農(nóng)村小型水利工程公共項目管理存在的問題及其對策

郗澤宇

（黃驊市水務(wù)局，河北滄州 061100）

近年來，中央一號文件連續(xù)聚焦“三農(nóng)”問題，為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提供了巨大的推力。北方廣大農(nóng)村地區(qū)，有很多地區(qū)的農(nóng)田水利工程數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低、管理不到位，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。黃驊市是河北省縣級市，受制于資金投入和管理經(jīng)驗、模式等方面的影響，其小型農(nóng)田水利工程管理方面還存在著很多的問題，使得農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)的需求得不到滿足，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

1 農(nóng)村小型水利工程公共項目管理中存在的問題

1.1 管理難度大，效益難以發(fā)揮

農(nóng)村小型水利工程的主要作用是改善農(nóng)民生活條件，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)及增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)村常見的小型水利工程主要有飲水凈化、農(nóng)田水利等，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵的作用。就黃驊市來說，市域范圍1 544.7 km2，人口將近50 萬，農(nóng)村人口占60%左右。黃驊市內(nèi)有大量的鹽堿地，不能采用傳統(tǒng)的灌溉手段，同時存在嚴(yán)重的地下水漏斗區(qū)，地面存在下沉風(fēng)險。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)田缺乏可灌溉水源，水利設(shè)施分散且落后，南水北調(diào)和引黃灌溉至今未完全實現(xiàn)。由于管道沒有實現(xiàn)通水灌溉，其前期建設(shè)的不少小型農(nóng)田水利設(shè)施存在管護(hù)缺失、管理難度極大、損毀嚴(yán)重的情況，各種管道、水渠存在老化和損壞［1］，造成了資源的浪費，效益難以發(fā)揮。

1.2 資金渠道有限，后勤保障不到位

作為一個經(jīng)濟不太發(fā)達(dá)的北方縣級市，黃驊市財政狀況并不樂觀，每年投入到水利工程上的資金也極為有限。政府每年劃撥給稅務(wù)局的資金除了支付人員工資外，很大一部分用來支持新的項目建設(shè)，如目前在建的“江水村村通”等項目，嚴(yán)重壓縮了已建工程的維護(hù)資金。黃驊市的水利工程管理費用基本上全部依靠上級的財政撥款，上級撥款又不足以滿足所有工程項目的維護(hù)和管理，同時本地工程的自籌資金和社會投資極為有限，思想的束縛也減少了資金的渠道來源。資金不足限制了對工程維護(hù)的撥款和管理，導(dǎo)致很多項目出現(xiàn)無人管理的情況，在長期無人管理的狀態(tài)下檢修、維護(hù)等后勤保障措施也就無法正常進(jìn)行。

1.3 產(chǎn)權(quán)改革流于表面，管理責(zé)任有名無實

黃驊市開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的探索和嘗試，使得產(chǎn)權(quán)制度改革積累了不少經(jīng)驗，但由于實踐經(jīng)驗不足、資金落實不到位，改革后的產(chǎn)權(quán)制度并沒有使小型水利工程得到良好的維護(hù)和管理。同時，產(chǎn)權(quán)制度改革的產(chǎn)權(quán)劃分是由上級部門統(tǒng)一分配的，并不是與相關(guān)村莊進(jìn)行平等協(xié)商，導(dǎo)致村莊尤其是村委會并不認(rèn)可產(chǎn)權(quán)制度改革的部分內(nèi)容，特別是涉及村委會責(zé)任落實部分，村干部認(rèn)同感較低，責(zé)任心更是無從談起。產(chǎn)權(quán)制度改革下，群眾沒有普遍建立水權(quán)意識，上級部門和村委會缺少對水權(quán)的宣傳，導(dǎo)致水權(quán)產(chǎn)權(quán)意識與管理嚴(yán)重缺失，管理責(zé)任流于形式。

1.4 管理制度不健全，缺乏專業(yè)管理人才

農(nóng)村小型水利工程普遍存在管理制度缺失或者不健全的問題，在小型水利工程管理中，人員工資、設(shè)備維護(hù)等方面一直都是政府在維持，當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度改革后，管理和養(yǎng)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給村集體，各村集體經(jīng)濟情況不同，有的根本沒有能力負(fù)擔(dān)養(yǎng)護(hù)和工資支出，造成責(zé)任下發(fā)后工程管護(hù)困難，工程效益下降。此外，村級單位往往無法聘請專業(yè)的水利工程專業(yè)畢業(yè)生來專門維護(hù)工程，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩名左右的水務(wù)站維修人員對工程的管護(hù)也很難到位，往往是不報修、不維修，使得管理制度不能真正落實下來，管護(hù)水平一直較低。

1.5 政績觀偏差，重建輕管的思想存在

由于政府考核方式等原因，黃驊市存在著重建輕管的思想。一般而言，在項目建設(shè)的時期，項目受到的關(guān)注較多，各級領(lǐng)導(dǎo)干部更易從建設(shè)中獲取“政績”，因此項目建設(shè)時期資金較為充足，建設(shè)進(jìn)度較快。而建成之后，領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點更多地轉(zhuǎn)移到新的在建項目上，維護(hù)建成項目的資金往往不能落實到位。由于小型水利工程有其發(fā)揮作用的周期，必定要定期進(jìn)行養(yǎng)護(hù)才能使效益持續(xù)的發(fā)揮，而水利工程的管理和維護(hù)工作并沒有納入水利主管部門的考核中，這明顯不利于水利工程的維護(hù)。此外，由于小型水利工程存在分散布局的特點，需要水利主管部門深入一線進(jìn)行實際的技術(shù)指導(dǎo)，而主管部門很少深入各村落進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，這也嚴(yán)重影響了小型水利工程的使用效能和使用壽命。

2 加強農(nóng)村小型水利工程公共項目管理的對策

2.1 統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)與管理協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)與管理協(xié)調(diào)發(fā)展主要從2個方面進(jìn)行。1）實行小型水利工程建設(shè)與管理并重，要根據(jù)實事求是的原則對已建工程進(jìn)行統(tǒng)計和歸類，通過與村干部、村民召開座談會的形式了解農(nóng)民對工程的需求和真實想法，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃認(rèn)真執(zhí)行落實，避免搞面子工程，確保養(yǎng)護(hù)與新建協(xié)調(diào)發(fā)展。2）全面強化已建工程的管護(hù)工作。已建工程是已經(jīng)投入資金和資源的工程，管護(hù)不及時造成失修和失管會致使工程效益遞減和工程老化嚴(yán)重。因此，要在頂層設(shè)計時加大已建工程管護(hù)的考核比重，要將責(zé)任落實到人，包括養(yǎng)護(hù)責(zé)任和資金落實責(zé)任等，做到權(quán)責(zé)一致，通過多種措施提升工程使用壽命，提高邊際效益［2］。

2.2 加強資金管理

隨著鄉(xiāng)村振興的逐步落實，國家在農(nóng)村水利工程建設(shè)方面進(jìn)行了大量投資，但由于國家扶持資金存在很大的分散性，各地區(qū)獲得扶持資金的數(shù)量有很大差異。加強農(nóng)村小型水利工程資金管理，主要可以從以下3 個方面進(jìn)行努力。1）政府加強資金整合力度，加大對縣級單位的統(tǒng)籌力度和支持力度，降低資金審核的煩瑣程度，增加資金使用效率。2）建立小型水利工程使用的專項資金，在進(jìn)行工程建設(shè)時就要將養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行列支和預(yù)算申報，或者在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的同時先行撥付一定的維護(hù)資金，并明確后續(xù)資金的落實責(zé)任。3）規(guī)范資金的使用管理程序，根據(jù)預(yù)定的使用程序進(jìn)行撥付和申請，嚴(yán)格落實撥付時限和撥付程序，避免專項資金被挪用或者被濫用，提升資金使用的合理性。

2.3 深入推進(jìn)小型水利工程的產(chǎn)權(quán)改革

在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革前，要明確現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬和資產(chǎn)類型。對于屬于水務(wù)主管部門直管的工程要落實產(chǎn)權(quán)責(zé)任或者加快完成產(chǎn)權(quán)改革；對于屬于村集體所有或者個人所有的工程要協(xié)助其進(jìn)行市場化改革，以滿足更多農(nóng)戶的需求。在資產(chǎn)類型方面，要明確其是否屬于公益性資產(chǎn)，對公益性資產(chǎn)要注重其公益屬性并注重生態(tài)和社會效益，發(fā)揮其防洪抗?jié)车闹饕δ?，通過政府保障其資金投入，利用宏觀手段進(jìn)行一定的經(jīng)濟補償；對非公益性水利工程通過農(nóng)民參與經(jīng)營或者政府特許經(jīng)營的方式，允許其在他人使用期間獲得一定的經(jīng)濟收益，以達(dá)到融資和長久運行的目的。

2.4 完善技術(shù)服務(wù)體系

農(nóng)村小型水利工程是農(nóng)業(yè)增收的重要保障，為了使工程充分利用并在更長的時期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用，最重要的是完善技術(shù)服務(wù)體系、加強日常管護(hù)，并培養(yǎng)專業(yè)的基層技術(shù)人才。從黃驊市的實踐來看，現(xiàn)有的保障服務(wù)體系比較單一，人員數(shù)量不足，且要兼顧上級隨時委派的其他任務(wù)，工作效率較低。因此，1）要大力進(jìn)行機構(gòu)改革，明確各工作站的職能和責(zé)任，明確每個人的權(quán)責(zé)，避免相互推諉和人浮于崗等情況的出現(xiàn)；2）要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)技術(shù)人才所占比重，秉持專業(yè)的人干專業(yè)的事，設(shè)置專門的崗位招聘水利工程專業(yè)的畢業(yè)生，擴寬專業(yè)人才的進(jìn)入渠道；3）要加強專業(yè)人才的深造學(xué)習(xí)，采用績效激勵等方式，提高其自我提高和學(xué)習(xí)的積極性［3］。

2.5 規(guī)范基層水利服務(wù)機構(gòu)的管理

規(guī)范基層水利服務(wù)機構(gòu)，1）要從優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)開始，在現(xiàn)有的事業(yè)單位編制體制內(nèi)，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少配備兩名專業(yè)技術(shù)人員，在各種水利服務(wù)站的人員中要使專業(yè)技術(shù)人員占比超過80%，減少外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行和占編占崗不懂專業(yè)的情況出現(xiàn)；2）要健全服務(wù)機構(gòu)的管理制度，通過制度明確人員責(zé)任、明確工作規(guī)范，形成真正落實的行為準(zhǔn)則，而不是將制度只掛在墻上；3）要激發(fā)農(nóng)民自主經(jīng)營管理的內(nèi)生動力，發(fā)揮農(nóng)民的主動性，通過服務(wù)機構(gòu)的宣傳與培訓(xùn)，將有意識的農(nóng)民培養(yǎng)成為服務(wù)機構(gòu)管理小型水利工程的重要補充和好助手。