重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作路徑研究
——基于“伽利略”計(jì)劃的啟示

章萍

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

一、前言

世界科技強(qiáng)國都注重運(yùn)用重大科技基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國家意志，推動(dòng)“政府與科學(xué)的聯(lián)姻”。[1]在公共部門主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，歐美發(fā)達(dá)國家越來越重視拓展公私合作機(jī)制(Public-Private Partnership，PPP)，除了在設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的公私合作，還特別注重發(fā)揮私人機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)、效率高的優(yōu)勢，在設(shè)施運(yùn)行領(lǐng)域更多地引入“公建民營”機(jī)制。[2]對于我國來說，在新型舉國體制下科學(xué)設(shè)計(jì)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作路徑，有助于發(fā)揮私人資本優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。

有關(guān)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作機(jī)制的研究大致可分為三類：一是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“公私共建”機(jī)制研究，在分析國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上[3]，從發(fā)起、融資、建設(shè)、移交等各階段[4]，分析“公私共建”的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、責(zé)任確定機(jī)制、利益分享機(jī)制等[5]；二是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的“公建民營”機(jī)制研究，發(fā)現(xiàn)“公建民營”改善了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營績效[6]，較好地兼顧了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益[7]；三是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作機(jī)制發(fā)展路徑研究，歐美國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作，呈現(xiàn)了從公共依賴機(jī)制到“公建民營”機(jī)制的路徑變遷趨向[8][9]，“公建民營”設(shè)施不僅能夠產(chǎn)生大量科研成果，更能夠培養(yǎng)運(yùn)營管理專業(yè)人才隊(duì)伍[10]。

重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作“公建民營”的優(yōu)勢何在?是否存在具有說服力的實(shí)踐案例支持?相關(guān)研究成果尚不多見。本文以“伽利略”計(jì)劃為典型案例，分析重大科技基礎(chǔ)設(shè)施從“公私共建”轉(zhuǎn)向“公建民營”的運(yùn)作實(shí)踐，進(jìn)而提出我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”的合作路徑選擇。

二、“伽利略”計(jì)劃案例介紹

本研究采用案例分析的研究方法，選取“伽利略”計(jì)劃作為分析對象，運(yùn)用過程追蹤 (process-tracing)[11]分析其動(dòng)態(tài)機(jī)制，力圖通過具體案例剖析重大科技基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私合作機(jī)制調(diào)整的原因。

“伽利略”計(jì)劃最初設(shè)計(jì)采用“公私共建”機(jī)制，公開招募私人資本，合作建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施。但在實(shí)踐過程中，公私各方適時(shí)做出調(diào)整，由合作建設(shè)轉(zhuǎn)為委托運(yùn)營，采用“公建民營”機(jī)制，將公共部門建成的設(shè)施委托給專業(yè)社會力量運(yùn)營?！百だ浴庇?jì)劃是一個(gè)全球?qū)Ш椒?wù)開發(fā)與重大科技設(shè)施興建計(jì)劃，由歐盟委員會（European Commission，EC)和歐洲太空局（European Space Agency，ESA）共同發(fā)起?！百だ浴庇?jì)劃有社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重考慮：一是戰(zhàn)略安全的需要，使歐洲擺脫對美國GPS的嚴(yán)重依賴；二是參與商業(yè)市場競爭的需要，獲得衛(wèi)星導(dǎo)航市場的先機(jī)。2002年3月，歐盟交通部長會議一致同意啟動(dòng)“伽利略”計(jì)劃，并從歐盟財(cái)政撥款4.5億歐元用于相關(guān)重大科技設(shè)施興建和技術(shù)研發(fā)。[12]“伽利略”計(jì)劃相關(guān)重大科技設(shè)施支持系統(tǒng)由空間段、地面段和用戶段三部分組成。空間段主要提供公開、生命安全、公共特許服務(wù)、商業(yè)及搜救服務(wù)等五種服務(wù)，計(jì)劃發(fā)射30顆衛(wèi)星；地面段承擔(dān)衛(wèi)星的導(dǎo)航控制和星座管理，計(jì)劃設(shè)立2個(gè)位于歐洲的伽利略控制中心（Galileo Control Center）和20個(gè)分布在全球的伽利略傳感器站（Galileo Sensor Station）等；用戶段提供全天候、全天時(shí)、高精度的三維位置、速度和時(shí)間信息等科技服務(wù)。[12]

鑒于衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)耗資巨大及公共財(cái)政資金數(shù)量有限的事實(shí)，“伽利略”計(jì)劃最初設(shè)計(jì)引入私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是比較典型的“公私共建”機(jī)制。然而這種機(jī)制在運(yùn)行實(shí)踐中進(jìn)展不順，出現(xiàn)預(yù)算超支，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)加大，多方主體在特許經(jīng)營問題上因利益糾葛難以達(dá)成一致意見等問題，導(dǎo)致“伽利略”計(jì)劃陷入實(shí)質(zhì)性延期，預(yù)算超支愈發(fā)嚴(yán)重。經(jīng)過兩年多的反復(fù)協(xié)商，2008年4月，歐盟理事會重新調(diào)整“伽利略”計(jì)劃，宣布系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)與部署階段所需經(jīng)費(fèi)全部由公共部門負(fù)責(zé)，但將系統(tǒng)運(yùn)營委托給私人特許運(yùn)營商，私人資本參與機(jī)制實(shí)質(zhì)上由“公私共建”變更為“公建民營”。

三、“伽利略”計(jì)劃公私合作機(jī)制

“伽利略”計(jì)劃公私合作最初的設(shè)計(jì)是基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作理念，采用“公私共建”機(jī)制，即公私部門共同出資、合作共建設(shè)施。然而項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)超出預(yù)期，導(dǎo)致了私人資本參與“公私共建”的意愿減弱。公私雙方通過協(xié)商，調(diào)整合作機(jī)制，基于優(yōu)勢互補(bǔ)的合作理念，采取“公建民營”合作機(jī)制，公私合作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建成后的運(yùn)營階段。

1.“伽利略”計(jì)劃原定的“公私共建”機(jī)制

對于公共部門來說，由于歐盟經(jīng)濟(jì)相對衰退，財(cái)政收入嚴(yán)重縮減，“伽利略”計(jì)劃龐大的資金支出讓歐盟公共機(jī)構(gòu)承受較大壓力，吸納私人資本緩解支出壓力成為理性選擇；對私人機(jī)構(gòu)來說，“伽利略”計(jì)劃具有較好的預(yù)期商業(yè)應(yīng)用前景，又有公共部門的積極支持，因此參與“公私共建”合作是難得的商機(jī)?！百だ浴庇?jì)劃最初的“公私共建”設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了公私雙方共同建設(shè)、分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的考慮?！肮焦步ā睓C(jī)制主要包括兩個(gè)方面。

第一，搭建全周期的公私合作框架?！百だ浴庇?jì)劃根據(jù)項(xiàng)目周期分系統(tǒng)定義、開發(fā)、部署、運(yùn)營四個(gè)階段，制定了公私合作框架（見表1）。公共部門由歐洲太空局、歐盟委員會和聯(lián)合執(zhí)行體（Joint Undertaking，JU）組成。私人部門包括各國的航天公司、通信公司等。前兩個(gè)階段主要是公共部門間的合作。其中，定義階段主要是進(jìn)行系統(tǒng)可行性分析，由歐盟委員會和歐洲太空局主導(dǎo)。[13]開發(fā)階段需要發(fā)射4顆衛(wèi)星、建立相應(yīng)的地面設(shè)施、確認(rèn)系統(tǒng)軌道，并為系統(tǒng)全面部署和運(yùn)營階段的管理做準(zhǔn)備，這個(gè)階段仍由公共部門負(fù)責(zé)，私人機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持。歐盟委員會和歐洲太空局各派代表組建具有獨(dú)立法人地位的聯(lián)合執(zhí)行體，專門管理和檢查任務(wù)的執(zhí)行，同時(shí)負(fù)責(zé)物色特許運(yùn)營商，為下一階段作融資和招商準(zhǔn)備。部署階段是“公私共建”的合作重點(diǎn)，主要任務(wù)是發(fā)射剩余26顆衛(wèi)星，以及完成地面重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由聯(lián)合執(zhí)行體授權(quán)的特許運(yùn)營商在這一階段負(fù)責(zé)發(fā)射、融資和建造工作。運(yùn)營階段的主要工作為提供導(dǎo)航控制、星座管理和用戶服務(wù)等，由特許運(yùn)營商組成的伽利略運(yùn)營公司負(fù)責(zé)，公共部門的任務(wù)是監(jiān)督和支持特許運(yùn)營商的工作?！百だ浴庇?jì)劃“公私共建”機(jī)制，根據(jù)各階段特點(diǎn)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的合作辦法，公私部門各司其責(zé)，旨在盡可能減少合作中的風(fēng)險(xiǎn)，試圖使公私合作能夠穩(wěn)定進(jìn)行。[14]

第二，建立公私資本分階段參與的模式。從公私資本的參與進(jìn)程來看，“伽利略”計(jì)劃公私資本根據(jù)各階段任務(wù)分步投入，前期由公共資本引導(dǎo)、中后期由私人資本主導(dǎo)。在系統(tǒng)定義和開發(fā)階段，由于不確定因素較多，系統(tǒng)所能達(dá)到的技術(shù)性能及未來商業(yè)前景并不明晰，風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，這兩個(gè)階段以公共資本的投入為主。其中，系統(tǒng)定義階段所需的0.8億歐元及開發(fā)階段所需的11億歐元，全部由公共部門承擔(dān)，私人機(jī)構(gòu)不出資。進(jìn)入部署階段后，私人資本成為投資主體，承擔(dān)此階段三分之二的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。系統(tǒng)正式投入運(yùn)營后，公共資本逐漸退出，每年約2.2 億歐元的運(yùn)營費(fèi)用由運(yùn)營公司從收入中支出?？紤]到運(yùn)營初期可能存在收入不足的問題，歐洲太空局計(jì)劃在運(yùn)營第一年補(bǔ)貼運(yùn)營商3.5億歐元的維護(hù)經(jīng)費(fèi)，此后逐年減少，至第八年不再補(bǔ)助?！百だ浴庇?jì)劃公私資本分步投入的參與機(jī)制設(shè)計(jì)，在吸納私人資本積極參與的同時(shí)也能夠減輕公共部門的融資壓力。設(shè)施的建設(shè)不全由公共部門投入，運(yùn)營階段長期的運(yùn)營費(fèi)用也不需要公共經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入，這種方式可以大大降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，是一種經(jīng)營上的創(chuàng)新。[14]

但“公私共建”機(jī)制在實(shí)踐中推進(jìn)得并不順利?！百だ浴庇?jì)劃進(jìn)展到開發(fā)階段，衛(wèi)星發(fā)射遇到技術(shù)瓶頸，并出現(xiàn)預(yù)算超支問題，歐盟主要成員國在超支款的分?jǐn)偤蜖幦”緡娣矫娉霈F(xiàn)嚴(yán)重分歧，如西班牙要求在本國設(shè)立基站，德國則關(guān)心本國企業(yè)能否獲得預(yù)期的參與機(jī)會。[12]同時(shí)，參與公私合作的私人機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營權(quán)問題上發(fā)生利益糾葛，導(dǎo)致“伽利略”計(jì)劃陷入實(shí)質(zhì)性延期且預(yù)算超支嚴(yán)重。由于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大大超出預(yù)期，私人機(jī)構(gòu)參與設(shè)施建設(shè)的意向減弱，特許經(jīng)營權(quán)談判久拖不決。經(jīng)過反復(fù)談判協(xié)商，歐盟主管機(jī)構(gòu)同相關(guān)國家及企業(yè)在研制投資、運(yùn)營模式等方面才消除合作分歧。2008年4月，歐盟理事會重新調(diào)整“伽利略”計(jì)劃，宣布部署階段設(shè)施所需的建設(shè)經(jīng)費(fèi)全部由公共部門負(fù)擔(dān)，歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)局(European GNSS Supervisory Authority，GSA)接手聯(lián)合執(zhí)行體的工作，負(fù)責(zé)部署階段的任務(wù)，以及后續(xù)特許運(yùn)營商的選擇與合同談判工作。“伽利略”計(jì)劃的調(diào)整，也意味著公私合作機(jī)制的調(diào)整，“公私共建”轉(zhuǎn)向“公建民營”。

2.“伽利略”計(jì)劃調(diào)整后的“公建民營”機(jī)制

特別需要指出的是，“伽利略”計(jì)劃發(fā)生調(diào)整，并不意味著重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的失敗。從項(xiàng)目全生命周期看，私人資本在方案調(diào)整后并未退出合作，只是將合作重心調(diào)整到設(shè)施建成后的運(yùn)營環(huán)節(jié)，即采用“公建民營”方式（見表1）。這是公私合作機(jī)制隨實(shí)踐情況進(jìn)行的動(dòng)態(tài)調(diào)整，公私雙方通過調(diào)整找到了契合各自利益的合作均衡點(diǎn)。調(diào)整后的“公建民營”機(jī)制能夠發(fā)揮私人機(jī)構(gòu)在資金、技術(shù)、專業(yè)管理上的優(yōu)勢，公共部門也能夠從不擅長的具體運(yùn)營事務(wù)中解放出來，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

第一，構(gòu)建“公建民營”合作框架。根據(jù)調(diào)整方案，“伽利略”計(jì)劃被分為建設(shè)階段和運(yùn)行階段。建設(shè)階段所需經(jīng)費(fèi)全部由歐盟各國政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，用于完成整個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與衛(wèi)星發(fā)射任務(wù)。私人機(jī)構(gòu)無需承擔(dān)建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)，只在運(yùn)行階段接受歐盟委托，運(yùn)營管理該系統(tǒng)，享有運(yùn)營收益并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)營安排上，公共部門主動(dòng)放棄對于運(yùn)營的干預(yù)，僅保留重大決策上的話語權(quán)，具體運(yùn)營事務(wù)由各類私人資本組成的伽利略運(yùn)營公司負(fù)責(zé)。歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)局是運(yùn)營階段的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管伽利略系統(tǒng)的公共利益部分。這種運(yùn)營制度能夠結(jié)合公私稟賦優(yōu)勢，高效集成社會資源，從而推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施。為確保公共利益，調(diào)整后的方案還要求歐盟委員會制定嚴(yán)格的技術(shù)要求和措施，控制接觸“伽利略”計(jì)劃核心技術(shù)的人員數(shù)量，并對這些人員的信息資料嚴(yán)格保密，歐盟各成員國也要制定安全法規(guī)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[15]，從而保障“伽利略”計(jì)劃核心技術(shù)在運(yùn)行階段的安全。

第二，“公建民營”推行特許經(jīng)營制度?！肮駹I”采用特許經(jīng)營模式，公共部門通過特許經(jīng)營授權(quán)私人機(jī)構(gòu)享有“伽利略”系統(tǒng)的運(yùn)營管理權(quán)，私人機(jī)構(gòu)作為“伽利略”系統(tǒng)的特許運(yùn)營商，享有系統(tǒng)特許運(yùn)營收益，可以通過征收接收機(jī)中的芯片專利費(fèi)獲得專利收入。除公開訪問服務(wù)免費(fèi)外，私人機(jī)構(gòu)還可以通過提供有償?shù)纳虡I(yè)服務(wù)、公共管制服務(wù)、生命安全服務(wù)等獲得收入。為維護(hù)公平健康的競爭環(huán)境，歐盟在2014年還頒布了《特許經(jīng)營指令》，制定了三項(xiàng)基本原則（平等原則、公平原則、公開原則），作為特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議立法的指導(dǎo)思想。[2]

第三，完善“公建民營”機(jī)制。一是公開公正公平的進(jìn)入機(jī)制。為保證各國私人機(jī)構(gòu)能夠獲得“伽利略”計(jì)劃特許運(yùn)營的機(jī)會，“伽利略”計(jì)劃的所有項(xiàng)目合同被分為地面基礎(chǔ)設(shè)施、控制中心、衛(wèi)星制造、發(fā)射裝置、系統(tǒng)軟件和其他任務(wù)等不同大類，通過公開招標(biāo)的方式供歐盟國家的公司競標(biāo)，并要求任何一家公司不能成為超過兩類合同的主承包商，且每種產(chǎn)品都必須有兩家不同的供應(yīng)商。[15]二是使用者付費(fèi)的私人投資回報(bào)機(jī)制。私人機(jī)構(gòu)的投資收入主要來自于“伽利略”接收機(jī)芯片及其軟件的專利費(fèi)和提供生命安全、公共特許服務(wù)、商業(yè)及搜救等有償服務(wù)的費(fèi)用，這兩類投資回報(bào)相對比較穩(wěn)定。三是股份制的收益分配與退出機(jī)制。伽利略運(yùn)營公司采用股份制，各私人資本分別占有一定比例的股份。在收益分配上，公共資金不參與收益分配，私人資本按照股權(quán)比例參與分配。私人資本的退出方式是在協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行的股份轉(zhuǎn)讓。

四、“伽利略”計(jì)劃公私合作機(jī)制調(diào)整原因

“伽利略”計(jì)劃公私合作從“公私共建”調(diào)整為“公建民營”，其主要原因可以從私人機(jī)構(gòu)和公共部門兩方面進(jìn)行分析。從私人機(jī)構(gòu)的角度來看，“伽利略”計(jì)劃進(jìn)展緩慢，超過了私人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，難以達(dá)到私人機(jī)構(gòu)的利益期望，而“公建民營”能夠提高私人機(jī)構(gòu)的收益期望；從公共部門的角度來看，“公建民營”具有其比較優(yōu)勢。

1.私人機(jī)構(gòu)的“風(fēng)險(xiǎn)-收益”權(quán)衡

第一，“公私共建”的高風(fēng)險(xiǎn)降低了各方主體的合作意愿。首先，“伽利略”計(jì)劃參與主體復(fù)雜，包括超國家機(jī)構(gòu)（歐盟）、國家間機(jī)構(gòu)（歐洲太空局，包括非歐盟成員）、國家機(jī)構(gòu)（各成員國的太空部門）和私人機(jī)構(gòu)，各方主體利益不一致導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)困難，以至于項(xiàng)目推進(jìn)滯后。公私合作機(jī)制調(diào)整為“公建民營”后，運(yùn)營環(huán)節(jié)主要是私人資本之間的協(xié)調(diào)，合作相對簡單高效。其次，“伽利略”計(jì)劃項(xiàng)目周期長，不確定性因素多，風(fēng)險(xiǎn)管控難度大。按照“公私共建”方案，私人機(jī)構(gòu)在建設(shè)階段需投入大筆資金，但“伽利略”計(jì)劃系統(tǒng)復(fù)雜龐大，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)高，研發(fā)階段曾因技術(shù)問題導(dǎo)致衛(wèi)星發(fā)射延期、預(yù)算超支，后續(xù)建設(shè)過程中的技術(shù)開發(fā)能否順利進(jìn)行仍是未知數(shù)。此外，投資建設(shè)周期過長，預(yù)期收益并不明朗，私人資本面臨較大的市場風(fēng)險(xiǎn)和資金回收風(fēng)險(xiǎn)，這顯然與其利益上的訴求相悖。在此背景下，私人資本出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)自身利益考慮做出的降低合作意愿、退出“公私共建”過程的選擇，是其在公私合作實(shí)踐中基于風(fēng)險(xiǎn)和收益權(quán)衡后的理性選擇。

第二，“公建民營”的比較優(yōu)勢能夠提高私人資本收益期望。一方面，私人機(jī)構(gòu)的效率優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮。在“伽利略”系統(tǒng)的運(yùn)營階段，歐盟委員會和歐洲太空局主動(dòng)放棄對運(yùn)營的干預(yù)，僅保留重大決策上的話語權(quán)，具體運(yùn)營由私人資本組成的項(xiàng)目公司決定，使得私人資本具有足夠的空間充分發(fā)揮管理優(yōu)勢。而股份制的收益回報(bào)分配機(jī)制能夠進(jìn)一步激勵(lì)私人資本提高運(yùn)營效率。另一方面，“公建民營”投資回報(bào)周期短，收益預(yù)期增強(qiáng)?！百だ浴毕到y(tǒng)運(yùn)營階段雖然需要私人資本投入大筆運(yùn)營費(fèi)用，但主要采用分批多次投入的方式，有利于減少資金運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，并能夠通過使用者付費(fèi)產(chǎn)生穩(wěn)定服務(wù)收益，使得資金回收速度加快。

2.公共部門對“公建民營”優(yōu)勢的考量

在公共部門看來，“公建民營”具有三方面的優(yōu)勢。首先，“公建民營”有利于提高運(yùn)營工作的專業(yè)程度?！百だ浴毕到y(tǒng)承載著高精尖科技攻關(guān)的任務(wù)，運(yùn)營管理既需要專業(yè)水平，又需要管理效能，如果由公共部門負(fù)責(zé)運(yùn)營，往往難以達(dá)到相關(guān)要求?！肮駹I”通過招投標(biāo)的方式，廣泛選擇具有重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的合作伙伴，成立專業(yè)的運(yùn)營管理公司，從人員聘用、管理流程、績效考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及用戶管理等方面探索靈活的運(yùn)營管理機(jī)制，目標(biāo)明確、資源集中，有利于實(shí)現(xiàn)專業(yè)高效的管理效率和設(shè)施產(chǎn)出效率。公共部門也可以擺脫具體的運(yùn)營事務(wù)，專注于擅長的公共事務(wù)與監(jiān)管。其次，“公建民營”有利于保持設(shè)施的先進(jìn)性。技術(shù)服務(wù)的高度精準(zhǔn)是“伽利略”計(jì)劃的特色，為保持設(shè)施在技術(shù)上的領(lǐng)先，參與運(yùn)營的企業(yè)不僅需要通過不斷地技術(shù)創(chuàng)新對設(shè)施進(jìn)行持續(xù)的維護(hù)升級，而且需要投入大量的維護(hù)升級經(jīng)費(fèi)。這對于公共部門來說，也是一筆龐大的財(cái)政開支負(fù)擔(dān)，若因經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致改造升級不及時(shí)，勢必影響設(shè)施建設(shè)的初衷。最后，“公建民營”有利于發(fā)揮設(shè)施的綜合效益。不同于一般科學(xué)儀器設(shè)備和一般工程項(xiàng)目，“伽利略”系統(tǒng)承擔(dān)了歐盟科技變革的戰(zhàn)略使命，設(shè)施運(yùn)營需要考慮科技效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等綜合效益，并要求設(shè)施保持高度開放性與共享性。[16]“伽利略”系統(tǒng)須向歐盟成員和客戶開放共享，而公共部門的運(yùn)營受制于部門屬性，開放共享的內(nèi)在動(dòng)力不足，難以促進(jìn)科技資源的高效利用?！肮駹I”通過項(xiàng)目合同理順了政府與市場的關(guān)系，在確保公益性的基礎(chǔ)上，激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)促進(jìn)設(shè)施的有償共享，不僅有助于設(shè)施獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，更促進(jìn)了社會效益，保障了歐盟的安全與商業(yè)利益。

五、我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”的路徑選擇

隨著我國綜合國力的增強(qiáng)，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模也越來越大，但在管理上仍然采用政府主導(dǎo)的方式，缺乏專業(yè)性和效率，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施總體利用率僅約為50%，個(gè)別設(shè)施甚至長期處于閑置狀態(tài)，制約了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施科技效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。[17]在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極引入私人資本，推行公私合作是科技管理創(chuàng)新的新趨勢[2]，“伽利略”計(jì)劃公私合作從“公私共建”調(diào)整為“公建民營”的實(shí)踐表明，“公建民營”具有獨(dú)特的效率優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，不失為我國私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先選擇。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”，需要從戰(zhàn)略層面、制度層面、運(yùn)作層面構(gòu)建實(shí)施路徑。

戰(zhàn)略層面：構(gòu)建“公建民營”框架?！百だ浴庇?jì)劃公私合作的各個(gè)階段，無論是“公私共建”還是“公建民營”，都體現(xiàn)出了分層管理、充分協(xié)商、分步推進(jìn)、互相支持的公私合作關(guān)系，歐洲太空局在戰(zhàn)略層面負(fù)責(zé)總體規(guī)劃監(jiān)督，聯(lián)合執(zhí)行體在執(zhí)行層面負(fù)責(zé)具體推進(jìn)。私人機(jī)構(gòu)的參與從項(xiàng)目規(guī)劃階段就已經(jīng)開始，從而能夠掌握后期項(xiàng)目管理的必要信息。[2]長期以來，我國政府既是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者，又是經(jīng)營者與服務(wù)提供者，多重角色導(dǎo)致項(xiàng)目成本偏高、運(yùn)營效率偏低等問題，制約了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的效益。我國必須從戰(zhàn)略上明確“公建民營”的合作框架。第一，分層管理、專業(yè)運(yùn)營。政府應(yīng)該在戰(zhàn)略層面上設(shè)立總體規(guī)劃的專門機(jī)構(gòu)，適時(shí)發(fā)揮政策主導(dǎo)、立項(xiàng)投資、監(jiān)督管理的職能；在執(zhí)行層面，應(yīng)該由政府和私人資本合作成立專業(yè)化運(yùn)營機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和推進(jìn)。此外，還可以采用總項(xiàng)目與子項(xiàng)目相結(jié)合的布局方式，我國雖然不存在歐盟主要成員國相互爭利的問題，但是中央和地方、政府和科研機(jī)構(gòu)在總體利益一致的情況下，仍存在不同的利益訴求，這是客觀存在且不可避免的，采用總項(xiàng)目與子項(xiàng)目相結(jié)合的方式能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。第二，政府和私人機(jī)構(gòu)積極的伙伴關(guān)系?！肮駹I”的重大基礎(chǔ)設(shè)施能夠做到立項(xiàng)與合作伙伴的同步遴選，并在預(yù)研階段允許私人資本合作方參與，充分協(xié)商推進(jìn)，提供足夠的項(xiàng)目信息，幫助私人機(jī)構(gòu)更快地達(dá)到專業(yè)化運(yùn)營要求。第三，政府和私人機(jī)構(gòu)分階段合作。在立項(xiàng)、預(yù)研、建設(shè)階段，政府作為投資方負(fù)責(zé)出資，私人資本雖然不承擔(dān)出資責(zé)任，但參與協(xié)助項(xiàng)目推進(jìn)；在運(yùn)營階段，私人資本投資逐步進(jìn)入，比例逐漸提高。第四，政府確保長期穩(wěn)定的資金支持。公益為主的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在建設(shè)和運(yùn)營的全生命周期內(nèi)獲得政府的支持；市場主導(dǎo)的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在運(yùn)營初期和更新升級期間給予一定的支持。

制度層面：完善特許經(jīng)營制度。歐盟自上世紀(jì)90年代以來，超過60%的公私合作項(xiàng)目都采用了特許經(jīng)營模式。歐盟于2014年出臺的《特許經(jīng)營指令》明確指出，特許經(jīng)營是公私合作項(xiàng)目模式的一種具體形式。《特許經(jīng)營指令》還第一次將“公共工程特許經(jīng)營（項(xiàng)目的建設(shè)）”和“公共服務(wù)特許經(jīng)營（項(xiàng)目的運(yùn)營）”納入統(tǒng)一的框架加以界定，這為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度提供了法律保障。[18]“伽利略”計(jì)劃采用的也是特許經(jīng)營制度。因此，我國應(yīng)該進(jìn)一步完善特許經(jīng)營制度，并通過立法明確重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理適用于政府采購法及相關(guān)條例，明確政府“公建民營”的采購規(guī)范。這種方式可以對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”進(jìn)行有效規(guī)制，為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施采用特許經(jīng)營提供法律保障。

運(yùn)作層面：建立“公建民營”機(jī)制。私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”是一種市場行為，有其利益訴求，只有按照市場規(guī)則構(gòu)建機(jī)制，才能激發(fā)私人資本的積極性。一是公開、公正、公平的進(jìn)入機(jī)制?！百だ浴庇?jì)劃通過公開招標(biāo)選擇合作的私人機(jī)構(gòu)，這也是國外重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作通常采用的方式。[9]由于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營具有較高的專業(yè)技術(shù)要求，同時(shí)存在一定的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，因此參與“公建民營”的私人機(jī)構(gòu)必須具有相當(dāng)?shù)馁Y質(zhì)水平、專業(yè)實(shí)力和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上，確定統(tǒng)一的資質(zhì)要求和評審標(biāo)準(zhǔn)，通過招標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)私人資本。二是科學(xué)的投資回報(bào)機(jī)制。利益回報(bào)是私人資本的重要關(guān)注點(diǎn)，“伽利略”系統(tǒng)特許運(yùn)營商的利益回報(bào)主要來自芯片專利收入和有償服務(wù)收入。我國公私合作的回報(bào)機(jī)制通常包括政府補(bǔ)貼、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。對于具有公益性的“公建民營”項(xiàng)目，可以依據(jù)所提供的公益服務(wù)和績效考核情況對私人機(jī)構(gòu)發(fā)放政府補(bǔ)貼；對于具有一定商業(yè)性的“公建民營”項(xiàng)目，可以根據(jù)提供的商業(yè)服務(wù)，允許私人機(jī)構(gòu)向使用者直接收取服務(wù)費(fèi)用，作為私人機(jī)構(gòu)回報(bào)的部分來源。對于“公建民營”過程中可以預(yù)期到的運(yùn)營費(fèi)用缺口，政府應(yīng)給予可行性缺口補(bǔ)助，保障運(yùn)營主體得到合理回報(bào)。對于多主體參與的“公建民營”項(xiàng)目，股份制的收益分配機(jī)制可以避免不必要的運(yùn)營糾紛，提高重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率。三是合理的投資退出機(jī)制。能進(jìn)能出的制度安排既能打消私人機(jī)構(gòu)參與“公建民營”的顧慮，也有助于資源整合，淘汰不合格的運(yùn)營參與方?？梢愿鶕?jù)私人機(jī)構(gòu)參與的不同方式設(shè)計(jì)“公建民營”的退出機(jī)制。針對如“伽利略”計(jì)劃的特許經(jīng)營模式，允許私人資本轉(zhuǎn)讓特許權(quán)實(shí)現(xiàn)投資退出；針對以股份方式參與的私人機(jī)構(gòu)，允許其向政府指定的運(yùn)營企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，以收回投資；針對合同約定期限或者設(shè)定績效考核目標(biāo)等方式參與的私人機(jī)構(gòu)，允許私人機(jī)構(gòu)按照合同約定取得收益并退出，未達(dá)到績效考核目標(biāo)的，應(yīng)按約定強(qiáng)制退出，另選合適的“公建民營”參與方。