整體性治理下的區(qū)級國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制探索

沈蒙淅

（廣東省廣州市規(guī)劃和自然資源局增城區(qū)分局，廣東 增城 511300）

自2000年以來，空間規(guī)劃及其管理部門之間的越位、缺位、錯位等“碎片化”問題頻現(xiàn)，圍繞空間規(guī)劃間的協(xié)調(diào)問題成為我國規(guī)劃學界和管理學界研究的重要方向。受限于行政體制和規(guī)劃管控方式的不同，各類空間規(guī)劃關(guān)注的重點、發(fā)展目標、技術(shù)標準、編制方法和手段等都不盡相同，不僅導致空間資源在配置過程中出現(xiàn)不必要的浪費；同時也帶來了行政管理部門之間職能交錯、流程繁復、效能低下，地方與上級部門事權(quán)不清，平行跨部門間職能錯亂，社會管理運行成本過高的問題。

2019年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺,標志著我國空間規(guī)劃改革正式進入“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃新時代。在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府體系中，區(qū)縣級政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的紐帶，是空間資源管理的基礎(chǔ)性單元，是國家行政權(quán)力承上啟下的重要環(huán)節(jié)。由于區(qū)縣級政府兼具編制并實施管理規(guī)劃的職能和維護廣大基層群眾利益的“雙重身份”，因此在規(guī)劃協(xié)調(diào)創(chuàng)新中區(qū)縣級政府擔負的任務(wù)最為之繁重。本文以新型規(guī)劃協(xié)調(diào)關(guān)系建立作為突破口，通過引入整體性治理理論，提出面向未來長遠發(fā)展的新型國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)方法，為相關(guān)區(qū)縣級國土空間規(guī)劃工作提供借鑒。

1.規(guī)劃“碎片化”表征和生成機理

據(jù)我國有關(guān)學者的統(tǒng)計，在我國政府頒布的諸多類型的規(guī)劃中，至少有83項規(guī)劃得到相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán),規(guī)劃裂解性造成社會資源浪費。規(guī)劃之間的分立與相互矛盾，使得政府對城市空間管控不足，難以實現(xiàn)對城市發(fā)展和生態(tài)保護的統(tǒng)籌考慮。多個規(guī)劃同時各自為政，直接造成部門審批依據(jù)存在矛盾，削弱了各自的嚴謹性和權(quán)威性。規(guī)劃協(xié)調(diào)“碎片化”的問題根源主要在以下幾個方面：

第一，部門各自為政，產(chǎn)生信息孤島現(xiàn)象。城市空間的規(guī)劃管理涉及諸多政府組成部門。由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，對規(guī)劃管理組織的頂層設(shè)計缺乏整體性思維，導致在具體的規(guī)劃管理職能區(qū)別上可能分散在多個不同的政府成員部門。這些部門的關(guān)系通常是橫向平行化，各部門之間不僅是相互關(guān)聯(lián)、不可分割的，同時又具有相對獨立性。部門之間政出多門、條塊分割、功能碎片化、權(quán)利碎片化等問題，導致對政府管理的信息和資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。最終每個部門都擁有大量自身的信息和資源，甚至個別部門為了“尋租”而對信息資源等進行壟斷，從而愈發(fā)出現(xiàn)政府部門間結(jié)構(gòu)分散、異構(gòu)存儲、局部應(yīng)用等現(xiàn)實問題。因此，當前各類規(guī)劃管理既是各自為政又是相互重疊，在職能互補的基礎(chǔ)上，一些重要的領(lǐng)域同時又存在雷同、排斥等現(xiàn)象，從而形成信息與資源的關(guān)系壁壘，成為資源有效利用的瓶頸之一，產(chǎn)生大量的孤島現(xiàn)象。落實到具體問題上，不同部門往往有不同的管控要求，甚至出現(xiàn)“誰都管”和“誰都不管”的兩種極端的現(xiàn)象。在規(guī)劃領(lǐng)域，部門的責任界定沒有清晰的邊界，難以建立起有效的監(jiān)督檢查和責任追究機制，未能實現(xiàn)信息和資源的共享，使得規(guī)劃實施難以有效的協(xié)同。

第二，規(guī)劃技術(shù)差異，導致執(zhí)行標準不統(tǒng)一。長期以來，各個規(guī)劃的編制規(guī)范彼此打架、零散、異構(gòu)現(xiàn)象較為嚴重，缺乏將各環(huán)節(jié)有機地連接并為相互的協(xié)作提供技術(shù)準則的統(tǒng)一標準、規(guī)范、體制和運行機制，導致技術(shù)要求難協(xié)調(diào)，從而削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。技術(shù)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復采集使得各個規(guī)劃的管控技術(shù)難以統(tǒng)一，信息系統(tǒng)建設(shè)長期處于初始低級的狀態(tài)，信息和資源系統(tǒng)無法實現(xiàn)技術(shù)上的互聯(lián)互通，形成跨部門技術(shù)壁壘。

第三，管控方式矛盾，導致規(guī)劃實施不暢。不同的行政主管部門對于城市空間規(guī)劃管控手段存在明顯差異。例如：城市規(guī)劃管理部門綜合考慮的是城市整體布局和土地合理使用問題，針對的是城市空間上總體的開發(fā)布局；土地管理部門更多地考慮基本農(nóng)田保護和用地指標的控制，控制的手段是通過計劃指標下達的方式控制土地資源的供給；發(fā)展改革部門則是通過引導市場發(fā)展作用，對經(jīng)濟社會各類項目的立項審批進行引導和干預，引導社會經(jīng)濟各方面相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。

第四，制度規(guī)范缺失，導致協(xié)調(diào)的效率低下。雖然《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對不同規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)關(guān)系做出了原則性的要求，但也缺乏進一步的配套機制安排。在當前這種政策法規(guī)環(huán)境下，各級政府只能通過一些非常態(tài)化或非正式協(xié)調(diào)的組織模式來盡可能地規(guī)范規(guī)劃實施的組織協(xié)調(diào)，比如成立各種領(lǐng)導小組、工作小組、辦公室等，但這一行政模式大多為事件驅(qū)動，在設(shè)置條件、運作方式上具有一定的局限性，通用性不強，導致非正式協(xié)調(diào)成常態(tài)。規(guī)劃協(xié)調(diào)“碎片化”在限制業(yè)務(wù)協(xié)同處理的同時，會降低行政效率，同時導致規(guī)劃服務(wù)裂解效應(yīng)，這樣的行政服務(wù)既不方便企業(yè)和民眾辦事，也不利于行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。

第五，協(xié)調(diào)主體多元，導致協(xié)調(diào)媒介缺失。規(guī)劃間的協(xié)同實施工作涉及大量的利益協(xié)商和技術(shù)協(xié)調(diào)，這些工作通常需要通過討論、交流等方式，不斷地溝通協(xié)調(diào)，最終形成共識。由于涉及多個專業(yè)和政策領(lǐng)域，涉及術(shù)語體系和工作內(nèi)容十分龐雜，需要在各個規(guī)劃之間建立一套完整的技術(shù)溝通體系和協(xié)調(diào)對話平臺。

2.整體性治理理論內(nèi)涵及要求

20世紀90年代初以來，為解決官僚機構(gòu)運作效率低下、成本難度較大的問題，西方發(fā)達國家的政府相繼開展了“新公共管理運動”的嘗試，試圖構(gòu)建一種新型的市場化公共行政組織的理想模型。雖然歷經(jīng)的時間不太長，但是卻與當前世界管理學發(fā)展趨勢和大眾訴求要求緊密結(jié)合，其理論內(nèi)涵和價值越來越多被公共管理學界和世界眾多國家政府接受。整體性治理理論發(fā)展經(jīng)過概念的提出、理論內(nèi)涵衍生和深化發(fā)展三個階段后，逐漸對公共組織的整合、碎片化、裂解性等棘手問題有了更加深入而透徹的分析，理論體系也已經(jīng)逐漸趨于成熟。

一些西方發(fā)達國家和先進的學者們，將整體治理理論作為一種新型的理論范式和實踐模式，以期解決管理實踐中接連出現(xiàn)的公共服務(wù)的分散化現(xiàn)象。整體性治理是一種以最大限度符合公眾的實際需要為根本目的治理模式，它以相互協(xié)調(diào)和協(xié)同為目的，以促進組織一體化發(fā)展和提高公眾參與為手段，保證政府組織運行各個階段的完整性為核心，以提高政府組織的整體化水平，加強政府組織和第三方部門的分工合作、功能提升、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等為主要內(nèi)容的治理方式。

整體治理理論本質(zhì)是利用整合的思路，以結(jié)果和公民利益為導向，主要表現(xiàn)是“綜合協(xié)調(diào)”和“跨界協(xié)作”，是行政管理治理理念的一種工具和解決方案。規(guī)劃領(lǐng)域的整體性治理既包括規(guī)劃行政體制改革，也包括規(guī)劃技術(shù)方面的改革。整體性治理強調(diào)相互信任、彼此的責任感等功能性要素。作為理性社會中重要的價值資源，良好的信任環(huán)境可以促進社會生產(chǎn)擴大和社會生產(chǎn)關(guān)系的持續(xù)改善，帶來社會整體性的長久進步。整體性治理在理念上突出表現(xiàn)規(guī)劃政策整體性和規(guī)劃管理公共責任的重要性。在組織結(jié)構(gòu)上，強調(diào)對政府規(guī)劃編制管理的組織架構(gòu)、價值，在不同層次不同部門和不同功能上的整合；在運行機制上，倡導“誠信服務(wù)”，消除規(guī)劃政策不透明等或難以協(xié)同的地方；在技術(shù)手段上，整體性治理所倡導的信息技術(shù)打破規(guī)劃的部門分割和行政分割，這無疑在我國為思考規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制方面具有深遠意義。整體性治理通過協(xié)調(diào)各類社會關(guān)系的競爭與合作，包括個體與個體之間，組織與組織之間，組織與個體之間，制定有效的“游戲規(guī)則”，以緩解多方利益沖突和矛盾，以促進社會公共利益最大化之間。

3.整體性治理視角下的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

空間是政府治理的范圍、媒介和對象。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。從對國土空間的整體管控角度看，通常一個城市對應(yīng)一個空間，只能有統(tǒng)一的空間規(guī)劃政策，國土空間規(guī)劃體現(xiàn)了一種以結(jié)果為導向。作為面向城市治理的區(qū)級國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，應(yīng)結(jié)合當前我國行政體制改革和國家治理體系改革的總體要求，尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，運用整體性思維將行政體制改革、規(guī)劃機制創(chuàng)新、規(guī)劃業(yè)務(wù)流程再造、規(guī)劃管理方式創(chuàng)新等諸多環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來。

首先是技術(shù)融合，建立有序的規(guī)劃技術(shù)體系。規(guī)劃的主要工作是圍繞一定的目標和原則，搞好各方面利益關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)。目前，多部門相互合作且共同參與的規(guī)劃管理模式本身并不意味著就存在很大問題，因為專業(yè)技術(shù)分工有時候可以使得政府管理變得有效廉潔。但政府各類行政管理行為必須建立在統(tǒng)一的戰(zhàn)略和目標的前提下，以相互促進和穩(wěn)定平衡的部門關(guān)系為支撐，配合良好的合作文化。國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建首先要解決政府規(guī)劃戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一。國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的最終目的是“多規(guī)合一”，只有是建立共同價值觀上的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，才是解決當前規(guī)劃矛盾的根本途徑。落實在規(guī)劃技術(shù)層面，在總結(jié)各種規(guī)章制度、規(guī)劃技術(shù)規(guī)定、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標準的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定具有統(tǒng)一性符合各類規(guī)劃管理要求的技術(shù)規(guī)范，形成統(tǒng)一性的規(guī)劃技術(shù)標準體系，全面指導今后規(guī)劃編制、修改、實施等的規(guī)劃全過程相關(guān)工作。

其次是職責整合，促進規(guī)劃職能的綜合轉(zhuǎn)變。建構(gòu)國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制要配合完善建立權(quán)責清晰、層次分明的事權(quán)機制。一個空間，應(yīng)該對于一個或者一種規(guī)劃類型。國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的建立要解決城市空間規(guī)劃編制權(quán)的統(tǒng)一問題，在統(tǒng)一的規(guī)劃編制權(quán)基礎(chǔ)上，再建立多部門分頭實施的部門規(guī)劃協(xié)作平臺。目前空間規(guī)劃改革已迫使政府規(guī)劃職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)也帶來了政府職能的重構(gòu)和整合，解決規(guī)劃機構(gòu)間權(quán)責碎片化和機構(gòu)組織內(nèi)部權(quán)責的分散化問題，但要設(shè)法從源頭消除矛盾，需要經(jīng)歷一段較為崎嶇和漫長的內(nèi)部博弈和溝通融合的改革過程。

另外，還應(yīng)建立統(tǒng)一的規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)部門或者機構(gòu)，通過規(guī)范化的行政協(xié)調(diào)和決策框架，解決各類規(guī)劃協(xié)調(diào)中的技術(shù)咨詢和決策問題。政府要適時地下放權(quán)力，減少對市場的干預。政府部門應(yīng)該管好該管的、放棄不該管的，在政府可為的范圍內(nèi)制定規(guī)劃。利用服務(wù)外包等市場手段，把一些規(guī)劃管理流程和業(yè)務(wù)權(quán)移交出去，以減小政府對社會和市場管制的范圍、提高規(guī)劃管理運行的效益。通過不斷地加強政府對規(guī)劃產(chǎn)品的供給，為社會提供優(yōu)質(zhì)的規(guī)劃服務(wù)，努力將政府打造成為服務(wù)型的政府。

第三是流程再造，完善配套的部門協(xié)調(diào)制度。規(guī)劃協(xié)調(diào)機制應(yīng)不斷強化規(guī)劃議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)地位，促進政府規(guī)劃協(xié)調(diào)職責從無序走向統(tǒng)一、從局部走向整合。通過在專業(yè)技術(shù)部門與綜合工作部門間、專業(yè)部門與專業(yè)部門間搭建不斷反饋、層級對應(yīng)、業(yè)務(wù)貫通的溝通協(xié)調(diào)平臺，以達到政府各部門間“各司其職，協(xié)同工作”的目標。通過流程的整合，促進規(guī)劃的需求端即規(guī)劃審批層面的改革轉(zhuǎn)變。整合各類規(guī)劃立項和建設(shè)項目審批流程，簡化行政環(huán)節(jié)，提高政府行政效率和公共服務(wù)水平。建立一體化的建設(shè)項目審批與規(guī)劃用地管理的辦事規(guī)則，促進規(guī)劃審批從“串聯(lián)審批”走向“并聯(lián)審批”。

第四是培育文化，搭建多元化的溝通氛圍環(huán)境。在規(guī)劃管理隊伍中宣傳共同的文化、培育共同的倫理精神和價值體系，是進行規(guī)劃協(xié)調(diào)的前提條件。加強政府組織文化氛圍的營造,運用政府組織文化氛圍來塑造整體性人際關(guān)系、新的價值理念、充足的發(fā)展動力與完善的內(nèi)部規(guī)范,使整體性政府組織形成足夠的凝聚力和向心力,推動政府組織的整體性運作與協(xié)調(diào)。

最后是信息共享，建立統(tǒng)一的信息聯(lián)動平臺。推動信息交換和共享是實現(xiàn)信息資源整合、協(xié)調(diào)辦公與提供便民信息服務(wù)的重要支撐。國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制建構(gòu)應(yīng)以信息聯(lián)動平臺為工作基礎(chǔ)，開拓創(chuàng)新項目報審模式，再造審批流程，提高行政審批效能；依托信息聯(lián)動平臺，以城市治理、改革創(chuàng)新為動力，逐步轉(zhuǎn)變政府職能和行政管理方式，進一步使各級政府和部門在空間管理職能上的關(guān)系合理化，為規(guī)劃行政體制改革奠定基礎(chǔ)。依托信息聯(lián)動平臺，及時公開及溝通信息，為政務(wù)公開，轉(zhuǎn)變政府職能，提高科學決策奠定基礎(chǔ)。

4.結(jié)語

造成規(guī)劃“碎片化”的因素眾多，土地管理、城市規(guī)劃等技術(shù)型學科研究太過于強調(diào)規(guī)劃體系內(nèi)部自身的技術(shù)性要素及對接關(guān)系，往往忽視了造成規(guī)劃“碎片化”問題在制度和組織上的根源。以公共管理學為代表的組織層面的研究，卻往往忽視了規(guī)劃作為一種公共政策具備一定的技術(shù)屬性。本文從整體性治理視角出發(fā)，得出規(guī)劃技術(shù)整合、組織重構(gòu)、流程再造、文化培育、信息支撐是國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的關(guān)鍵，將為我國的規(guī)劃改革提供更多的參考依據(jù)。由于整體性治理理論是專門針對新公共管理運動反思、批判與回應(yīng)提出的新型治理模式，在最近十幾年間才得到國內(nèi)外政府的高度重視，理論還有待進一步完善和驗證。另外，對規(guī)劃“碎片化”的根源的研究有待進一步完善，這也是今后要改進的重要內(nèi)容之一。