三權(quán)分置背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營發(fā)展概況

林大思

（閩侯縣上街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，福建福州 350108）

2004 年至今，中共中央國務(wù)院連續(xù)多年出臺的中央一號文件均涉及強農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)的政策，體現(xiàn)了國家對“三農(nóng)”問題的重視程度。土地流轉(zhuǎn)是“三農(nóng)”經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵，隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)荒廢和粗放管理等現(xiàn)象。為提高土地資源利用率，實行“三權(quán)分置”改革，在農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展方面具有重大意義，該項改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后又一重大的制度創(chuàng)新。通過闡述分析三權(quán)分置背景下的農(nóng)地發(fā)展概況，以期為滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營的融資需求提供理論支撐，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 土地流轉(zhuǎn)

1.1 土地流轉(zhuǎn)概念

1983 年，我國建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，并鼓勵將承包經(jīng)營權(quán)進行擔保、抵押，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展［1］。土地流轉(zhuǎn)一般是指使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但在長期實踐過程中，不同學者對土地流轉(zhuǎn)有著不同的定義。部分學者認為，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是指與土地有關(guān)的要素在不同主體之間進行轉(zhuǎn)移的過程［2］。也有學者認為，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)指的僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)［3］。

1.2 影響土地流轉(zhuǎn)的因素

近年來，土地流轉(zhuǎn)一直趨于平緩狀態(tài)，多種因素共同作用，影響土地流轉(zhuǎn)的進行。了解影響土地流轉(zhuǎn)的因素，能夠更好地促進資源再分配，提高土地資源的利用效率。

1.2.1 政策制度不夠完善，權(quán)益分配不合理

當前政策法規(guī)不夠完善，較難保障土地流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益的平衡。一般來說，土地承包經(jīng)營者希望土地流轉(zhuǎn)價格越低越好，而農(nóng)戶則是希望土地流轉(zhuǎn)價格越高越好，兩者權(quán)益有時難以達到平衡，權(quán)益分配不合理現(xiàn)象由此產(chǎn)生，影響土地流轉(zhuǎn)的正常進行［4］。

1.2.2 缺乏土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，市場體系建設(shè)不健全

土地流轉(zhuǎn)信息不靈通，農(nóng)民的生活圈子較小，無法進行集中連片的土地流轉(zhuǎn)。不同地區(qū)之間土地流轉(zhuǎn)價格差異較大，土地類型和質(zhì)量參差不齊，市場機制建立不夠健全，缺少中介機構(gòu)引導(dǎo)交易買賣。缺少信息交流平臺和價格評估體系，在市場交易層面上阻礙土地流轉(zhuǎn)的進行。

1.2.3 缺乏社會保障體系及農(nóng)業(yè)補償機制

農(nóng)地是農(nóng)民的經(jīng)濟來源和保障。目前，尚未建立和健全農(nóng)村社會保障體系及農(nóng)業(yè)補償機制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)者擔心土地流轉(zhuǎn)后，失去相應(yīng)的經(jīng)濟保障，部分農(nóng)民寧愿將土地荒廢也不愿進行土地流轉(zhuǎn)。

2 三權(quán)分置的發(fā)展歷程

十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始實施。土地的承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，農(nóng)民擁有對土地進行經(jīng)營管理的權(quán)力。1992 年召開的第十四次全國代表大會，明確經(jīng)濟體制改革的新方向。土地承包經(jīng)營權(quán)也發(fā)生重大變革，土地承包到期后再延長30 年，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬范圍也進一步擴大，農(nóng)民權(quán)益得到保障。2003 年，黨的第十六屆委員會會議提出要不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬得到進一步明確，具備實質(zhì)性的物權(quán)屬性。2019 年的十八屆三中全會提出進入社會經(jīng)濟發(fā)展的新時期，隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程不斷推進，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，現(xiàn)有的土地制度出現(xiàn)諸多問題，不能適應(yīng)當前社會發(fā)展進程。為促進適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民的收入水平，提出“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想。這一土地改革標志著集體所有權(quán)得到落實、農(nóng)戶承包權(quán)得到穩(wěn)定，土地經(jīng)營權(quán)被放活，突破了傳統(tǒng)土地承包理念，促進了社會發(fā)展，滿足當前社會生產(chǎn)的需要。

3 三權(quán)分置背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營成效與挑戰(zhàn)

3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營成效

自2018 年中共中央國務(wù)院在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出完善農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度，該制度的實施在近年來取得一定的成效。

3.1.1 促進土地成片經(jīng)營，提高農(nóng)地管理利用效率

通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，土地被集中連片管理，土地的經(jīng)營權(quán)一般掌握在農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體手中，農(nóng)地的投入產(chǎn)出得到重視，這些經(jīng)營主體也擁有更高效的生產(chǎn)技術(shù)，能夠有效提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率。

3.1.2 改善農(nóng)地荒廢現(xiàn)象，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局

農(nóng)地得到有效流轉(zhuǎn)，荒廢的農(nóng)地能夠被合理開發(fā)利用。流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地種植經(jīng)營，趨于市場導(dǎo)向，更能滿足市場需求，改善農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局。

3.1.3 調(diào)動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，增加收入水平

勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力減少。在三權(quán)分置背景下，盡管農(nóng)民獲得的土地直接收益減少，但通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得的收益增加。此外，三權(quán)分置背景下的土地流轉(zhuǎn)能夠保障土地承包主體的收益權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可通過轉(zhuǎn)讓、入股、互換、抵押及信托等方式進行獲取，增加務(wù)工農(nóng)民的經(jīng)濟收益。

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營挑戰(zhàn)

雖然三權(quán)分置制度的實施取得了一定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營成效，但由于仍處于初步探討的階段，很多方面尚未完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營面臨一定的挑戰(zhàn)。

3.2.1 農(nóng)地流失現(xiàn)象增加

三權(quán)分置將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離開來，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)被推廣實施。但大量的農(nóng)地由于農(nóng)業(yè)作物經(jīng)濟收益低下，為獲取更大的經(jīng)濟收益，部分流轉(zhuǎn)的農(nóng)地被建設(shè)成廠房、農(nóng)家樂及旅游度假區(qū)等非農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致農(nóng)地流失的現(xiàn)象加劇，造成農(nóng)業(yè)資源的浪費［5］。

3.2.2 經(jīng)營政策有待健全，流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

缺乏農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范，運行的工作規(guī)程和必要措施不明確，流轉(zhuǎn)雙方無法獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)資料的檔案信息查詢服務(wù)。一般的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為均是自發(fā)進行，缺乏政策引導(dǎo)，農(nóng)民無法獲知農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押服務(wù)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防控舉措等常規(guī)的流轉(zhuǎn)過程中的注意事項。

3.2.3 經(jīng)營平臺有待完善，市場機制不健全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營缺乏價格衡量體系，尚無較為完善的土地流轉(zhuǎn)交易平臺對流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)合同進行統(tǒng)一和規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)戶流轉(zhuǎn)合同的簽訂不完善，多為口頭合同或者殘缺合同，存在權(quán)益不清、內(nèi)容不完整等問題，農(nóng)民權(quán)益易受侵害。此外，流轉(zhuǎn)市場機制不健全，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易價格有時不符合土地的利用價值，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

4 發(fā)展策略

為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中存在的問題，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的發(fā)展策略，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)。

4.1 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營政策，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為

政府部門應(yīng)出臺農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易政策支持方案，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押、擔保方面提供優(yōu)惠政策，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的進行。對不規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為零容忍，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。此外，由于土地是農(nóng)民獲取經(jīng)濟來源的主體，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)加大對農(nóng)民的社會保障力度，全方位提升農(nóng)地經(jīng)營主體應(yīng)對市場的能力。

4.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法及農(nóng)地保護監(jiān)督機制

針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的農(nóng)地“非農(nóng)化”生產(chǎn)現(xiàn)象，制定相應(yīng)的法規(guī)進行約束，提高獎懲力度。農(nóng)地的減少會影響生態(tài)環(huán)境、引發(fā)糧食問題、降低資源利率等影響社會發(fā)展的問題。加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法規(guī)制定及立法保障，完善監(jiān)督管理機制，對農(nóng)地保護行為進行獎勵，對破壞行為予以懲戒，注重社會效益和生態(tài)效益，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營正常運行。

4.3 健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益

制定合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，建立有資質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺，全面統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，促進農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。規(guī)范流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，解決雙方的供需矛盾。