gòu)—功能的視角，借助W市C縣溪東村“折股量化”項目的案例，審視“項目扶貧”的底層邏輯、異化過程及其機(jī)理，思考縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊在“項目扶貧”中的運(yùn)作機(jī)制和行動策略，并探討基層政府超越悖論和制度創(chuàng)新的路徑。

二、“項目制”：“項目扶貧”的底層邏輯

除了社會救助資金、信貸扶貧資金以外，財政扶貧資金均都必須以項目的形式支出，不能直接撥付給貧困群體，而因此“項目扶貧”已成為各級地方政府治理貧困的一種常規(guī)手段。但是，“項目”并不只在扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)，“項目”的影子在中國的社會話語體系中隨處可見，即便是高校教師也在忙著爭取各類“科研項目”。渠敬東認(rèn)為，“項目治理”是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略[1]。盡管“項目扶貧”名頭、門類眾多，但其底層邏輯依舊是“項目治理”。

首先，“項目制”邏輯是如何在扶貧領(lǐng)域中生成的？

經(jīng)濟(jì)增長被普遍認(rèn)為是大規(guī)模減貧的主要推動力量，但經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)并不是單一性的[2]。即使經(jīng)濟(jì)保持高速增長，也有可能出現(xiàn)減貧效應(yīng)下降的可能性，甚至出現(xiàn)更為嚴(yán)重的兩極分化和新的貧困類型。除經(jīng)濟(jì)因素以外，分配機(jī)制、社會公平等諸多因素都會對減貧產(chǎn)生重要影響。李棉管認(rèn)為：相對統(tǒng)一而集中的治理結(jié)構(gòu)是中國扶貧取得巨大成效的政治保證；這套政治結(jié)構(gòu)保證了政府擁有強(qiáng)大的資源動員能力和政策執(zhí)行能力，一方面使政府將充裕的公共資源投入到反貧困領(lǐng)域，另一方面也使政策執(zhí)行在相對嚴(yán)密的監(jiān)管下沿著既定軌道而運(yùn)行[3]。這種治理結(jié)構(gòu)的底層正是“項目制”為核心的新國家治理體制，而其源頭是中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革。1994年，中國開始實(shí)行中央、地方分稅制改革，財權(quán)上收事權(quán)下放，財政轉(zhuǎn)移支付成為統(tǒng)籌發(fā)展全局和調(diào)動地方積極性的重要手段。除了一般性轉(zhuǎn)移支付之外，大多資金被指定了專門用途，俗稱“戴帽資金”或“專項資金”?！皩ｍ椯Y金”中有一部分是中央各部門向其下屬部門系統(tǒng)下達(dá)的項目資金，也有人稱之為“部門資金”。這筆資金并不會被納入地方財政預(yù)算，屬于“體外循環(huán)”，因此對地方政府而言極具吸引力，一度“跑項目”成為地方政府“駐京辦”“駐省辦”的主要業(yè)務(wù)。由于專項目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過程中一統(tǒng)到底[1]，“項目制”很快就溢出財政領(lǐng)域成為國家治理和貫徹政策任務(wù)的一個重要機(jī)制。

以“項目制”為核心治理結(jié)構(gòu)，象征著中國改革的理性選擇，理論上與源自韋伯原先提出的“合理化”(“理性化”)理想類型相符，抑或是政治話語中的“轉(zhuǎn)型”和“現(xiàn)代化”。同時，這種理性也體現(xiàn)在市場改革與政治倫理和價值觀念上的互動上。王紹光認(rèn)為，中國在走向“市場社會”的同時，出現(xiàn)了蓬勃的反向運(yùn)動，正在催生一個“社會市場”，即政府通過再分配的方式, 對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”，把市場重新“嵌入”社會倫理關(guān)系之中[4]。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國政府提出了科學(xué)發(fā)展的理念，下定決心花更大的氣力來“兼顧”公平，以應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境破壞和貧富差距問題。隨之，帶有公共服務(wù)性質(zhì)的社會政策大量出現(xiàn)，例如西部大開發(fā)、取消農(nóng)業(yè)稅、義務(wù)教育免費(fèi)、最低生活保障等，國家逐漸加大了對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的“反哺”力度。而這一切必須建立在國家穩(wěn)定且強(qiáng)大的資源汲取、配置能力上，因此“項目制”的技術(shù)邏輯被廣泛運(yùn)用在公共服務(wù)領(lǐng)域，成為社會治理的重要手段。扶貧事業(yè)作為公共服務(wù)的一個綜合性領(lǐng)域，也因此經(jīng)歷了一系列制度創(chuàng)新，逐步形成了普惠性三農(nóng)政策為基礎(chǔ)，內(nèi)生性、開發(fā)式扶貧政策為主的政策體系，探索出產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧等諸多項目類型。十八大以來，中國的扶貧戰(zhàn)略鎖定了全面小康的目標(biāo)導(dǎo)向，更加明確了項目扶貧在目標(biāo)瞄準(zhǔn)、過程管理、結(jié)果監(jiān)測方面的技術(shù)要求，提出了“精準(zhǔn)扶貧”的總體思路?！熬珳?zhǔn)扶貧”又被細(xì)化為六個“精準(zhǔn)”、兩個“不愁”、三個“保障”，以量化和標(biāo)準(zhǔn)化的形式落實(shí)的具體工作中，體現(xiàn)了扶貧事業(yè)從總體支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變。

其次，“項目制”邏輯在扶貧領(lǐng)域如何轉(zhuǎn)化為行動策略？

扶貧是一項綜合性事物，涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、養(yǎng)老、衛(wèi)生、文化等多個領(lǐng)域，中央各部委以不同名義的“項目”向地方政府轉(zhuǎn)移支付，折曉葉、陳嬰嬰稱這一過程為“發(fā)包”[5]?！鞍l(fā)包”不確定性和間斷性，常常是因事而設(shè)，實(shí)際上是引入了“競爭機(jī)制”，旨在超越傳統(tǒng)科層制來調(diào)動地方積極性。地方政府往往會根據(jù)各自發(fā)展訴求進(jìn)行重新“打包”，部門資金又被重新整合到一個資金盤中，服膺于某項具體的發(fā)展意圖。雖然具體的資金仍要遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，但這里已經(jīng)注入了地方政府的行動意志。例如，W市通過2018年“一號文件”將鄉(xiāng)村振興的總體實(shí)施方案命名為“六千六萬行動”，其中“六千”是指“千億社會資本下鄉(xiāng)、千個景區(qū)村莊創(chuàng)建、千家文化禮堂引領(lǐng)、千個村莊善治、千村經(jīng)濟(jì)消薄防滑、千里公路改造提升”，“六萬”是指“萬家農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提質(zhì)、萬畝美麗田園建設(shè)、萬個家庭新風(fēng)示范、萬個網(wǎng)格治理、萬元農(nóng)民收入新增、萬戶農(nóng)民異地搬遷”。這種現(xiàn)象在地方治理貧困過程中普遍存在，往往一頂“大帽子”下面前套著多個“小帽子”，而后者在任務(wù)分解和落地執(zhí)行的過程中，又將被細(xì)化為更具體的項目。這樣一來，原本各自為政的部門被整合在一起，所有涉農(nóng)、扶貧工作都需要按照統(tǒng)一的行動策略貫徹落實(shí)。經(jīng)過重新“打包”后，某項具體的任務(wù)也會兼具多重性質(zhì)。例如“鄉(xiāng)村振興示范帶”，既屬于文化旅游，還和生態(tài)相關(guān)，又涉及惠農(nóng)政策，從根本上說也是帶有扶貧性的。省級政府一般只是“經(jīng)手”，而地市級、縣(市)級是整個治理鏈條中的重要角色，會對項目進(jìn)行重新“打包”。而村莊則在貧困治理鏈條上處于末端，扮演著“抓包”的角色，即通過申報、競爭的方式獲得這些具體項目。

但在實(shí)際過程中，并不只有中央部委“發(fā)包”-省級政府“過手”-市、縣兩級“打包”-村莊“抓包”一種治理鏈條。市級部門手里同樣握有各類專項資金，可以通過自立項目調(diào)動縣(市)的積極性。此外，市級政府握有人事任命、績效考核和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)限，縣級政府在傳統(tǒng)的科層制權(quán)威關(guān)系中處于被動，因此在“項目制”實(shí)施過程中市對縣(市)具有絕對的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。以2017年為例，W市財政共撥付某項扶貧試點(diǎn)資金350萬，6個試點(diǎn)縣(區(qū))計劃籌集3400萬元配套資金，其中D區(qū)籌集資金額達(dá)2500萬元。D區(qū)之所以對W市級的競爭性“項目”如此積極，是因?yàn)榻陙碓诔鞘谢^程中將土地財政與各種項目的捆綁推進(jìn)，成為四個市轄區(qū)里發(fā)展最快的一個。即便是“百姓書屋”“鄉(xiāng)村藝術(shù)團(tuán)”這樣的文化民生項目，D區(qū)也愿意給予比其縣(區(qū))更多的配套資金。D區(qū)的扶貧項目涉及光伏發(fā)電、集體物業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、扶貧資金互助會等多種類型，這些項目很多原本就已經(jīng)啟動，現(xiàn)在又通過“打包”整合，獲得了體制內(nèi)的新增量。

三、悖論：制度矛盾及路徑依賴

治理項目化是踐行科學(xué)發(fā)展的重要載體，大大縮短了從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的周期，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展和推進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)做出貢獻(xiàn)。但是，“項目制”大行其道，也產(chǎn)生了很明顯的路徑依賴和負(fù)面影響，“項目治理”最終容易走向自己的負(fù)面，陷入悖論。許多學(xué)者對問題和負(fù)面影響進(jìn)行了多途徑分析，可以歸納為以下三個方面。

第一，“項目制”本身就存在技術(shù)悖論。項目治理旨在通過技術(shù)治理減少行政過程中的不確定性，但其自身在技術(shù)層面就隱含著不確定因素。一方面，項目資金大多來自垂直系統(tǒng)，項目設(shè)計、發(fā)布由部委自定，下級政府沒有獲取資源的自主權(quán)，更無法評估其績效或?qū)ζ浔O(jiān)督，隨意“發(fā)包”性較大。項目資金不計入地方財政預(yù)算，再分配的裁量權(quán)掌握在上級手里，因此競爭十分激烈，“跑項目”“吃了上頓沒下頓”的現(xiàn)象十分突出。另一方面，“項目制”遵循事本主義邏輯，往往是“一事一議”和“?？顚Ｓ谩保瑑H就單一項目本身實(shí)施目標(biāo)管理和過程控制[1]。但在地方治理過程中，這些項目往往被嵌入整體發(fā)展格局作通盤考慮，很難單獨(dú)分離出來。特別是實(shí)行分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度之后，地方主要依賴土地儲備制度、行政征地獲取預(yù)算外收入，政府沒有意愿和動力將單個項目獨(dú)立出來，一般都是納入到城市建設(shè)的大盤中。第三方面，“項目制”必須遵循立項-評審-評估-驗(yàn)收的完整流程，并且是先行后續(xù)關(guān)系，極容易導(dǎo)致程式僵化。項目資金不能預(yù)付，必須由財政監(jiān)督局全程把關(guān)，還有后續(xù)不定期的審計監(jiān)督。如果涉及工程建設(shè)，必須實(shí)行招投標(biāo)制度，整個流程下來，耗費(fèi)了大量的技術(shù)成本和時間成本。

第二，“項目制”與科層制存在矛盾。一方面，“項目制”本來的意圖是要超越科層制的條塊分割，但項目的執(zhí)行又必須與科層制相互嵌套。中央部委不可能直接面對基層村莊，任何項目的申報、推進(jìn)與驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都依賴地方政府。因此在項目實(shí)施方案或推進(jìn)場景中，“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”“強(qiáng)化要素保障”“明晰工作責(zé)任”“構(gòu)建風(fēng)險防范機(jī)制”這樣的邏輯仍是不可或缺的。另一方面，“項目制”包含多個層級的行動主體，既有委托-被委托方之間的動態(tài)博弈，也存在著上下級之間的控制-反控制邏輯。在“發(fā)包-打包-抓包”治理鏈條中，任何一級政府都可能夾帶多重的意圖和目標(biāo)，這使結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制變得更加錯綜復(fù)雜[1]。此外，部門之間的“塊塊切割”并沒有完全消除，相互之間權(quán)責(zé)分割非常清楚，很難形成統(tǒng)一的協(xié)作關(guān)系。雖然各地都在推進(jìn)“最多跑一次”改革，但由牽扯到多個部門的行政審批，實(shí)際上少不了溝通、協(xié)調(diào)的程序。

第三，“項目制”與基層組織的行動能力之間存在矛盾。一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在基層治理鏈條中處于“懸浮”狀態(tài)，所處的位置十分尷尬。稅費(fèi)改革和基層行政體制改革之后，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以縣為主，財政權(quán)收歸縣里，再加上精減人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))空殼化已是普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐漸淪為項目的“跑腿機(jī)構(gòu)”和“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，既要往縣里去審批、蓋章、跑項目，又要下基層去推進(jìn)項目，協(xié)調(diào)項利益分配和矛盾沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無錢無權(quán)，卻又不得不疲于奔命，這種制度上的困境導(dǎo)致了“項目制”在基層運(yùn)作過程中走向了技術(shù)治理的反面[6]。最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)徹底淪為“懸浮”機(jī)構(gòu)，或人浮于事，沒有意愿和動力去推動項目建設(shè)，或是為了獲取資源而采取合謀與作弊的行動策略。另一方面，作為項目的“抓包”組織，村莊往往不具備相應(yīng)的資源和行動能力。真正需要扶貧項目的多為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、信息閉塞、精英外流的村莊，這里既沒有跑項目的能人，也沒有足夠的啟動資金。而現(xiàn)行財政制度又沒有預(yù)付程序，想要項目真正落地是極不容易的。因此，扶貧的瞄準(zhǔn)最終往往會發(fā)生偏差，獲得項目的往往是那些富裕村莊或“亮點(diǎn)村莊”，而“精英俘獲”“馬太效應(yīng)”“分配悖論”“能者恒能”“強(qiáng)馬多吃草”都可以用來解釋這一現(xiàn)象。

雖然“項目制”具有很強(qiáng)的技術(shù)理性，但因?yàn)樽陨硖攸c(diǎn)及外部矛盾而出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。此外，倘若“項目制”及其治理結(jié)構(gòu)沒有與中國政治、文化良性互動，就難建構(gòu)本土性解釋框架和行動邏輯。出于各種原因，政府只是嘗試邊界性改革而不愿觸及根本，因此路徑依賴形成難以避免。許多項目一啟動，就需要立馬召開現(xiàn)場會，通過立規(guī)范、樹典型、造樣板來宣傳鼓動；項目建設(shè)推不動，就由“一把手”掛帥，成立聯(lián)席會議，來督促各個部門的工作進(jìn)度；或者搞誓師大會，立軍令狀，將工作責(zé)任與干部考核、提拔使用捆綁，用行政壓力倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去執(zhí)行；倘若村莊“抓包”積極性不高，就選派機(jī)關(guān)干部駐村，利用他們的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)去跑項目、做項目。而這一切，最終又把“項目制”拉回到傳統(tǒng)治理的軌跡上，迫使地方政府從已有的行動策略“資源庫”中選取應(yīng)對策略，產(chǎn)生目標(biāo)置換、變通挪用、共謀掩蓋等一系列傳統(tǒng)治理格局中常見的現(xiàn)象[7]。

四、變通：溪東村“折股量化”實(shí)踐案例

溪東村距C縣縣城27公里，位于天然大峽谷的入口處，與另一5A景區(qū)只有幾公里之隔。全村人口938人，畬族占全村人口97%，保留有完整的畬族風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，是省級民族村。這樣一個旅游資源豐富的東部沿海村莊，卻是C縣扶貧重點(diǎn)村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村?？h里把扶貧任務(wù)壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，駐村扶貧干部走馬燈般換了好幾茬，卻始終未見起色。大多數(shù)駐村干部認(rèn)為，溪東村雖有優(yōu)質(zhì)的旅游資源，但爭取不到上級政府項目撥款，也沒有招商引資項目，想要脫貧非常困難。2017年，C縣組織部開展“部門掛鉤扶貧”活動，選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部到基層掛職第一書記。縣財政局的業(yè)務(wù)骨干H科長被下派到溪東村，任職周期為兩年半。H科長通過“折股量化”試點(diǎn)發(fā)展旅游項目，僅僅一年多就改變了溪東村的面貌，得到中央部委和Z省主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定，被樹立為扶貧工作典型，前來學(xué)習(xí)觀摩的人絡(luò)繹不絕。溪東村的探索雖是個案，但其變通的行動策略對克服“項目扶貧”的短板具有借鑒意義，值得深入挖掘和剖析。

H科長曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過數(shù)年，對基層情況較為熟悉，駐村后很快就得到了村民的認(rèn)可，被認(rèn)為是“想為村里謀福利且有能力”的人。不到一個月，他就通過村兩委代表大會與村民們達(dá)成了共識：要依托畬族文化和生態(tài)優(yōu)勢，通過發(fā)展旅游業(yè)帶動集體經(jīng)濟(jì)。他們計劃將一棟約1 500平方米廢棄的三合院古宅重建，打造住宿、農(nóng)家樂為主的“畬族風(fēng)情民宿”。但是：

首先，H科長要解決項目資金的來源和使用問題。H科長下派時，向財政局爭取到了150萬扶貧資金，局領(lǐng)導(dǎo)口頭承諾以示對扶貧工作的重視。這是一種約定俗稱的做法，因?yàn)閹ы椖?、帶資源的下派干部“腰桿子”才會硬，工作才能推得動?！安块T掛鉤”并非制度化的操作路徑，而是以變通的方式擴(kuò)展了村莊向上關(guān)聯(lián)的信息、資源渠道。然而，這150萬扶貧資金并不那么好用，因?yàn)槌松鐣戎Y金、信貸扶貧資金以外，財政扶貧資金均都必須以項目的形式支出，不能直接撥付給貧困群體。

2017年，財政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》(財農(nóng)[2017]52號)，允許各地在不改變用途的情況下，將利用財政投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)所形成的資產(chǎn)增值，用于資產(chǎn)收益扶貧。簡言之，雖然項目化的扶貧資金不能直接發(fā)到農(nóng)民手里，但可以通過股份收益量化折算的形式，讓村民直接獲得收益。W市政府抓住了改革機(jī)會，根據(jù)文件要求摸索出了財政支農(nóng)資金“折股量化”的創(chuàng)新項目并組織試點(diǎn)。實(shí)際上，市級財政撥付的“折股量化”項目資金規(guī)模不大，但縣級政府還是選擇重新打包并納入自己的發(fā)展意圖，并根據(jù)市級的試點(diǎn)要求組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)去落實(shí)執(zhí)行。

此外，他們計劃將一棟約1 500平方米廢棄的三合院古宅重建，打造住宿、農(nóng)家樂為主的“畬族風(fēng)情民宿”。H科長提議先把項目策劃方案做出來，再去各個部門再爭取資金。由于書記和村委會主任都沒有經(jīng)驗(yàn)，H科長親自操刀寫了一萬多字的項目計劃書。在這份計劃中，H科長繞開了“項目制”中最煩瑣的一個環(huán)節(jié)——招投標(biāo)制度，他認(rèn)為：正常程序的招投標(biāo)不僅周期長，程序十分煩瑣，還要中介費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等額外成本，至少要多付出30%(訪談記錄D2019060411A)。具體方案如下：

14戶舊宅業(yè)主投入42萬元，再加上財政局承諾的140萬，經(jīng)初步“折股量化”后打到村集體經(jīng)濟(jì)合作社戶頭；由合作社與14戶業(yè)主簽訂租賃協(xié)議，租期為20年，租金付給14戶舊宅業(yè)主；委托工程造價詢價公司進(jìn)行工程造價預(yù)算(報告)，由14戶業(yè)主與施工單位簽署施工合同。項目建成后，再尋找社會資本合作，村民按照股份獲得分紅。

項目方案確定后，H科長利用其資源網(wǎng)，多次與組織部、縣財政局、農(nóng)辦、經(jīng)信局等單位對接項目。其間，向鎮(zhèn)政府提出房屋確權(quán)手續(xù)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)制定了設(shè)計圖紙，出具工程造價預(yù)算報告。后與施工方談妥價格(預(yù)算價格下浮12%)并簽訂合同。然后，向縣扶貧辦、財政局申請“折股量化”項目試點(diǎn)，并參加了參加W市農(nóng)辦、財政局“折股量化”試點(diǎn)項目評比。但是，市財政局的“折股量化”扶貧資金達(dá)到縣里后，直接進(jìn)入了財政監(jiān)督局的賬戶。按照正常程序，只有工程驗(yàn)收后，溪東村才能拿到這筆錢。最后經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，縣里同意由扶貧辦、財政局聯(lián)合發(fā)文，按照一事一議的程序預(yù)撥了100萬資金。這個過程中，鎮(zhèn)政府也想進(jìn)來“插一腳”，因?yàn)樗麄冇幸还P60萬元的扶貧資金，可以用于民宿外立面建造。但鎮(zhèn)里提出必須要走招投標(biāo)的程序，且后續(xù)要從收益中分紅，用于全鎮(zhèn)的低保群體幫扶。鎮(zhèn)政府的謹(jǐn)慎和顧慮是有原因的，他們只在“項目制”治理中“過手”，對項目資金沒有獨(dú)立的支配權(quán)，起初并沒有意愿碰這些“麻煩的事兒”。這個現(xiàn)象是普遍存在的，因此縣里每年有大量的扶貧資金閑置，縣政府還專門召開專題會議研究此事，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出整改措施。最終，外立面項目招投標(biāo)價格為102萬，比原先預(yù)算整整多出40余萬元，這也驗(yàn)證了H科長的說法。土建項目完成后，溪東村組織了工程竣工驗(yàn)收，并委托工程造價公司出具審計報告。H科長說：這樣的做法是為了保護(hù)自己，若到時候有關(guān)單位審查，就可以證明即使沒有通過招投標(biāo)，這個項目也符合要求，還節(jié)約大半的時間和成本(訪談記錄D2019060411B)。其間，溪東村還與C縣旅游投資集團(tuán)簽訂了合作協(xié)議，最終確定了整個項目折股量化分配方案：

項目總投資505萬元，其中“折股量化”資金150萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入40萬元、村民出資42萬元。村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社作占股45.9%。旅游投資集團(tuán)負(fù)責(zé)后期裝修和運(yùn)營，盈虧自負(fù)，但每年要給溪東村固定分紅23萬元，并保證每年解決本村30人次低收入農(nóng)戶就業(yè)。23萬元分紅，40%歸村集體、10%歸14戶村民業(yè)主，50%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌幫扶低收入農(nóng)戶。20年承包期滿后，房屋折余殘值歸還原14戶村民業(yè)主，村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社享有優(yōu)先承包及經(jīng)營權(quán)。

實(shí)際上整個過程非常復(fù)雜，若沒有專業(yè)知識和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為支撐，根本不可能在這么短時間內(nèi)快速推進(jìn)。H科長說：在動用各種社會關(guān)系的情況下，他去縣里跑部門不下20次。作為一個老資格的機(jī)關(guān)干部尚且如此，普通村干部幾乎不可能完成這件事。如果按照正常程序走，恐怕到2020年也建不成這棟民宿(訪談記錄D2019060417C)。孟慶國認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)“批示”與國家治理現(xiàn)代化并不矛盾，批示的本質(zhì)是政治系統(tǒng)中意見綜合與利益協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，無論國家治理模式如何變化，批示都將持續(xù)存在下去[8]。

通常，技術(shù)邏輯和規(guī)則在項目治理中占主導(dǎo)，非正式制度因素往往容易被忽略，例如傳統(tǒng)的信任、共識等，就容易導(dǎo)致所謂的“不接地氣”。

五、總結(jié)與結(jié)論

項目扶貧是政府治理貧困的一種理性化訴求，但扶貧問題包含著多種復(fù)雜邏輯，技術(shù)、政治與文化的互動關(guān)系與技術(shù)本身的提升同等重要[3]。C縣溪東村“折股量化”扶貧試點(diǎn)只是個案，且個體的行動策略起到了關(guān)鍵作用，但其嘗試卻已經(jīng)把項目治理與科層制的隱性沖突擺到了臺面上：如果不考慮技術(shù)成本和外部效應(yīng)，技術(shù)很可能演變成為自身的終極目標(biāo)，結(jié)果就會走到技術(shù)治理的對立面去。即使出于種種原因，目前政府只愿意進(jìn)行邊際改革而非根本性變革，但已經(jīng)觸及到了一些深層次問題。例如，C縣政府對《財政專項扶貧資金管理辦法(試行)》進(jìn)行了修訂，提高了涉農(nóng)、扶貧資金、項目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為業(yè)主已實(shí)施的扶貧項目，通過評審立項，在下達(dá)立項計劃時，可全額預(yù)撥項目資金到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下一步，C縣還計劃在全縣扶貧工作中推廣“溪東經(jīng)驗(yàn)”，建立“扶貧”項目庫和開展集中招投標(biāo)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段扶貧被賦予了更多的社會預(yù)期，變通、試錯抑或是創(chuàng)新，無疑都將獲得更大包容性。誠如黃宗智所說：“項目制” 理論本身也許無可厚非，但它顯然需要其他的制度配套和較崇高的價值取向方才可能展示其所可能起的“現(xiàn)代化”和“合理化”作用[9]。應(yīng)該把握改革創(chuàng)新的空間和窗口，努力在以下幾個方面形成突破：一是統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，嘗試建立項目扶貧的財政預(yù)付和擔(dān)保機(jī)制；二是清理項目治理過程中的冗余環(huán)節(jié)，開展涉農(nóng)、扶貧領(lǐng)域“最多跑一次”專項改革，簡化審批程序，開設(shè)多部門聯(lián)合審批窗口；三是基于扶貧項目庫、對象數(shù)據(jù)庫，建立大數(shù)據(jù)分析與綜合評價相結(jié)合的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，提升項目與需求的匹配度；四是縣級政府應(yīng)以引導(dǎo)為主，適當(dāng)放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用因素分配法將扶貧項目資金指標(biāo)切塊預(yù)撥給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮其項目管理、組織協(xié)調(diào)和驗(yàn)收監(jiān)督的作用。