忻州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作創(chuàng)新的做法與思考

李靜芳

（忻州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展服務(wù)中心，山西忻州 035100）

0 引言

忻州市各縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委成立并開展實(shí)踐工作已多年，在各級(jí)相關(guān)政府部門與領(lǐng)導(dǎo)的重視下，在堅(jiān)持大力宣傳土地政策、法律法規(guī)與不斷加強(qiáng)仲裁員、調(diào)解員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)中，不僅逐年加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)，還在切實(shí)化解農(nóng)村土地糾紛方面取得了顯著的成績(jī)。尤其是近年來，伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移土地流轉(zhuǎn)增多、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地占地增多以及農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展等等的情形，農(nóng)村土地糾紛事件不僅越來越多而且還更復(fù)雜化，各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委在受理案件、調(diào)解裁決、化解糾紛矛盾中摸索出一些行之有效的創(chuàng)新做法與經(jīng)驗(yàn)。

1 忻州市仲裁工作基本情況

截止2020年底，忻州14個(gè)縣（市、區(qū)）都成立了縣級(jí)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，設(shè)立了日常辦事機(jī)構(gòu)，日常辦公人員共80人，聘任仲裁員共294人，滿足仲裁辦日常工作人員均至少5人以上、聘任仲裁員至少20人以上的要求。185個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全部成立調(diào)解委員會(huì)，配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員共計(jì)809人，做到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立調(diào)解委員會(huì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3名調(diào)解員。轄區(qū)內(nèi)行政村調(diào)解小組達(dá)4 492個(gè)，村組調(diào)解人數(shù)達(dá)9 925人，做到每個(gè)行政村都有調(diào)解小組，每個(gè)行政村至少指定一名調(diào)解員。此外，全市14個(gè)縣（市、區(qū)）都配備相應(yīng)的仲裁場(chǎng)所以及必要的辦公設(shè)備，為農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

經(jīng)調(diào)查，忻州市2020年度所發(fā)生的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛總數(shù)達(dá)565件，其中仲裁委共受理69件，占總糾紛的12%，結(jié)案率達(dá)100%。這些糾紛大多是疑難歷史問題，他們的解決不僅有效減少了疑難問題的化解率，而且起到了“化解一起，解決一系列”的效果。

2 忻州市仲裁工作創(chuàng)新做法

2.1 理順工作制度，實(shí)行專人專職臺(tái)賬管理

針對(duì)頻發(fā)的農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁事件，忻州各地都建立了比較規(guī)范且便于施行與管理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解登記臺(tái)賬以及處理流程制度。雖然各地因地制宜，呈現(xiàn)出多樣性，但宗旨是一致的，即認(rèn)真接待，并詳細(xì)記錄各類糾紛問題的起因、糾紛過程、建議意見、調(diào)處情況。這不僅方便追蹤管理，還有利于后續(xù)統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)行類比歸檔，找出矛盾的聚焦點(diǎn)在哪里，據(jù)此做出政策宣傳與培訓(xùn)講解的重點(diǎn)，有針對(duì)性的化解難點(diǎn)、疑點(diǎn)，減少糾紛矛盾的產(chǎn)生，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 加強(qiáng)部門協(xié)作，創(chuàng)建工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是仲裁委與法院、司法局、公安、自然資源局、婦聯(lián)等相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。采取多種方式爭(zhēng)取法院支持，與法院專門召開協(xié)調(diào)會(huì)議，就有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作銜接問題進(jìn)行磋商，建立了裁決、執(zhí)行、審判聯(lián)動(dòng)機(jī)制，取得了縣農(nóng)村土地承包仲裁職能與法院強(qiáng)制執(zhí)行、裁審工作之間進(jìn)一步密切銜接。二是加強(qiáng)信訪與仲裁的密切配合，提高糾紛事件化解效率。利用農(nóng)村土地仲裁的法律優(yōu)勢(shì)和信訪局密切配合，解決土地群訪案件、疑難案件。往往在因工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)工程等占地發(fā)生土地糾紛形成群訪事件時(shí)，信訪局邀請(qǐng)土地承包仲裁委介入案件調(diào)查處理。仲裁委利用自身的法律優(yōu)勢(shì)對(duì)涉事群眾進(jìn)行法律法規(guī)宣傳、調(diào)解、仲裁，往往能起到事半功倍的效果。信訪工作與仲裁工作的密切配合，通力協(xié)作，一方面使得仲裁委成為信訪工作的堅(jiān)強(qiáng)后盾，同時(shí)信訪局也對(duì)仲裁委工作給與大力支持，比如仲裁場(chǎng)地支持、維穩(wěn)防亂支持、案件調(diào)查綠色通道支持等，促進(jìn)仲裁委工作的有序順利開展，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域的和諧穩(wěn)定功不可沒。

2.3 組建巡回法庭，加強(qiáng)便民利民服務(wù)

一方面仲裁委工作人員對(duì)來訪百姓態(tài)度熱情、服務(wù)周到，做到免費(fèi)供熱水、免費(fèi)復(fù)印證件材料，甚至對(duì)一些文化程度低的群眾主動(dòng)幫助寫申請(qǐng)書等基本的人性化服務(wù)。另一方面，對(duì)一些行動(dòng)不便的群眾，靈活開設(shè)流動(dòng)法庭，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者入村進(jìn)行臨時(shí)設(shè)庭審理，通過近距離的“曉之以情、受之以理”，密切了干群關(guān)系，易于和當(dāng)事人協(xié)調(diào)溝通，對(duì)案件的解決有時(shí)能起到意想不到的效果。比如，神池縣仲裁委員會(huì)在成立了土地糾紛巡回仲裁庭的基礎(chǔ)上，按照“重調(diào)解、輕仲裁”的土地糾紛調(diào)解仲裁原則，縣仲裁委員會(huì)又成立了幫調(diào)工作小組，幫調(diào)工作小組主要是深入鄉(xiāng)村，幫助鄉(xiāng)村對(duì)土地糾紛進(jìn)行調(diào)解，在近幾年鄉(xiāng)村調(diào)處的1200多件糾紛案件中，幾乎有一半案件有縣幫調(diào)小組參與。偏關(guān)縣采取“流動(dòng)調(diào)解仲裁”新模式，即仲裁辦公人員走出辦公場(chǎng)所，到糾紛所在地現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解糾紛。仲裁委在接到鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解請(qǐng)求、領(lǐng)導(dǎo)信箱反映糾紛事件、省市轉(zhuǎn)辦糾紛事件等后組織相關(guān)人員，會(huì)同鄉(xiāng)、村干部現(xiàn)場(chǎng)辦公，一起參與庭審活動(dòng)。這樣不僅提高了辦案效率，減少群眾來回奔波等麻煩，更重要的是通過這種“以案釋法”的方式，達(dá)到“審理一案、宣傳一片”的效果，把矛盾化解在基層。

2.4 采取“解一化多”方式，減少類似糾紛發(fā)生

所謂“解一化多”，就是發(fā)現(xiàn)同類型案件，先受理其中一起，調(diào)解或裁決生效，化解了糾紛矛盾，然后作為典型案例進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)。一方面，組織其他同類型相關(guān)糾紛事件所在地的仲裁員、調(diào)解員以及村干部進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，讓他們了解案情的關(guān)鍵所在以及具體處理辦法，以案釋法，依例調(diào)解；另一方面，借此機(jī)會(huì)，高效宣傳相關(guān)土地政策與法律法規(guī)的精神內(nèi)涵。這樣，不僅加快了化解糾紛矛盾的速度，達(dá)到農(nóng)村土地糾紛矛盾“不出村、不出鄉(xiāng)”立竿見影就地解決的效果，有效避免村民矛盾的激化；同時(shí)也極大地減少了仲裁工作量。

2.5 凝聚離退休干部，發(fā)揮余熱貢獻(xiàn)力量

農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁工作具有專業(yè)性強(qiáng)的特征，仲裁調(diào)解人員不僅要具備專業(yè)的法律知識(shí)，而且要有豐富的調(diào)解糾紛矛盾經(jīng)驗(yàn)，要對(duì)農(nóng)村情況熟悉。忻州市河曲縣巡鎮(zhèn)因勢(shì)利導(dǎo)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，返聘一些從崗位上退下來，身體健康好、人緣好、仍有干事精神的老干警、老法官、老教師、鄉(xiāng)村老領(lǐng)導(dǎo)，把他們組織起來，組建了河曲縣巡鎮(zhèn)鎮(zhèn)土地仲裁調(diào)解服務(wù)中心，讓他們參與調(diào)解工作。由起初10人發(fā)展到現(xiàn)在的30人，責(zé)任范圍由最初個(gè)別村逐年覆蓋了全鎮(zhèn)各村。巡鎮(zhèn)鎮(zhèn)土地仲裁調(diào)解中心組建以來，形成了一套比較規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。主要做法是“五化”，即防調(diào)結(jié)合一體化、建章立約規(guī)范化、依法調(diào)處人性化、指導(dǎo)協(xié)調(diào)經(jīng)?；?、案卷資料標(biāo)準(zhǔn)化。在調(diào)解的實(shí)踐中，根據(jù)不同的事，針對(duì)不同的人，對(duì)癥化解。近年來，省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)多次到中心調(diào)研指導(dǎo)，充分肯定了他們的工作。忻州日?qǐng)?bào)、省市電視臺(tái)等媒體先后進(jìn)行了報(bào)道。這些成績(jī)的取得，關(guān)鍵得益于這些退下來的老同志勇于擔(dān)當(dāng)，以苦為樂、認(rèn)真負(fù)責(zé)、無私奉獻(xiàn)。

2.6 充分利用現(xiàn)代辦公方式，提高辦事效率

多地利用微信這一便民工具，加強(qiáng)土地政策法規(guī)講解、仲裁日常工作溝通、糾紛事件處理經(jīng)驗(yàn)交流。比如，吸收縣、鄉(xiāng)兩級(jí)仲裁員和農(nóng)經(jīng)工作人員組成土地糾紛調(diào)解工作群，在群里使用了“農(nóng)民土地糾紛便民登記卡”，方便農(nóng)戶就地反映土地糾紛問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員及時(shí)登記農(nóng)戶反映的問題，并填制“農(nóng)民土地糾紛便民登記卡”發(fā)至工作群內(nèi)，以便縣、鄉(xiāng)兩級(jí)及時(shí)處理，給農(nóng)戶帶來極大的方便，同時(shí)提高了工作效率。

3 忻州市仲裁工作存在的問題

3.1 基礎(chǔ)條件薄弱

專職人員匱乏和經(jīng)費(fèi)不足，甚至難以到位，是制約忻州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作順利開展的兩大瓶頸。該項(xiàng)工作不僅量大面廣、程序復(fù)雜，而且法律性強(qiáng)、農(nóng)民關(guān)切，本需充足的專職人員和足夠的經(jīng)費(fèi)予以保障。但實(shí)際情況卻是，本就身兼多項(xiàng)繁瑣工作的農(nóng)經(jīng)人員繼續(xù)兼職，加上經(jīng)費(fèi)難以保障，出現(xiàn)專業(yè)素養(yǎng)低、積極性不高的工作局面，嚴(yán)重影響調(diào)解仲裁工作的有效進(jìn)行。

3.2 糾紛事件復(fù)雜

農(nóng)村土地承包糾紛多數(shù)屬于歷史遺留問題，不僅案情復(fù)雜多疑，當(dāng)事人積怨深重，而且原始資料不規(guī)范，甚至缺失，直接導(dǎo)致調(diào)查取證、查明事實(shí)艱難。加上農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)只有裁決權(quán)，沒有執(zhí)行權(quán)，保障農(nóng)民合法權(quán)益難上加難。

4 促進(jìn)忻州市仲裁工作高效開展的設(shè)想

4.1 加大重視力度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委是順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛矛盾逐漸增多、愈發(fā)復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)新形勢(shì)下建立的。它的存在不僅給農(nóng)民提供了又一條化解土地糾紛矛盾的路子，而且對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，以及整個(gè)國(guó)家的和諧發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。要求我們相關(guān)部門以及領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必要高度重視其存在的重要性，以及著手推進(jìn)的迫切性，真正將其提高到農(nóng)村工作日程上來重視。

4.2 完善機(jī)構(gòu)建設(shè)

建議在有條件的地方，逐步將仲裁委獨(dú)立出來，設(shè)編設(shè)崗設(shè)員，提高其社會(huì)法律地位以及相應(yīng)的調(diào)解仲裁專業(yè)性。只有仲裁委的社會(huì)地位提高了，其法律權(quán)威性才可彰顯，發(fā)揮的效用才能大增。即使將仲裁委獨(dú)立出來當(dāng)前條件不成熟，也應(yīng)考慮增加人員編制，充實(shí)專業(yè)專職隊(duì)伍。

4.3 保障經(jīng)費(fèi)到位

對(duì)于已經(jīng)納入財(cái)政的地區(qū)，隨著仲裁案件的增多應(yīng)當(dāng)逐步提高財(cái)政支持力度；對(duì)于還沒有納入財(cái)政預(yù)算的地區(qū)，要加大督促力度，加快步伐爭(zhēng)取早日獲得財(cái)政支持。建議在經(jīng)費(fèi)的保障上，建立市級(jí)為基礎(chǔ)，省級(jí)給補(bǔ)助的保障機(jī)制，并且制定切實(shí)量化可行的補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度，將調(diào)處案件數(shù)與補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)辦案人員參與的積極性。