土地流轉(zhuǎn)助推產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新模式探析

盧喜國(guó)，劉永慧（.吉林省延邊朝鮮族自治州敦化市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站，吉林 敦化 33700 .吉林省延邊朝鮮族自治州敦化市大石頭鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，吉林 敦化 33700）

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，吉林省敦化市城市化發(fā)展不斷加快，大量青壯年勞動(dòng)力外出，農(nóng)村勞動(dòng)力群體發(fā)生了顯著變化，主要以中老年人和婦女為主。為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，就需要加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)集約化，規(guī)模化生產(chǎn)。但由于吉林省敦化市是一個(gè)典型的工業(yè)化城市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占據(jù)的比例相對(duì)較小，以往政府部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展重視程度不高，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)較為緩慢。農(nóng)村土地作為農(nóng)村生產(chǎn)要素的重要組成部分，必須構(gòu)建科學(xué)合理規(guī)范的土地市場(chǎng)，并將其融入到社會(huì)主義市場(chǎng)體系當(dāng)中，這樣才能夠發(fā)揮土地的生產(chǎn)能力，加強(qiáng)土地資金和勞動(dòng)力等資源的優(yōu)化配置。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，已經(jīng)不能夠適應(yīng)新時(shí)期的要求，很難實(shí)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，難以提升生產(chǎn)效率，降低了勞動(dòng)人員的勞動(dòng)強(qiáng)度，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。

1 吉林省敦化市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

最近幾年，吉林省敦化市從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出發(fā)，以促進(jìn)農(nóng)民群眾增產(chǎn)增收為核心，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系為支撐，有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為助推鄉(xiāng)村振興作出了努力。吉林省敦化市不斷加強(qiáng)種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，截止到2020年年底大豆種植面積增加到156.3萬(wàn)畝，超省下達(dá)面積指標(biāo)16余萬(wàn)畝；經(jīng)濟(jì)作物播種面積5.1萬(wàn)畝，玉米種植83.1萬(wàn)畝，種植結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。敦化市還建設(shè)綠色高產(chǎn)高效示范園區(qū)20個(gè)，其中建設(shè)市級(jí)農(nóng)業(yè)科技試驗(yàn)示范展示園3個(gè)，總面積15000畝；在展示區(qū)全面推行節(jié)肥節(jié)藥節(jié)水節(jié)膜技術(shù)，使展示區(qū)化肥使用量較上年減少2%，化學(xué)農(nóng)藥使用量較上年減少2%，示范帶動(dòng)全市種植業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)積極發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)，加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的有序發(fā)展。敦化市加快土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，全市土地流轉(zhuǎn)率達(dá)39%；鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)2454家，積極引導(dǎo)農(nóng)民依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作社2698家。有國(guó)家級(jí)示范社5家、省級(jí)示范社38家。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款189筆，發(fā)放貸款2730萬(wàn)元。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)背景下，為了壯大新型職業(yè)農(nóng)民群體，加快新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，敦化市承擔(dān)新型職業(yè)農(nóng)民培育任務(wù)560人，國(guó)家培訓(xùn)補(bǔ)助資金138萬(wàn)元。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作面臨的問(wèn)題

2.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，信息溝通不順暢

盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展有一定時(shí)間，但國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有形成，土地流入和轉(zhuǎn)出之間缺乏比較完善的信息聯(lián)系，存在著較大的信息壁壘，這在很大程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)以更多方式在更大范圍內(nèi)進(jìn)行。由于信息不對(duì)稱，農(nóng)民群眾不能夠掌握土地供求信息，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中轉(zhuǎn)包費(fèi)，租賃費(fèi)缺乏一定的科學(xué)依據(jù)，很多農(nóng)民群眾的合法權(quán)益受到侵害?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還比較缺乏與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各種評(píng)估、咨詢、公證和仲裁機(jī)構(gòu)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的各種服務(wù)機(jī)構(gòu)還處于空白狀態(tài)，缺乏完善的信息網(wǎng)絡(luò)支撐，造成流轉(zhuǎn)信息不能夠及時(shí)發(fā)布及時(shí)溝通。在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、信息溝通不順暢的大背景下，農(nóng)民群眾所簽訂的合同不規(guī)范，承包經(jīng)營(yíng)證書(shū)發(fā)放不到位，造成土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性較差。

2.2 土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范

現(xiàn)階段，農(nóng)民群眾的土地流轉(zhuǎn)工作依然是個(gè)體之間口頭上的協(xié)議，并沒(méi)有簽訂相對(duì)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，即便是簽訂了相應(yīng)的合同，普遍存在各項(xiàng)手續(xù)不全面、合同制定不規(guī)范的問(wèn)題，無(wú)法全面明確流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)任。由于農(nóng)民群眾私下流轉(zhuǎn)、口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記管理難度較大。鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包相關(guān)管理部門(mén)對(duì)農(nóng)民群眾的流轉(zhuǎn)信息難以掌握，無(wú)法進(jìn)行登記備案。由于流轉(zhuǎn)雙方的口頭協(xié)定穩(wěn)定性較差，使得流轉(zhuǎn)方的合法利益無(wú)法得到法律的保護(hù)，當(dāng)出現(xiàn)糾紛之后，不便于操作和管理，面臨著較大的安全隱患[1]。再加上口頭協(xié)議存在很大的隨意性，在生產(chǎn)過(guò)程中粗暴獲取，不做好土地的維護(hù)保養(yǎng)工作，使得優(yōu)質(zhì)土地的生產(chǎn)能力逐漸變差，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)違法現(xiàn)象

在廣大基層地區(qū)，由于很多村干部缺乏維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益的意識(shí)，對(duì)國(guó)家土地基本經(jīng)營(yíng)制度缺乏認(rèn)知，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能夠兼顧農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，不能夠結(jié)合村集體的實(shí)際情況，土地流轉(zhuǎn)存在很大的盲目性，為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，大多數(shù)的流轉(zhuǎn)行為違背農(nóng)民群眾的意愿，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)或者依靠行政命令進(jìn)行流轉(zhuǎn)，改變土地的承包關(guān)系，甚至?xí)捎脧?qiáng)硬粗暴的手段，來(lái)將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給其他企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，在很大程度上影響到農(nóng)戶的正常生產(chǎn)和正常生活。有些村集體在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，為了進(jìn)一步降低開(kāi)發(fā)成本，盲目招商引資，違規(guī)招商引資，并借助土地流轉(zhuǎn)之名，將農(nóng)業(yè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，并強(qiáng)迫農(nóng)民群眾以低價(jià)的方式出售土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村干部從中獲取利益，致使干群矛盾不斷升級(jí)轉(zhuǎn)化，引發(fā)沖突甚至上訪事件，動(dòng)搖農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

3 土地流轉(zhuǎn)助推產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新措施

3.1 加快土地確權(quán)成果應(yīng)用，建立流轉(zhuǎn)平臺(tái)

在土地確權(quán)工作基本結(jié)束的背景下，下一步有關(guān)部門(mén)將規(guī)范程序，建立長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新工作舉措，促進(jìn)土地確權(quán)成果轉(zhuǎn)化，突出確權(quán)登記頒證成果的鞏固與應(yīng)用，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，打造縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的格局，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

3.2 提高管理服務(wù)水平，創(chuàng)新工作局面

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)章制度，落實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管。在條件成熟前提下有步驟地開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系建設(shè)試點(diǎn)，進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。制訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同范本，規(guī)范開(kāi)展合同簽訂的指導(dǎo)服務(wù)，明確和制定互換、轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)合同文本。針對(duì)規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)中，作為中間協(xié)調(diào)方而出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)雙方認(rèn)可的第三方中介組織或個(gè)人[2]，制定委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書(shū)，明確委托事項(xiàng)、權(quán)限及其他約定，保證轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出、第三方等的有機(jī)對(duì)接，利于土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定和矛盾的預(yù)防。

3.3 創(chuàng)新推動(dòng)流轉(zhuǎn)形式

一是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換等常規(guī)方式流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)不斷探索委托、托管等其他方式流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，創(chuàng)新形式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。二是制定土地流轉(zhuǎn)工作程序，對(duì)承包方自行流轉(zhuǎn)、委托村委會(huì)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)、其他方式承包地的流轉(zhuǎn)等幾種情況分別作規(guī)定要求，對(duì)每宗土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)進(jìn)行備案登記管理，如對(duì)設(shè)施農(nóng)用地備案制定一次性告知書(shū)等[3]。三是提倡采用“實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣結(jié)算”的方式確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和進(jìn)行結(jié)算，對(duì)采用貨幣計(jì)價(jià)的，明確價(jià)格上浮調(diào)整期，以求流轉(zhuǎn)價(jià)格合理確定。四是對(duì)流轉(zhuǎn)土地特別是規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地進(jìn)行用途審查，對(duì)存在問(wèn)題的及時(shí)整改，確保流轉(zhuǎn)土地符合農(nóng)業(yè)用途。

3.4 培育市場(chǎng)主體

重點(diǎn)扶持和培育壯大一批規(guī)模效益大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。以特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)為依托，通過(guò)村級(jí)組織協(xié)調(diào)、農(nóng)戶協(xié)商相結(jié)合的辦法，將農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的土地集中起來(lái)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，不斷提高組織化程度，加速農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性的工程，它關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定。為了確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的高效開(kāi)展，就需要相關(guān)部門(mén)采取必要措施，認(rèn)真分析現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)工作所面臨的諸多問(wèn)題，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐，確保土地流轉(zhuǎn)工作能夠向著縱深化方向轉(zhuǎn)變。