矯正政府失靈提升政府治理能力和水平

摘要：總書記多次提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在具體實(shí)踐中，因各種各樣的原因，導(dǎo)致政府的行政管理活動(dòng)沒有達(dá)到預(yù)期的管理效果，存在失靈現(xiàn)象。提高政府的治理能力和水平，一是要明確政府的職責(zé)權(quán)限;二是要倡導(dǎo)政府依法行政，建設(shè)法治政府;三是完善行政問責(zé)機(jī)制;四是要發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的積極作用;五是要培養(yǎng)公務(wù)人員樹立良好的職業(yè)道德操守。

關(guān)鍵詞：政府失靈;政府內(nèi)部性;行政權(quán)力;現(xiàn)代化

黨的十九大報(bào)告提出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”“我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴(yán)峻”。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”[1]，這對(duì)于全面推進(jìn)我國國家治理體系改革和提高我國國家治理效能具有重大和深遠(yuǎn)的意義。政府治理體系和政府治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，而且是整個(gè)國家治理體系和治理能力發(fā)揮作用的重要保障[2]，具有影響全局、帶動(dòng)各方的關(guān)鍵作用。黨的十九大和十九屆四中全會(huì)都提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]，國家治理能力和水平的提升是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。提升國家治理能力，落實(shí)到具體層面就是政府要提高治理能力和水平。國家治理體系和治理能力是多層次多面向的綜合體，在具體實(shí)踐中，因各種各樣的原因，導(dǎo)致政府的行政管理活動(dòng)存在失靈現(xiàn)象。

一、政府失靈的具體表現(xiàn)

政府失靈是指政府機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)過程中并沒有達(dá)到預(yù)期的管理效果和目的，出現(xiàn)行政效率低下或行政決策失敗等現(xiàn)象。概括地講，“政府失靈”包括以下幾種情況：由于行為能力和其他客觀因素制約，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo);政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但效率低下，或者說成本昂貴，導(dǎo)致資源并未得到充分有效地利用;政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，也有較高的效率，但都帶來不利的事先未曾預(yù)料到的副作用;某些外部性問題或國際性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問題，一國政府無能為力加以解決，如核利用中的污染問題，國際貿(mào)易糾紛問題等[3]。造成政府失靈具體表現(xiàn)有：一是政府的行政決策出現(xiàn)失誤。如行政管理過程中，行政長官的知識(shí)水平和行政經(jīng)驗(yàn)如果不足，對(duì)基層的情況缺乏了解，行政決策會(huì)出現(xiàn)失誤現(xiàn)象，如果行政長官實(shí)行“一言堂”，不能集思廣益、博采眾長，則行政決策失誤就必然會(huì)出現(xiàn)。二是政務(wù)公開流于形式。政府作為公開政務(wù)的主體，從維護(hù)自身利益的角度，傾向于會(huì)選擇避重就輕地來進(jìn)行政務(wù)公開，無論是公開的內(nèi)容、范圍、形式都由自己來決定，形成政務(wù)公開的形式主義。三是行政權(quán)力過度膨脹、政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張、貪腐問題嚴(yán)重、職能錯(cuò)位等。過度膨脹的行政權(quán)力會(huì)侵占公民的合法權(quán)利，造成貪腐嚴(yán)重，官員無心行政、懶政、怠政等。四是政府職能定位不清，管理過程中會(huì)出現(xiàn)缺位、越位現(xiàn)象。這種現(xiàn)象尤其會(huì)出現(xiàn)在政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中。五是政府不能高效地提供公共服務(wù)。政府提供的公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特點(diǎn)，政府有很大的自主權(quán)，加上缺少應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差，政府對(duì)公共產(chǎn)品的維護(hù)也缺乏主動(dòng)性。綜上，政府失靈一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力量不足或選擇方式失當(dāng)，不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需求;另一方面表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，即政府干預(yù)范圍和力量超過了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需求，或干預(yù)的方向不對(duì)路，對(duì)各種政策工具選擇及搭配不適當(dāng)，過多地運(yùn)用行政指令性手段干預(yù)市場(chǎng)內(nèi)部運(yùn)行秩序，結(jié)果非但不能糾正市場(chǎng)失靈，反而抑制了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。

二、造成政府失靈的原因

傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)理論對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)識(shí)和對(duì)完美政府的預(yù)期是相對(duì)片面的，人們對(duì)政府控制好經(jīng)濟(jì)、管理好市場(chǎng)是有所期待的，但是有時(shí)卻又事與愿違，政府不僅沒有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而且還降低了社會(huì)效益。造成這種情況，究其根源：

第一，政府政策偏差，職責(zé)權(quán)限模糊。一項(xiàng)政策的出臺(tái)本應(yīng)是促進(jìn)、助推社會(huì)發(fā)展，滿足對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于社會(huì)為它所付出的代價(jià)，而有很多體制或政策的運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有起到應(yīng)有作用，甚至于存在傾向性，利用國家機(jī)器來尋求自身利益的最大化。此外，針對(duì)解決政企不分的問題，政企不分導(dǎo)致政府既不能很好地集中主業(yè)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，充當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，又不能發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致國有企業(yè)還是依賴于政府這只看得見的手的干預(yù)，不能自主經(jīng)營、自我管理、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧。

第二，體制機(jī)制不健全，相互融合度不夠。政府治理過程是系統(tǒng)工程，要通過制度化、程序化制約機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府全力的管控和約束。政府履行職能范圍較廣，內(nèi)容龐雜，自上而下的垂直管理方法，看似全面細(xì)致，實(shí)則履行職能手段、方式單一僵硬。同時(shí)，職能劃分不清、多頭管理也造成時(shí)間、人力、物力、財(cái)力消耗，層層審批、“多傳手”解決等滋生不必要的環(huán)節(jié)、把關(guān)、層次，且有時(shí)的“怕?lián)?zé)”也造成辦事程序復(fù)雜、麻煩。

第三，官僚主義嚴(yán)重，工作效率不高。政府的公務(wù)人員也有謀求部門或個(gè)人利益的想法，具有自利的動(dòng)機(jī)，是不可避免的，這也是政府失靈產(chǎn)生的根本原因，所以政府權(quán)力就具有膨脹的沖動(dòng)和政府工作的低效率。一是政府工作缺乏競(jìng)爭(zhēng)性、排他性，由于政府活動(dòng)體制不以營利為目的，提供公共服務(wù)的各部門間不存在競(jìng)爭(zhēng)，也不會(huì)有因工作效率低而被解雇的顧慮，以致缺乏提高效率的動(dòng)力;二是監(jiān)督機(jī)制缺陷，由于監(jiān)督信息不完備而使監(jiān)督者失去主動(dòng)性，且被被監(jiān)督者牽制。

三、提升政府治理能力和治理水平的具體措施

公共政策通過提供一系列正式的約束規(guī)則及其實(shí)施（激勵(lì)和懲罰）機(jī)制，界定人們的行為空間，規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系，從而減少社會(huì)環(huán)境中的不確定性，降低交易費(fèi)用、促進(jìn)社會(huì)合作與發(fā)展。評(píng)判一個(gè)國家的治理水平，不僅要看公共政策是否完善配套，也要看政策實(shí)施及激勵(lì)、問責(zé)機(jī)制是否健全。只有建立強(qiáng)有力的執(zhí)行體制，強(qiáng)化激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，使違規(guī)者的潛在成本變大，才能效抑制機(jī)會(huì)主義，提升政策執(zhí)行力。

1.明確政府的職責(zé)權(quán)限。全面梳理政府的權(quán)力與責(zé)任，缺位的政府，要及時(shí)補(bǔ)位，積極進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，制定游戲規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，維護(hù)公序良俗，提供高質(zhì)量的公共服務(wù);越位的政府，要及時(shí)退出，對(duì)于不該管的事情，不要介入，該放權(quán)的放權(quán)給企業(yè)，讓企業(yè)自負(fù)盈虧、自我管理，弱化政府與企業(yè)間的利益聯(lián)系，從而減少權(quán)力的尋租，讓企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體。

2.倡導(dǎo)政府依法行政，建設(shè)法治政府。法治，是規(guī)范社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的有效路徑，法律作為法治的抓手，具有普遍約束力和最高權(quán)威性。引進(jìn)法律機(jī)制，以提高政府決策科學(xué)化、民主化、法制化水平和質(zhì)量，即我們要靠法律、制度來糾正政府的失靈。自本世紀(jì)以來，我國就提出要依法行政，建設(shè)法治政府。一是政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，將政府的權(quán)力下放給社會(huì)組織、企事業(yè)單位。二是應(yīng)該以法律為依據(jù)，做到依法行政。依法行政過程中，不僅要做到行政程序的合法，還要追求結(jié)果的合法。三是加大司法審查力度。因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)使政府有了一定的自由度，但我們要通過司法審查將這個(gè)自由度控制在一定范圍內(nèi)，遏制行政權(quán)力的過度擴(kuò)張。還要完善法律救濟(jì)體系，使依法行政的體系更趨于完善。

3.完善行政問責(zé)機(jī)制。因?yàn)檎咧贫ㄖ袝?huì)有“短視效應(yīng)”，即決策者對(duì)于短期利益的偏好導(dǎo)致決策失誤的情形。一是決策者只看到了期收益，忽視長期利益產(chǎn)生的損失;二是決策者偏好于短期收益的偏好使決策者而放棄了更合適的決策，這兩種情況都會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源。因此，為了避免決策者的短視，謹(jǐn)防決策失誤，決策者在決策的時(shí)候應(yīng)咨詢專業(yè)的決策咨詢機(jī)構(gòu)，決策咨詢機(jī)構(gòu)一般都是由專家組成，有專業(yè)知識(shí)和決策經(jīng)驗(yàn)，能有效避免決策失誤。同時(shí)還要完善行政問責(zé)機(jī)制，建立決策失誤成本，使決策者能謹(jǐn)慎用權(quán)，謹(jǐn)慎決策，減少?zèng)Q策失誤。因?yàn)闆Q策失誤不僅會(huì)浪費(fèi)資源，而且決策失誤的改正和調(diào)整也是一項(xiàng)十分耗時(shí)和緩慢的過程，糾錯(cuò)成本很高。

4.發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的積極作用。一是要使行政活動(dòng)過程公開透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有利于民眾監(jiān)督，更有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極的監(jiān)督作用，防止監(jiān)察不力。二是要保持監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。我國的監(jiān)察機(jī)構(gòu)既要受上級(jí)黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，又要受上級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)察不力的情況。因此要保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，獨(dú)立于被監(jiān)察者體制之外，這樣的監(jiān)察才是獨(dú)立有效的。

5.培養(yǎng)公務(wù)人員樹立良好的職業(yè)道德操守。一些公務(wù)人員意志薄弱，無視行政倫理規(guī)范，在缺乏約束的條件下，就會(huì)導(dǎo)致決策失誤、權(quán)力尋租等行為發(fā)生。這都與公務(wù)人員自身的素養(yǎng)有關(guān)。因此我們要培養(yǎng)公務(wù)人員樹立良好的職業(yè)道德操守，樹立自我約束意識(shí)。在公務(wù)人員的選拔錄用中，要著重對(duì)其道德品格進(jìn)行考察，然后再進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的測(cè)試，要選用德才兼?zhèn)涞娜藛T進(jìn)入政府工作。還要對(duì)于已入職的公務(wù)人員應(yīng)定期進(jìn)行思想政治教育和職業(yè)道德培訓(xùn)，引導(dǎo)他們樹立正確的道德觀、權(quán)力觀、政績(jī)觀，避免發(fā)生貪腐、尋租等行為。

四、政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步思考

政府作為國家治理的重要樞紐和作用平臺(tái)，在社會(huì)發(fā)展過程中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任。法治政府建設(shè)就是要依法履行政府職能，包括簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，依法履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，同時(shí)，完善依法行政制度體系，提高政府立法、執(zhí)法質(zhì)量和水平，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系[1]，促進(jìn)政府治理更加成熟、更加穩(wěn)定。

總書記曾指出：“一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的?！盵4]提升政府治理能力、構(gòu)建科學(xué)治理體系是政府治理現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工作，也反映著新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。為切實(shí)改善政府治理體系、提升政府治理能力，黨的十九屆四中全會(huì)決定對(duì)完善國家行政體制、機(jī)制、制度諸多方面進(jìn)一步提出了相應(yīng)的要求，包括最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法、提高行政執(zhí)法能力水平，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)法系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力[1]。此外，四中全會(huì)決定還強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同[1]。這些有力措施的出臺(tái)其最終目的就是各級(jí)政府通過充分履行職能，助力實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，通過國家行政系統(tǒng)的有效運(yùn)作保障國家治理體系的有效運(yùn)行，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的政府治理工作體系。

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作者簡(jiǎn)介

高雯婷，女，遼寧大連人，中共大連市委黨校（大連行政學(xué)院、大連市社會(huì)主義學(xué)院）?？庉嫴?研究方向：公共管理。