常德市鼎城區(qū)耕地拋荒現(xiàn)狀、原因分析及對(duì)策建議

伍志明 劉麗平 羅功儀

（常德市鼎城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 湖南常德415000）

常德市鼎城區(qū)位于湘西北、洞庭湖西濱、沅水和澧水下游，屬于丘陵區(qū)向平湖區(qū)過(guò)渡區(qū)域。全區(qū)現(xiàn)有耕地面積78 022.0 hm2，其中水田面積66 124.3 hm2、旱地11 897.7 hm2，是一個(gè)以水稻、油菜、蔬菜等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)大區(qū)，是全國(guó)的產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、蔬菜生產(chǎn)重點(diǎn)縣、生豬調(diào)出大縣。

1 常德市鼎城區(qū)耕地拋荒治理情況及現(xiàn)狀

糧食安全問(wèn)題越來(lái)越受到世界的關(guān)注，我國(guó)也不例外，特別是近些年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)工作。耕地是糧食重要的不可再生的資源，保護(hù)耕地就是保護(hù)了糧食生產(chǎn)能力。近年來(lái)，鼎城區(qū)深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，堅(jiān)決守住耕地紅線(xiàn)，確保耕地不拋荒，大力提高耕地質(zhì)量，夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)、發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。

1.1 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改善生產(chǎn)條件

從2009年以來(lái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《全國(guó)新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，鼎城區(qū)通過(guò)土地平整、機(jī)耕道路、小型農(nóng)田水利建設(shè)及土壤改良，配套完善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，截止到2020年底，全區(qū)累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田39 360 hm2，占全區(qū)水田面積的59.5%。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，為糧食等農(nóng)作物穩(wěn)定增長(zhǎng)和種糧效益穩(wěn)步提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為杜絕和減少耕地拋荒創(chuàng)造了有利條件。

1.2 實(shí)施“兩區(qū)”劃定，保護(hù)耕地資源

從2018年12月開(kāi)始，鼎城區(qū)開(kāi)展了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩區(qū)”）劃定工作。截止到2019年底，全區(qū)共劃定水稻生產(chǎn)功能區(qū)面積56 445.7 hm2、油菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積36 587.5 hm2、棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積7 862.6 hm2。同時(shí)，鼎城區(qū)通過(guò)將“兩區(qū)”數(shù)量監(jiān)測(cè)、質(zhì)量監(jiān)管等職能職責(zé)逐村明確到責(zé)任單位和責(zé)任人員，建立完善“兩區(qū)”數(shù)量監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)“兩區(qū)”耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)因地制宜、地盡其利。

1.3 培育種糧主體，調(diào)動(dòng)種糧積極性

一是及時(shí)足額兌現(xiàn)各級(jí)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，讓種糧農(nóng)民真正得到實(shí)惠。以2020年為例，鼎城區(qū)共為種糧主體發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼、雙季稻補(bǔ)貼、稻谷目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、早稻集中育秧補(bǔ)貼、耕地輪作補(bǔ)貼、糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等種糧補(bǔ)貼16 925萬(wàn)元，全區(qū)耕地折合平均144.6元/畝。

二是整合項(xiàng)目資金向糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜。2020年，鼎城區(qū)整合國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、產(chǎn)糧大縣和產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金等農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金25 640萬(wàn)元，用于糧食生產(chǎn)基地建設(shè)、辦點(diǎn)示范、科技推廣等，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平。

三是創(chuàng)新支持保護(hù)政策，鼓勵(lì)各類(lèi)主體發(fā)展糧食生產(chǎn)。2017年以來(lái)，鼎城區(qū)先后對(duì)集中連片發(fā)展高檔優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)、規(guī)模土地流轉(zhuǎn)等給予獎(jiǎng)補(bǔ)；對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出、示范帶動(dòng)明顯、綜合效益顯著、社會(huì)評(píng)價(jià)滿(mǎn)意的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶(hù)等新型經(jīng)營(yíng)主體給予獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)先晉級(jí)，調(diào)動(dòng)了各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，對(duì)減少和遏制耕地拋荒起到了積極作用。2020年，區(qū)財(cái)政共投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金9 537萬(wàn)元。

通過(guò)政策支持、獎(jiǎng)勵(lì)扶持，鼎城區(qū)種糧主體不斷發(fā)展壯大，截止到2020年底，全區(qū)有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社840家，其中直接從事糧食種植的農(nóng)民合作社有274家，有種糧面積2 hm2以上的大戶(hù)6 739戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)1 017家。一大批新型經(jīng)營(yíng)主體，已成為全區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)頭雁、主力軍。

1.4 強(qiáng)化科技推廣，提高糧食生產(chǎn)效益

2020年，鼎城區(qū)結(jié)合基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)、新型職業(yè)農(nóng)民培育等項(xiàng)目實(shí)施，將主導(dǎo)品種與主推技術(shù)配套組裝，創(chuàng)新合作共建、集中培訓(xùn)、辦點(diǎn)示范、入戶(hù)指導(dǎo)等科技成果引進(jìn)轉(zhuǎn)化和科技推廣模式機(jī)制，落實(shí)藏糧于技戰(zhàn)略，提升了糧食綜合生產(chǎn)效益。2020年，全區(qū)水稻生產(chǎn)主導(dǎo)品種入戶(hù)率達(dá)到90%，病蟲(chóng)專(zhuān)業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治與綠色防控率達(dá)到70.0%，測(cè)土配方施肥普及率達(dá)到100%，秸稈還田與綜合利用率達(dá)到90%，糧食生產(chǎn)耕種收綜合機(jī)械化率在86.9%以上，全區(qū)水稻平均產(chǎn)量為6 251.6 kg/hm2，比2010年提高了542.0 kg/hm2，增加9.5%。

通過(guò)一系列措施，鼎城區(qū)耕地拋荒現(xiàn)象得到有效遏制。據(jù)鼎城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2019年，該區(qū)耕地拋荒面積266.70 hm2，占全區(qū)耕地面積的0.34%；2020年，全區(qū)耕地拋荒面積僅22.57 hm2，只占全區(qū)耕地面積的0.03%，其中受石煤礦廢水污染不宜耕種面積2.22 hm2、因土地征收不宜耕種面積9.68 hm2、季節(jié)性?huà)伝拿娣e10.67 hm2（如中藥材生產(chǎn)等結(jié)構(gòu)調(diào)整休耕耕地等）。通過(guò)遏制耕地拋荒，結(jié)合“壓?jiǎn)螖U(kuò)雙”和發(fā)展旱雜糧生產(chǎn)，2020年，全區(qū)糧食作物種植面積為104 722.4 hm2，比上一年增加2 873.1 hm2，增幅為2.82%；總產(chǎn)糧食650 524 t，比上一年增加20 098 t，增加3.19%，為確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)做出了一定貢獻(xiàn)。

2 耕地拋荒的原因分析

耕地是不可再生的自然資源，是人類(lèi)生存和發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)性資源。特別是我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地資源更是趨于偏緊狀態(tài)，同時(shí)，耕地拋荒一直以來(lái)長(zhǎng)期存在。一方面，影響耕地拋荒的因子較多、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)。受自然氣候、生產(chǎn)環(huán)境、政策導(dǎo)向、市場(chǎng)供需、人力資源等多種因素的影響，耕地資源利用率、產(chǎn)出率不穩(wěn)定，耕地拋荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，受各類(lèi)影響因素的綜合作用，耕地拋荒面積呈波動(dòng)性變化。從鼎城區(qū)近年來(lái)耕地拋荒情況綜合分析，導(dǎo)致耕地拋荒的原因主要有如下4個(gè)方面。

2.1 種糧比較效益偏低

據(jù)鼎城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)產(chǎn)品成本調(diào)查結(jié)果顯示，2020年，鼎城區(qū)平均每畝雙季稻生產(chǎn)的直接生產(chǎn)成本為1 200元（其中種子150元、肥料300元、病蟲(chóng)防治190元、農(nóng)膜軟盤(pán)40元、機(jī)械作業(yè)400元、烘干銷(xiāo)售等其他費(fèi)用120元），按每畝兩季產(chǎn)稻谷833.5 kg、市場(chǎng)價(jià)格2 400元/t計(jì)算，每畝的稻谷銷(xiāo)售收入為2 000.4元，扣除生產(chǎn)成本之后，每畝收益為800.4元。規(guī)模種植農(nóng)戶(hù)扣除每畝的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)300元、雇工支出500元之后，基本處于保本經(jīng)營(yíng)；鼎城區(qū)散戶(hù)戶(hù)均耕地只有0.33 hm2左右，如果全部種植雙季稻，每戶(hù)的年種糧收入只有4 000元左右，全年在家種糧的收入，還不如1人外出務(wù)工1個(gè)月的收入。種糧效益偏低，特別是瘠薄地、邊遠(yuǎn)零星耕地效益更低，甚至出現(xiàn)投入多于產(chǎn)出，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)寧愿拋荒也不愿投入。

另外，現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)貼不夠精準(zhǔn)，也影響了農(nóng)民種糧積極性。如棉花種植補(bǔ)貼與水稻種植補(bǔ)貼相比，2020年植棉農(nóng)戶(hù)既能享受計(jì)稅內(nèi)一季農(nóng)作物補(bǔ)貼105元/畝，又能享受棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼173元/畝，合計(jì)278元/畝；而種植雙季水稻的農(nóng)戶(hù)只能享受175元/畝的雙季稻補(bǔ)貼和24元/畝的稻谷目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，合計(jì)199元/畝。兩者相比較，種植棉花比種植雙季稻每畝多享受政策補(bǔ)貼資金79元。

2.2 種糧勞動(dòng)力嚴(yán)重不足

近年來(lái)，鼎城區(qū)大量勞動(dòng)力外出轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，以便獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年，全區(qū)農(nóng)業(yè)人口57.08萬(wàn)人，常年在外務(wù)工的勞動(dòng)力26.00萬(wàn)人，占全區(qū)勞力資源的68.3%。農(nóng)村籍的大中專(zhuān)畢業(yè)生、退役軍人等一批后備勞動(dòng)力不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，外出務(wù)工的成功人士不愿重返農(nóng)村，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，在家務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力基本為“9938”（老人婦女）人員。由于農(nóng)村勞動(dòng)力不足，導(dǎo)致勞動(dòng)力價(jià)格上漲，部分缺勞動(dòng)力的種糧主體在耕種收等關(guān)鍵農(nóng)忙季節(jié)雇不到作業(yè)人員、雇不起作業(yè)人員，不得不將耕地拋荒。

2.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠配套

2009年以來(lái)，通過(guò)新增糧食產(chǎn)能工程項(xiàng)目實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地條件得到了一定改善。但是仍有部分零星、分散、偏遠(yuǎn)、瘠薄耕地，耕作條件和基礎(chǔ)設(shè)施普遍差，很大程度上仍是“靠天收”，投入多、產(chǎn)出少，農(nóng)民不愿耕種，造成土地拋荒。

2.4 耕地流轉(zhuǎn)及日常管理欠規(guī)范

隨著農(nóng)村居民升學(xué)、當(dāng)兵、就業(yè)、遷徙等，加上自然消減，農(nóng)村居民以戶(hù)為單位的人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，隨之引起農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料——耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)。據(jù)鼎城區(qū)耕地地力補(bǔ)貼系統(tǒng)顯示，2020年，鼎城區(qū)從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)數(shù)為98 200戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的60%左右；種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地55 400 hm2，占全區(qū)耕地面積的70.0%左右。受多種因素的影響，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)處于自發(fā)狀態(tài)，契約意識(shí)不強(qiáng)，缺乏有序引導(dǎo)和規(guī)范管理。特別是一部分散戶(hù)，因戶(hù)均耕地較少，分散種植、粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍，有的干脆棄耕拋荒。

3 治理耕地拋荒的對(duì)策與建議

3.1 廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，形成工作共識(shí)

區(qū)、鄉(xiāng)政府和相關(guān)部門(mén)、村級(jí)基層組織，要通過(guò)張貼標(biāo)語(yǔ)、廣播和出動(dòng)宣傳車(chē)巡回宣講等形式，廣泛、深入宣傳《土地法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，宣傳農(nóng)村承包土地三權(quán)分置、農(nóng)村土地承包期再延長(zhǎng)30年、制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、嚴(yán)禁耕地拋荒等系列政策精神，宣傳國(guó)家和地方政府出臺(tái)的系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，在全社會(huì)形成節(jié)約耕地、保護(hù)耕地、高效用地的濃厚氛圍，不斷激發(fā)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)愛(ài)惜耕地的自覺(jué)性。同時(shí)，要加大監(jiān)督巡查、執(zhí)法檢查、追責(zé)問(wèn)責(zé)力度，對(duì)出現(xiàn)的耕地拋荒現(xiàn)象，要及時(shí)督促整改。

3.2 加大投入力度，改善生產(chǎn)條件

要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，繼續(xù)深入推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)，配套完善的田間排灌條件、農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)條件，提高土地肥力水平，實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，要堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中連片、高效配套”的原則，要堅(jiān)決克服“撒胡椒面”和“插花”建設(shè)等現(xiàn)象，杜絕和避免“斷頭溝”“斷頭路”、設(shè)施設(shè)備“大馬拉小車(chē)”等現(xiàn)象發(fā)生，提高建設(shè)效果。

3.3 創(chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化源頭治理

一是堅(jiān)持種糧補(bǔ)貼“誰(shuí)耕種，補(bǔ)給誰(shuí)”的原則，精準(zhǔn)落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，保護(hù)和調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體的種糧積極性。凡是出現(xiàn)拋荒的耕地，要停止發(fā)放耕地的政策性補(bǔ)貼資金。二是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的新辦法和新措施，建立專(zhuān)業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、高效經(jīng)營(yíng)。三是發(fā)揮村級(jí)集體組織的作用，防范和遏制耕地拋荒。一方面，及時(shí)搞好余缺田塊調(diào)劑，將拋荒耕地轉(zhuǎn)包給愿意耕種的農(nóng)戶(hù)耕種，或經(jīng)村民同意，通過(guò)“小調(diào)整”將這部分土地重新發(fā)包。承包期內(nèi)承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)并享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障的，依法終止其土地承包合同，由村委會(huì)重新發(fā)包。在農(nóng)戶(hù)自愿的前提下，將分散的拋荒耕地采用調(diào)換或轉(zhuǎn)包等形式，盡可能集中連片，由村民委員會(huì)統(tǒng)一整治后進(jìn)行招標(biāo)承包。另一方面，加大拋荒耕地整治力度，對(duì)自然條件差的高坂田、缺水田、低洼田、水浸田、礦區(qū)污染田等拋荒耕地，采取先集體收回、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)治理，改造成經(jīng)濟(jì)林地、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地等，再發(fā)包給農(nóng)戶(hù)或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，提高經(jīng)營(yíng)效益。第三，強(qiáng)化合同監(jiān)管。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同、農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)合同、村集體土地轉(zhuǎn)包合同等合同中，要將禁止耕地拋荒作為合同的重要條款，并約定村民委員會(huì)和合同雙方禁止耕地拋荒的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

3.4 調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效益

要牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，按照綠色高質(zhì)量發(fā)展要求，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技、裝備研發(fā)，搞好新品種新技術(shù)配套組裝，加大辦點(diǎn)示范、培訓(xùn)指導(dǎo)力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化與普及，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。要堅(jiān)持“宜糧則糧、宜菜則菜、宜經(jīng)則經(jīng)、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁”的原則，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，指導(dǎo)種糧主體優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，集中連片生產(chǎn)，提高經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)不適宜種植水稻的農(nóng)田，要根據(jù)耕地的實(shí)際情況，結(jié)合市場(chǎng)需求，因地制宜改制種植其他作物。對(duì)確實(shí)產(chǎn)量低效益差、不適合耕種的耕地，對(duì)受老礦區(qū)污染的耕地，要加大地力建設(shè)和綜合治理力度，實(shí)行退耕還林和退耕還草，逐步恢復(fù)和提高糧食生產(chǎn)效益。