賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的價值分析與法治路徑

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》〔以下簡稱《行政處罰法》(2021)〕單獨增加第二十四條：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嵤┣闆r，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布?！薄俺薪有姓幜P權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當加強執(zhí)法能力建設，按照規(guī)定范圍、依照法定程序實施行政處罰?！边@條規(guī)定明確賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處實施行政處罰的權力，不僅設定了行政處罰權的下放條件，還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使行政處罰權的行為作了法律限制。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的制度設計，符合我國全面深化改革與全面依法治國的戰(zhàn)略部署。4月28日，中共中央、國務院再次重申“加強基層政權治理能力建設”的重要性，要求“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合管理權、統(tǒng)籌協(xié)調權和應急處置權”，并根據(jù)實際情況“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”(1)《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，中華人民共和國中央人民政府，2021年4月28日發(fā)布，2021年6月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm。，通過機構建設、隊伍整合、工作機制構建等措施的實施，保障這一賦權改革的有序推進。

1996年頒布施行的《行政處罰法》，將行政處罰權的實施主體限定為“違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府”，但相對于集中行政處罰權展開的綜合行政執(zhí)法改革實踐，主要通過行政授權或委托的方式將行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，這一做法逐漸得到推廣。為此，《行政處罰法》的修改對此予以正面回應。2020年6月，十三屆全國人大常委會第二十次會議審議通過的《行政處罰法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案一審稿》)首次以法律條文的形式認可鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的行政處罰實施主體資格(2)《修訂草案一審稿》第二十二條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內的違法行為行使有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權?！?；第二十二次會議審議通過的《行政處罰法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案二審稿》)進一步限定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的主體條件(3)《修訂草案二審稿》第二十三條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接且符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使?！?。兩次審議稿的態(tài)度存有差異，但均認可了行政處罰權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的實踐趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等政府組織在基層行政執(zhí)法中的作用日益突顯，能夠推進我國行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉(4)許安標《關于〈中華人民共和國行政處罰法(修訂草案)〉的說明——2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上》，中國人大網，2021年1月25日發(fā)布，2021年2月24日訪問，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml。。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位差異、地方改革定位不同等現(xiàn)實問題長期影響著基層執(zhí)法體制改革的實施進度，作為公權力與市民社會的傳遞節(jié)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否合法、有效地行使行政處罰權，是建設和評估法治政府水平的關鍵。有鑒于此，有必要立足于《行政處罰法》(2021)的規(guī)范解讀，探析行政處罰權下放至基層的法治價值，通過審視當前賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐活動，以期勾勒符合法治政府建設要求的法治藍圖。

一 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的法治價值

作為“創(chuàng)新社會管理機制和加快城鎮(zhèn)化進程的基本載體”，保留相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或將相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉化為街道辦事處，并“賦予與其社會經濟發(fā)展水平相匹配的行政管理權限”(5)楊丹、徐繼敏《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革：現(xiàn)狀、問題和思路》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2017年第1期，第31頁。，是推動基層法治建設的關鍵。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的改革，為《行政處罰法》(2021)增加“處罰權下放”的規(guī)定提供了充分的實踐基礎，肯定了“先行先試”的探索對行政執(zhí)法體制優(yōu)化的正面推動。深刻闡釋賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治價值，才能為《行政處罰法》(2021)的精準實施提供符合時宜的法律對策。

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法地位，重塑行政執(zhí)法主體體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法職能由《憲法》對其作為一級政府組織的定位推演而來。我國《憲法》第三十條確立了四級行政區(qū)劃建置，并通過第一百零七條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權限，即“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令”與“管理本行政區(qū)域內的行政工作”。同時，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職權細化為保障型職權、管理型職權與執(zhí)行型職權。保障型職權著眼于公民基本權利的保護，更加強調政府責任；管理型職權回應鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的內生動力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責任的直接表現(xiàn)；執(zhí)行型職權則是基于上下級政府組織之間的領導與隸屬關系，主要以權力機關與上級政府的決議、決定為行為依據(jù)，也服務并保障前述兩項職權的實現(xiàn)。憲法性設定衍生的屬地管理責任是縱向推進國家治理體系向下滲透的主要原因，責任導向型事權下放模式催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村居自治的互動格局，從根本上解構了鄉(xiāng)鎮(zhèn)追逐執(zhí)法權的驅動機制。

基于《憲法》設定的執(zhí)行職能定位，少數(shù)行政法規(guī)明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權力類型及適用情形。例如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》(1993)第三十九、四十條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作出責令停止侵害或限期拆除決定、作出罰款處罰決定，適用于損壞房屋或公共設施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生與擅自搭建臨時建(構)筑物等違法行為；《血吸蟲病防治條例》(2006)第五十一條規(guī)定對破壞警示標志的行為給予責令修復或賠償損失，并給予警告或一定幅度的罰款。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政處罰權的行為并非完全被法律規(guī)范禁止。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法實踐的探索，法律規(guī)范層面對其行使處罰權的限制有所突破。例如《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》(2021)已明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以自己的名義行使相對集中的行政處罰權。

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的改革，最直觀的結果是改變了我國行政執(zhí)法主體的既定格局，使得“從國務院一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從國務院部門到縣級政府部門甚至是縣級政府部門的派出機構，都有行政處罰權”(6)袁雪石《整體主義、放管結合、高效便民：〈行政處罰法〉修改的“新原則”》，《華東政法大學學報》2020年第4期，第17-18頁。。法律規(guī)范最初設定了三級行政執(zhí)法主體，由省、市(州)、縣(區(qū))地方政府的職能部門構成，原則上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)排除在外，僅在特定情形下允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰?，F(xiàn)有實踐積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，已打破固有的行政執(zhí)法體制格局，促使省、市(州)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)四級行政執(zhí)法主體架構的合理化與普適化，在基層形成市縣(區(qū))一級為主、鎮(zhèn)(街)為輔的常態(tài)執(zhí)法機制。

行政執(zhí)法主體體系得以重塑體現(xiàn)在三個方面：第一，擴充了我國現(xiàn)有行政執(zhí)法主體的類型與數(shù)量，一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處將成為具體實施行政處罰權的主體；第二，區(qū)縣政府職能部門的執(zhí)法權能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級調整，權力配置向基層執(zhí)法需求作適度傾斜；第三，縱向上推動執(zhí)法資源與力量的整合與下沉，著力組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級的執(zhí)法機構并配備足夠的執(zhí)法隊伍。

(二)明確執(zhí)法權的縱向流轉，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)職責的差異化配置

2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，要求在相對集中行政處罰權的基礎上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的名義實施行政處罰。行政處罰權向基層滲透，是行政執(zhí)法權縱向流轉的主要形式，是重新審視縣鄉(xiāng)職責配置的契機。

其一，執(zhí)法權配置由“職能模塊”向“行政一體”歸口。依據(jù)憲法對行政組織的設定，政府職能部門的設置需遵守精簡與效能的原則，執(zhí)法權的配置呈現(xiàn)為“塊塊”結構。在橫向上，功能性組織內的執(zhí)法權流轉，立足于不同事務類型的決策、執(zhí)法、監(jiān)督職能的劃分，本質上仍是“職能模塊”的再造。職能部門主義的擴張致使“行政執(zhí)法主體碎片化”，使得部門在政府與部門的關系中喧賓奪主(7)袁雪石《整體主義、放管結合、高效便民：〈行政處罰法〉修改的“新原則”》，《華東政法大學學報》2020年第4期，第21頁。。面向整體政府的改革能有效“淡化職能部門色彩的部門主義”，以反思分散型治理“造成的公共服務被肢解、政府功能碎片化以及邊界成本增高等弊端”(8)王敬波《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020年第7期，第103-122頁。，促使行政執(zhí)法體制改革回歸至行政一體化格局?？v向行政機關之間形成的“條條”關系與“條塊”關系(9)張運昊《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，《財經法學》2020年第1期，第116-117頁。，均需符合組織一體、責任一體與功能一體的要求(10)耿寶建、殷勤《〈行政復議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經政法大學學報》2020年第6期，第20頁。。意識到縣、鄉(xiāng)作為法定組織在行政執(zhí)法過程中的整體效能，賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革才能觸及行政執(zhí)法體制的本質，將復雜的行政雙重領導制轉化為簡潔的縱向監(jiān)督關系，也意味著行政救濟途徑的進一步簡化。

其二，執(zhí)法權流轉由“橫向集中”向“縱向下沉”過渡。傳統(tǒng)行政組織架構下的權力配置以“集中-分散-再集中-再分散”的閉環(huán)路徑展開，導致縣鄉(xiāng)執(zhí)法權長期處于不安定的狀態(tài)。以集中行政處罰權為主要途徑的綜合行政執(zhí)法改革，雖然實現(xiàn)了從行業(yè)執(zhí)法到跨部門執(zhí)法的職能整合(11)王敬波《相對集中行政處罰權改革研究》，《中國法學》2015年第4期，第143頁。，并通過行政處罰的正確實施而實現(xiàn)了行政管理的目標(12)徐繼敏《集中行政處罰權的價值與路徑分析》，《學術論壇》2016年第3期，第79頁。，但根據(jù)管理、執(zhí)法、監(jiān)督等橫向職能確定的處罰權實施主體，也只是局限在同級政府內，即改革前后的行政處罰權始終由一級人民政府實施。探索中的改革試點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法需求作出直接回應，將屬于縣級政府職能部門的部分行政處罰權及關聯(lián)的行政強制權等一并下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)了執(zhí)法權縱向流轉的突破，真正跨越了政府層級之限制。執(zhí)法權由同一級政府部門之間的橫向流轉向不同層級政府之間的縱向下沉進行轉化，這一趨勢為行政執(zhí)法權配置提供了全新的視角。

以行政處罰權為核心的執(zhí)法權縱向流轉，將有利于實現(xiàn)縣鄉(xiāng)職責的差異化配置。重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的基礎定位，在賦權時表現(xiàn)出與縣級政府職責的差異化特征，可通過實踐中政府組織機構的設置予以印證。區(qū)、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖同屬于憲法框架內設定的一級政府組織，但在行政管理中的定位卻顯著不同，賦予二者的職責應有所區(qū)別，通過機構設置類別與數(shù)量體現(xiàn)具體差異。比如，區(qū)、縣政府由職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、市管部門及其他機構組成，職能部門涉及民政、住建、商務、司法、投促、應急等多達30余項事務領域，說明縣級政府幾乎全面覆蓋行政管理事務領域。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展定位決定機構設置的板塊，與縣級政府職能部門之間無需形成一一對應的關系，一般設置經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、農業(yè)服務中心、社會事務服務中心等機構，在社區(qū)治理、民生服務、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、投資促進等方面強調日常監(jiān)督管理職責(13)《桂溪鎮(zhèn)機構職能》，北川縣人民政府，2021年2月13日訪問，http://www.beichuan.gov.cn/zwgk/jbxxgk/zzjg/jgzn/22414421.html。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的行政處罰權應服務于其履行的職責，能夠賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權范圍與種類取決于經濟社會期待其管轄的事務范圍，并且與縣級政府不重疊。

(三)鍛造縣鎮(zhèn)政府的法治思維，推動基層治理的依法而為

基層治理是“以社區(qū)為治理單元和治理細胞”(14)劉建軍《體系與能力：國家治理現(xiàn)代化的二重維度》，《行政論壇》2020年第4期，第30頁。的國家治理體系組成部分，呈現(xiàn)為“具有中國特色的橫縱聯(lián)合的‘互構型’”的特質(15)錢志遠、孫其昂《橫縱聯(lián)合：“互構型”社區(qū)治理體系研究》，《學習與實踐》2018年第5期，第89頁。。縱向上，行政體制內政府治理關系的優(yōu)化，側重對層級政府之間的機構設置、權責配置、治理理念、方式途徑等予以重構，當然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內；橫向上，政府、市場、社會、個人等不同主體參與社會治理將形成網格互動關系。作為縱向治理與橫向治理的實際連接點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣(區(qū))政府的具體執(zhí)行機關，同時也與村(居)民自治組織、村(居)民之間形成協(xié)助、指導或管理關系。在相當長的時期內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是主要的行政處罰主體，卻承擔明確的公共服務職能，尤為強調提供服務的行為目的與行政效率。如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎的基層治理不以法治為衡量標準，將忽視村居群眾的滿意度與認可度對行政活動的導向作用。伴隨行政處罰權的逐步下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法定位隨之明朗，打破基層治理傳統(tǒng)的同時，也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為從非理性理念向規(guī)范意識轉變。作為新納入的執(zhí)法主體，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰行為更為容易，分別從法律規(guī)范與授權源頭增設實施規(guī)范，將進一步促進基層執(zhí)法的規(guī)范化與制度化，進而影響其他基層治理主體的認知與行為，推動基層治理的依法而為。

一方面，依法賦權將從根源上破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰權的合法性困境，通過明確處罰權的合法來源能夠有效強化縣鎮(zhèn)兩級政府的法治思維，從而避免基層執(zhí)法越權的現(xiàn)象發(fā)生。根據(jù)“職權法定”原則的要求，賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體應當具備法定授權主體資格，即“行政處罰權由誰實施”這一問題應在賦權主體的裁量權限內；并且，賦權的過程應有確定的程序規(guī)則可遵循，才能有效避免各類改革中變通執(zhí)行行政賦權帶來的恣意與濫權。依法賦權的要求，符合法律保留的基本原則，將極大地增強賦權過程的穩(wěn)定性與規(guī)范化，既能從行為認知上樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法自信，又能發(fā)揮依法賦權機制的監(jiān)督實效，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面提升法治理念。

另一方面，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政處罰權的行為，是依法行權的法治思維對基層治理主體的再滲透。實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為新的執(zhí)法主體已成既定事實，既符合全面深化改革趨勢與實踐需求，又能為我國行政執(zhí)法體制注入新的活力。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，行政處罰或將成為重要的基層治理手段，但又須謹慎使用，防止“處罰唯一”型監(jiān)管理念在基層執(zhí)法體制的恣意蔓延。如何運用好行政處罰這一重要的治理手段，由法治思維的滲透程度決定，體現(xiàn)為“對行政執(zhí)法中執(zhí)法方式進行相應的改造”，即執(zhí)法行為、執(zhí)法過程或執(zhí)法實際效果的改造(16)關保英《論行政執(zhí)法中法治思維的運用》，《社會科學戰(zhàn)線》2014年第10期，第199頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在獲得合法賦權的前提下，將法治思維精準融合至行政處罰的行使條件、處罰程序規(guī)則、處罰效果評估等要素中。

二 建構賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則體系

(一)基本要求：依法賦權

合法性原則被視為“政府官員在立法、司法和執(zhí)法過程中應當遵守的行為規(guī)范”(17)于慶生《合法性原則的非工具性道德價值——哈特立場的重新解讀》，《北方法學》2015年第5期，第34頁。，該原則作用于行政組織、行政行為、行政程序與行政救濟等行政法律制度的整體。學者將合法性原則在行政法中的適用歸納為“依法行政原則”或“行政法定原則”，要求“行政機關應依據(jù)法律而為各項行政行為，人民可以透過法律預測國家的行為，而具有法的安定性作用，人民因而可以信賴法律而安排其生活”(18)翁岳生《行政法(上)》，元照出版有限公司2020年第4版，第197頁。。將合法性原則確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權配置原則體系的基本原則，是對行政組織更新與重構最基礎的要求，目的是要求賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策行為、運行過程與配置結果做到形式意義與實質意義上的合法。為達此目的，根據(jù)對行政執(zhí)法體制內涵的解構，將從執(zhí)法主體與執(zhí)法職權的角度切入，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權實施的效果作為評估的重要參考，合法性原則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權配置領域的恰當表達就顯得意義重大。

理論上，由國家法律對一級政府組織的職責與權力作設定，將在實質意義上更貼近依法行政原則的要求，但囿于行政執(zhí)法事務的多樣性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的差異性，系統(tǒng)、精細地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權限較為困難。因此，規(guī)范意義的“法律”得到進一步發(fā)展，“已然成為包括行政規(guī)范在內的實質意義的法”(19)門中敬《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國行政保留理論的構建為取向》，《法學雜志》2015年第12期，第26頁。。在不完全依賴權力機關所代表的民主表達的基礎上，依法行政的“法”應當包括“憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章”(20)姜明安《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2019年第7版，第70頁。，既重新審視了職權法定原則的內涵，又為地方立法權介入賦權改革創(chuàng)造了契機。早在2014年，黨的十八屆四中全會便要求“重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要”(21)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第1、3、4版。。這意味著賦權改革應在法律框架內推行，應率先制定規(guī)范賦權改革的法律法規(guī)。在正確處理法律規(guī)范滯后、穩(wěn)定與賦權改革及時、任意之間的關系中，尤為強調賦權改革的“變”應有章可循。

賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，彰顯了地方治理的特殊需求，在央地立法權限與立法事項劃分的基礎上，允許地方人大及其常委會或地方人民政府制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，實現(xiàn)規(guī)范賦權改革行為的目的，并將經實踐檢驗后的改革成果吸收至規(guī)范之中加以承認。

(二)核心要義：合理賦權

基層執(zhí)法體制改革是通過內部行為影響外部相對人的活動，因為執(zhí)法主體與執(zhí)法責任的變化與行政相對人有直接的關聯(lián)?；谡x原則與權利保障的要求，將行政合理性原則作用于執(zhí)法體制改革，能規(guī)范決策行為，防止改革決策者的恣意妄為。改革決策權應歸屬于某些特定的主體，即并非所有的行政機關均可以決定執(zhí)法權的配置事項，因為絕大多數(shù)的行政機關屬于執(zhí)行部門?？梢姡@項權力的行使事關執(zhí)法權的內部運行與外部作用，理應受合理性原則的約束。具體而言，追求執(zhí)法權配置的科學性是合理賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關鍵。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，執(zhí)法權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的高效實施，即發(fā)揮執(zhí)法權在基層治理與社會管理的法治效能，是賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的最終目的。無論是集中或分散、上收或下放均存在一個賦權尺度的把握，以“供需平衡”作為衡量權力分配最優(yōu)的標志是較為恰當?shù)模磳⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理事項與執(zhí)法需求作適當鏈接。

1.以不下放為原則、下放為例外

即便學者反復強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的職能已經發(fā)生轉變，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色錯位、權責不對稱等突出問題，適度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權與執(zhí)法權，有利于緩解當前面臨的行政生態(tài)困境(22)馬君昭《新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變問題研究》，《中州學刊》2017年第7期，第8-12頁。，但多數(shù)研究的關注點只局限于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法現(xiàn)狀與需求，以個案研究或田野調查為主。實際上，“適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍,甚至可以說只占到一小部分，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應當定位于面向群眾的日常服務、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權”(23)應松年、張曉瑩《〈行政處罰法〉二十四年：回顧與前瞻》，《國家檢察官學院學報》2020年第5期，第16頁。。賦權實踐者也意識到，不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都能承接下放的執(zhí)法權，或執(zhí)法需求不強或執(zhí)法能力建設不足。比如，北京市通過制定規(guī)范性文件將原下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的全部行政處罰權集中于北京市城管執(zhí)法部門行使(24)北京市人民政府《關于進一步相對集中相關領域行政處罰權的決定》(京政發(fā)〔2020〕20號)規(guī)定，“將市政府決定下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的全部行政處罰權及行政強制權劃入市城管執(zhí)法部門集中行使”。。這一做法釋放的信號，便是對全面下放的反思與調整。

分析《行政處罰法》(2021)的修法歷程可知，有限制地下放行政處罰權將成為各地實踐的趨勢?！缎抻啿莅敢粚徃濉纷畛踉O定，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道符合條件，縣級政府部門的行政處罰權均可以下放；但是，《修訂草案二審稿》則采取了嚴格限制賦權的理念，除了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身條件的限定，還將執(zhí)法權配置與實施作為賦權要求，呈現(xiàn)為“不下放為原則、下放為例外”的基本原則，并被吸收至最終審議通過的修訂案(見下頁表1)。

2.因事配權原則

因事配權，是指以事權作為執(zhí)法權配置的適用標準。這既是一項配置原則，也能確定配置標準?！笆隆笔巧鐣枰峁┕芾砼c服務的事項，指向政府職責，即“政府機關對哪些事務負有法定義務”(25)陳明輝《國家機構組織法中職權條款的設計》，《政治與法律》2020年第12期，第76頁。，落腳于政府該做什么；“權”則是政府實現(xiàn)公共管理與服務目的的能力與手段，落腳于政府對前述事項“可以做什么”的權力?！皺唷笔菫閷崿F(xiàn)“事”而由法律賦予的。跳脫當前管理領域的桎梏，回顧政府組織的設置初衷，以探尋與職能匹配的“事”的范圍，整理相同或類似的事項以及法定權力，從而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使的執(zhí)法權范圍。

表1 《行政處罰法》修訂審議關于“權力下放”的規(guī)定對比

在規(guī)范文本的表達中，“基層管理迫切需求”的意涵，指屬地管理責任制催生若干行政管理事項，需要特定的行政權作為保障手段，隨即發(fā)生“事項”向“需求”的轉化。因此，執(zhí)法事項、執(zhí)法需求與執(zhí)法權力的邏輯關系可表達為，執(zhí)法事項反映執(zhí)法需求，執(zhí)法需求決定執(zhí)法權力?！班l(xiāng)村社會不斷從封閉、單一走向開放、多元”，市場經濟的發(fā)展促使“多元化的經濟社會結構”催生基層治理的結構轉型(26)黃建紅、顏佳華《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯》，《中南大學學報(社會科學版)》2017年第4期，第150頁。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權從傳統(tǒng)農業(yè)生產生活拓展至公共安全治理、基礎設施建設、環(huán)境資源監(jiān)管、項目審批、市場監(jiān)督等，打破了法律設定的縣鄉(xiāng)執(zhí)法事項分布格局，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言形成了新的執(zhí)法需求，由此驅動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權的配置活動。

實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權、責任比重遠高于權力、資源，供需匹配度的失衡是導致當前基層治理低效的主要原因。因此，踐行“因事配權”原則，就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所管的事權進行整理與歸類，據(jù)此判斷是否需要執(zhí)法權作為治理手段以及需要多大的執(zhí)法權。為促使事、權、責的相對平衡與相互統(tǒng)一，應禁止過分授予權力或設定責任，量化行政事權，能保證賦權的適度性。

三 統(tǒng)一賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路徑

(一)實踐中存在的賦權路徑

根據(jù)行政處罰權的來源與方式，可以將實踐做法歸納為規(guī)范賦權、行政賦權與代理式賦權等三種路徑。

路徑一：規(guī)范賦權。由法律規(guī)范(27)此處所指的法律規(guī)范，是廣泛意義上的規(guī)范性法律文件，由我國《憲法》與《立法法》所確定的法的淵源，包括法律、法規(guī)與規(guī)章。直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實施行政處罰權。比如，廣東省人民政府以規(guī)章的形式界定可以下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權限，明確規(guī)定省政府可以決定特大鎮(zhèn)行使行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)與省政府規(guī)章規(guī)定的縣級人民政府及其部門的行政管理權(28)《廣東省縣鎮(zhèn)事權改革若干規(guī)定(試行)》第二條：“本規(guī)定所稱行政管理職權，主要包括行政許可、非行政許可類審批、行政處罰、行政強制等職權?！钡诎藯l：“省人民政府根據(jù)國務院在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中的授權，可以決定特大鎮(zhèn)人民政府行使行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的由縣級人民政府及其部門行使的部分行政管理職權?！钡诰艞l：“省人民政府根據(jù)省人民代表大會或者其常務委員會的授權，可以決定特大鎮(zhèn)人民政府行使地方性法規(guī)規(guī)定由縣級人民政府及其部門行使的行政管理職權。”第十條：“經省人民政府批準，特大鎮(zhèn)人民政府可以行使省政府規(guī)章規(guī)定的由縣級人民政府及其部門行使的行政管理職權?！薄Ｔ俦热?，《北京市街道辦事處條例》(2019)將平谷區(qū)探索試驗的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”的聯(lián)合執(zhí)法工作機制寫入地方性法規(guī)，著重強化街道辦事處在基層治理中的指揮調度定位，并進一步明確街道辦事處可以“依法行使與居民生活密切相關且能夠有效承接的行政執(zhí)法權”。通過法律規(guī)范承認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政處罰主體資格，能有效降低賦權改革實踐的合法性風險。然而，這種做法尚屬個例，在無上位法明確的強制規(guī)定時，啟動地方立法程序的成本與不穩(wěn)定因素是決策者規(guī)避該路徑的主要原因。

路徑二：行政賦權。一般以行政規(guī)范性文件的形式調整層級政府之間、職能部門之間的職權，常用于臨時或長期滿足下級政府的行政權力需求。比如，佛山市人民政府制定指導意見要求區(qū)政府職能部門將行政處罰、行政強制等執(zhí)法權下放至鎮(zhèn)(街)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具備承接執(zhí)法權的基本條件，且限于市場監(jiān)管、社會治安、安全生產、環(huán)境保護、民生事業(yè)等行政管理領域(29)佛山市人民政府辦公室印發(fā)《佛山市人民政府關于區(qū)向鎮(zhèn)(街)下放行政執(zhí)法權指導意見的通知》(佛府〔2010〕198號)。。為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制與綜合行政執(zhí)法的有效銜接，廣東省突破了原《行政處罰法》第二十條的限制，以行政規(guī)范性文件的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處實施綜合執(zhí)法的權限，對于“縣域副中心、經濟發(fā)達鎮(zhèn)，以及經濟特別發(fā)達、城鎮(zhèn)化程度特別高的鎮(zhèn)街”，可以全面賦予自然資源和規(guī)劃建設、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等方面的縣級行政處罰權(30)廣東省人民政府《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》(粵府函〔2020〕136號)。。

路徑三：代理式賦權。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級行政機關的代理人或窗口，實施行政處罰權的法律責任由上級行政機關承擔，常表現(xiàn)為委托實施處罰權、延伸執(zhí)法機構、派駐執(zhí)法人員或成立執(zhí)法支隊等。以行政委托為例，由區(qū)政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂執(zhí)法委托書，明確委托執(zhí)法權的依據(jù)、權限、責任和期限等事項?；谛姓械年P系，區(qū)政府職能部門可以對鎮(zhèn)(街)政府履行監(jiān)督職責，要求后者不能超越授權范圍或再行委托。

(二)現(xiàn)有賦權路徑存在的問題

當前賦權實踐在一定程度上解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展中執(zhí)法需求激增、權責不匹配等現(xiàn)實問題，有利于消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法困境，但是，賦權所采用的一些做法仍存在爭議。

第一，縣(區(qū))職能部門直接授權有違“職權法定”原則，因為其不是法定的行政處罰權調整主體。根據(jù)原《行政處罰法》第十六條規(guī)定，僅有國務院或國務院授權的省級人民政府有權調整行政處罰的實施主體；并且，《行政處罰法》(2021)也將處罰權下放的決定主體限制在省、自治區(qū)、直轄市一級，市、縣(區(qū))政府及職能部門均不在此列。實踐采取的“行政賦權”多以市、縣(區(qū))的名義發(fā)文，據(jù)此調整職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權的路徑與法律規(guī)定明顯不符。

第二，基于行政委托實現(xiàn)的行政處罰權下沉不能觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責適配的實質。行政委托的違法成本最低，又能達致短期的執(zhí)法效果，但致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“放權不到位”與“執(zhí)法負擔加重”的兩難境地(31)陳柏峰《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權的配置：現(xiàn)狀與改革》，《求索》2020年第1期，第95-96頁。。一方面，委托的職能部門是實際的處罰主體，可以基于上下級領導或人事管理關系對派駐人員、分支機構施加實質干預；另一方面，區(qū)(縣)職能部門依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層治理中的“人脈”與“熟悉程度”，不斷強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)村、居的屬地管理責任，以促成行政處罰權的有效實施。這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權組織或指揮區(qū)(縣)職能部門，又無權處罰即時的違法行為。

(三)形成規(guī)范為主、行政為輔的賦權路徑

實踐表明，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權主要采取行政賦權路徑，大量輔以代理式賦權的多種方式，而通過法律規(guī)范設定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權的做法零星可見。為實現(xiàn)依法賦權的目的，有效降低賦權實踐的法律風險，應轉變當前的賦權理念，確定以規(guī)范為主、行政為輔的賦權路徑。

1.中央統(tǒng)一規(guī)范賦權行為

賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革是省級政府以下的行政組織行為，是機構整合與權力配置的組成部分，既屬于中央政府的組織管轄事項，也表現(xiàn)出顯著的地域特征。在我國當前立法體制的基礎設定下，明確立法事項的劃分是推動賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化進程的前提。就賦權行為本身而言，由國務院站在統(tǒng)一賦權的立場，以解決賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐的共性問題為著力點，通過制定行政法規(guī)來規(guī)定賦權主體、賦權原則、賦權程序、監(jiān)督機制與法律責任。

2.由地方立法主體授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)

允許地方性法規(guī)和政府規(guī)章分區(qū)域、分領域率先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權，以暫時解決賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革面臨的法律障礙。省級人大及其常委會、省級政府可以根據(jù)地區(qū)治理實際需求，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的行政管理權限，但應在立法事項上進行合理分工，原因有二。第一，兩類規(guī)范的立法側重有所區(qū)分。省級地方性法規(guī)在立法事項上無過分嚴苛的限制條件，在不違反憲法和上位法規(guī)定的前提下，以體現(xiàn)地方管理的特點與實際需求為基本導向，而省級政府規(guī)章則更多體現(xiàn)行政管理本身的特點且要求更強的執(zhí)行性。第二，可避免重復立法、多次立法的成本損耗。地方性法規(guī)的制定與實施程序嚴格，受人大會議會期制度影響，損耗的時間成本與人力成本遠多于政府規(guī)章，合理選擇規(guī)范形式也是提升賦權改革效能的必要步驟。

為有效劃分省級地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的立法事項，應回歸到賦權事項的法律屬性與法規(guī)范的功能效益上予以探析。具體來說，省級地方性法規(guī)可以在不違反上位法規(guī)定與基本原則基礎上，就本省賦權改革的實踐需求對賦權主體、賦權權限、賦權程序等進行設定或細化。因為這些事項大多與省級政府相關，不宜由其自行規(guī)定，以防止其同時承擔“制定者”與“裁定者”的雙重角色。但是，賦權條件、賦權標準與賦權方式等需明確具體執(zhí)行規(guī)則的事項則可由省級政府規(guī)章予以規(guī)定，從組織關系的視角出發(fā)準確實現(xiàn)賦權規(guī)則的可操作性。

3.省級政府的個案決定權

《行政處罰法》(2021)規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市”作為賦權主體，未明確為省級人大及其常委會還是省級政府，但應將省級政府視為唯一的行政賦權主體。作為地方最高一級政府組織，省級政府在管轄范圍上的配置優(yōu)勢得益于組織管轄權的設定?！稇椃ā返诎耸艞l有意將組織管轄權(32)行政組織管轄權包括三類權限，分別是：(1)機關設立權，抽象規(guī)定各種機關的權限；(2)機關設置權，具體設置某一機關的權限，涉及機關的事務管轄、土地管轄、權限行使程序與改變管轄范圍的權限；(3)機關配備權，給機關配備人員、物資的權限。參見：翁岳生主編《行政法(上)》，第346-347頁。交予特定的行政機關行使，將部分行政機關的組織權保留給行政部門，“在立法機關與行政機關之間作合理的分配”(33)翁岳生主編《行政法(上)》，第353頁。。 賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革將著力于縣鄉(xiāng)之間執(zhí)法權的配置，是對行政組織內公權力的分配反思，觸及組織管轄權的實質。對決策者而言，組織管轄權表現(xiàn)為：決定是否要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權？決定賦予哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權？決定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪種執(zhí)法權，賦予的程度如何？

確立省級政府“一事一議”的決定機制，是對前述賦權規(guī)范的實際執(zhí)行，即省級政府分別對符合賦權條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作行政決定。如果由省級政府主動遴選出符合賦權條件的批量鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省級政府應當發(fā)布行政規(guī)范性文件統(tǒng)一明確賦權范圍、權限、機構與人員；如果由省以下地方政府自下而上提出賦權申請，省級政府應盡到審慎審查的義務，根據(jù)“基層迫切需求且有效承接”的判斷規(guī)則作出是否賦權的決定。

四 設定賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行標準

學者的研究鮮少涉及行政處罰權下放的具體規(guī)則。一來是實踐部門此前的做法缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，通常在具體操作時臨時決定，大多數(shù)的賦權改革未正視相應標準的設定。二來賦權改革才因《行政處罰法》(2021)的實施得以合法化，各地逐漸開始規(guī)范化的制度建設，法律規(guī)范的釋義仍未統(tǒng)一。隨著原則性要求的提出，細化賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行標準迫在眉睫。當前達成的共識是，秉持因地制宜地賦權理念是實現(xiàn)科學化配置的關鍵，應避免在全國范圍內采用“一刀切”的配置措施。

(一)賦權前提：差異化認知

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃建置的調整使得縣鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)了多樣化的走向，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的差異化表達產生了深刻影響。在全國，存在不少于四種類型的縣鄉(xiāng)關系，見表2。除“縣-街道”由兩級政府調整為一級政府之外，其余三種關系均保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的獨立政府地位，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置與發(fā)展定位上有明顯差異。

表2 縣鄉(xiāng)關系新走向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異化發(fā)展

作為賦權改革的直接對象，正確認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性是合理下放行政處罰權的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異多由區(qū)域規(guī)模與屬地管理責任決定，體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)規(guī)劃需求、人口結構與密度、產業(yè)結構等方面，據(jù)此評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法事項與需求差異。當然，也應注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的定位差異，前者是憲法確定的一級政府組織，具備實施行政處罰的組織條件，而街道辦事處在城市治理中的功能定位也日益凸顯，如何在組織架構上予以彌補是賦權應當解決的關鍵問題。此外，地區(qū)間的行政執(zhí)法體制差異也是賦權實踐應當考慮的因素，這將影響賦權改革決策的實施效果。

(二)賦權基礎：承接能力判斷

《行政處罰法》(2021)提出“有效承接”的限制，是從專業(yè)與資源兩個維度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力作具體要求。按照“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的預設(34)袁雪石《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第173頁。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具備三個條件才能保障行政處罰權的有效行使。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具有確定的執(zhí)法機構。在行政處罰權下放之前，要能明確具體的實施主體，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，還是另設機構或執(zhí)法支隊。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有足夠且專業(yè)的執(zhí)法人員。倘若把不同職能部門的執(zhí)法事項交由從來沒有或極少實施行政處罰的人員，難以確保權力行使的合法性與高效性，故應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的專業(yè)資格與人事編制作配套調整。比如，執(zhí)法人員的編制應劃歸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由后者統(tǒng)一人事管理與績效考核，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰的獨立性。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有相對獨立的財政權，適當保留財政權是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力建設的物質保障，有助于激發(fā)基層執(zhí)法體制的能動性。

(三)賦權內容：以行政處罰為主的綜合執(zhí)法權

實踐中，各地將基層政府作為綜合執(zhí)法改革的重點方向，因為綜合執(zhí)法對專業(yè)性要求不高，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體定位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在重大違法行為的線索發(fā)現(xiàn)方面有時效與地域優(yōu)勢。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更適宜行使綜合執(zhí)法權，以行政處罰為主。

第一，下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合執(zhí)法權，應是縣級政府職能部門的行政處罰權及附隨的行政強制權、行政檢查權等，這是出于穩(wěn)定行政法律關系的考慮。排除縣級以上政府的執(zhí)法權，是為了促使縣級政府能夠更加中立、客觀地履行賦權后的監(jiān)督職責，防止來自更高層級政府或職能部門的科層干預(35)舉例說明：某省藥品監(jiān)督管理局將化妝品生產環(huán)節(jié)的調查權與處理權以文件交辦的形式交由區(qū)、縣一級市場監(jiān)督管理局行使，在發(fā)生執(zhí)法權主體爭議時，市一級市場監(jiān)督管理局作為復議機關在復議審查中需請示省藥品監(jiān)督管理局的意見后再作出復議決定。。

第二，與行業(yè)專業(yè)、垂直管理、跨行政區(qū)域執(zhí)法事項匹配的行政處罰權，應保留在原執(zhí)法部門，既不適宜橫向集中也不應縱向下沉。與專業(yè)領域有關的執(zhí)法事項，在對違法事實認定、執(zhí)法標準、鑒定技術、執(zhí)法人員等方面有較高的專業(yè)要求，執(zhí)法主體的層級應更高，以保障行政處罰的正確與高效。海關、工商、稅務等領域實行垂直監(jiān)管，倘若將相關職能的執(zhí)法事項下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府則可能基于上下級政府的領導與監(jiān)督關系對行政處罰權的行使予以干預，進而影響垂直管理機制的獨立性。超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管范圍的執(zhí)法事項，理應由共同上級行政機關實施行政處罰。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實施的行政處罰事項應具備違法情節(jié)認定容易、執(zhí)法裁量幅度較小、對相對人權益影響較小等特征。比如聲譽罰，如警告、通報批評等針對較輕的違法行為人進行行政處罰，目的是“予以精神上的懲戒”(36)姜明安《行政法與行政訴訟法》，第266頁。，通過申明其行為違法，督促其及時改正，達到懲戒與教育相結合的目的。違法事實的認定相對簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才有能力駕馭這類處罰的實施。比如較小數(shù)額的財產罰，所涉及的違法事實確鑿且法律依據(jù)明確，執(zhí)法人員無需在執(zhí)法裁量上有過多考量，易保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處罰合法且得當。