甘孜州草原資源有償使用現(xiàn)狀及建議

帥 戟

（四川省甘孜州畜牧業(yè)科學(xué)研究所，四川 康定 626000）

草原資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)核心制度，草原資源有償使用要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，明確草原資源資產(chǎn)有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序，支持探索多樣化有償使用方式，確保草原資源所有者的權(quán)益得到充分有效維護(hù)。

甘孜州是我國(guó)第二大藏區(qū)的主體組成部分，也是長(zhǎng)江上游重要的水源涵養(yǎng)地、生態(tài)屏障區(qū)和全省最大的草原牧區(qū)。草原是甘孜州畜牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，所以草原資源的有償使用對(duì)保障生態(tài)安全、繁榮牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)牧民增收致富具有重要意義和現(xiàn)實(shí)作用。

1 甘孜州草原基本情況

甘孜州是青藏高原的重要組成部分和全國(guó)五大牧區(qū)之一，擁有天然草地1.42 億畝（1 畝≈667 m2，下同），占國(guó)土總面積的61.7%，是森林面積的5 倍、耕地面積的80 倍，其中可利用草地1.24 億畝。草地是全州最大的生態(tài)資源和生物資源，是畜牧業(yè)發(fā)展的根基，也是廣大牧民群眾賴(lài)以生存和發(fā)展的重要生產(chǎn)資料。

2 草原資源有償使用的現(xiàn)狀

甘孜州牧區(qū)草原資源仍然處于自然經(jīng)濟(jì)為主的狀態(tài)，草原的長(zhǎng)期無(wú)償使用掩蓋了草原資源實(shí)際存在的價(jià)值，妨礙了人們對(duì)草原資源作為一種資產(chǎn)進(jìn)行管理，從而造成草原資源的退化、浪費(fèi)和破壞，大大影響了草原資源的保值和增殖。近年來(lái)，受草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入不足、草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、超載過(guò)牧、人為破壞、氣候變化等綜合因素的影響，甘孜州天然草原退化嚴(yán)重，草地生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能日益衰減。

3 草原資源有償使用存在的主要問(wèn)題

3.1 草原資源狀況不清 甘孜州草原行業(yè)沿用的數(shù)據(jù)均出自1985年草地資源調(diào)查，三十年來(lái)，草原的面積、類(lèi)型發(fā)生了一定變化，而且這期間甘孜州進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，加之涉及各地草原糾紛調(diào)解后重新確定的數(shù)據(jù)變動(dòng)，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)調(diào)查的草原底數(shù)已不適應(yīng)現(xiàn)階段畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，存在底數(shù)不清、情況不明、數(shù)據(jù)差異大等問(wèn)題。

3.2 草原承包不徹底 由于藏區(qū)牧民長(zhǎng)久以來(lái)沿襲的放牧習(xí)慣和民間部落式的管理方式，部落與部落、村與村之間糾紛頻繁，導(dǎo)致草原承包不夠徹底，大部分縣只將草原可利用面積分解到了戶(hù)或聯(lián)戶(hù)，邊界均為描述性定位，四至界線不清，未將地塊確權(quán)到戶(hù)。草場(chǎng)糾紛多，絕大部分牧民仍沿襲傳統(tǒng)放牧習(xí)慣使用和管理草原，沒(méi)有按所承包的草原開(kāi)展牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。同時(shí)承包草原流轉(zhuǎn)缺乏制度和有效監(jiān)管，草原確權(quán)和承包的作用未得到有效發(fā)揮。

3.3 草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范 由于草原承包不徹底，加之沒(méi)有草地流轉(zhuǎn)管理、仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，草原流轉(zhuǎn)機(jī)制和管理制度不健全，導(dǎo)致全州草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

4 草原資源有償使用的建議

草原有償使用，是深化甘孜州牧區(qū)改革，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的突破口之一。推行草原有償使用是草原資源進(jìn)入市場(chǎng)，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，是建立現(xiàn)代畜牧業(yè)的需要。草原使用者用貨幣購(gòu)買(mǎi)草原資源使用，才能使草原使用者解放思想轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立有償使用草原資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，體現(xiàn)出草原資源的價(jià)值，增強(qiáng)草原資源的公有制觀念和價(jià)值觀念。

4.1 開(kāi)展草原資源調(diào)查 建議國(guó)家組織人力、物力、財(cái)力，開(kāi)展新的草原資源調(diào)查，摸清家底，以便合理地管理和利用草原資源，科學(xué)地建立草原資源有償使用制度。

4.2 切實(shí)加強(qiáng)草原所有權(quán)的權(quán)能 由于草原所有權(quán)的權(quán)能沒(méi)有得到充分運(yùn)用，助長(zhǎng)了草原邊界糾紛，越界侵權(quán)濫牧，私挖亂采和違法進(jìn)入草原勘探作業(yè)的行為，徹底解決這些問(wèn)題是依法實(shí)現(xiàn)草原資源有償使用的關(guān)鍵。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)，以縣為單位建立承包草原的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)流轉(zhuǎn)服務(wù)站和糾紛調(diào)解服務(wù)組織。建立健全草原產(chǎn)權(quán)管理和糾紛調(diào)處的制度和機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)草原所有權(quán)的權(quán)能的充分運(yùn)用。

4.3 建立草原資源有償使用制度 依法依規(guī)嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)，健全基本草原保護(hù)制度，任何單位和個(gè)人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途，嚴(yán)控建設(shè)占用和非牧使用。成立草地流轉(zhuǎn)管理和仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立健全草原產(chǎn)權(quán)管理和糾紛調(diào)處的制度和機(jī)制。建立村民自治的草原約束機(jī)制和流轉(zhuǎn)制度，制定出臺(tái)不同草原類(lèi)型或不同生產(chǎn)力水平流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和牧民接受的流轉(zhuǎn)辦法，建立起公正公平、相互約束的草原管理制度，探索適合全州牧區(qū)的草資源有償使用制度，以保障甘孜州草原資源的增值，減輕草原資源的退化、破壞和浪費(fèi)。