對陜西省旬陽市新一輪退耕還林工程建設(shè)的思考

梁 磊，梁 琪

(陜西省旬陽市林業(yè)技術(shù)推廣站，陜西，旬陽 725700)

旬陽市位于陜西省東南部，秦巴山地東段，漢水上游，地理坐標(biāo)為 32°29′～33°13′N，108°58′～109°48′E，其東鄰白河縣，東南、東北分別與湖北的竹溪縣、隕西縣相鄰，西接安康漢濱區(qū)，南與平利縣接壤，北抵鎮(zhèn)安，全縣總面積3 554 km2。地貌以中山為主，兼有低山、丘陵、河谷地形，屬北亞熱帶溫暖濕潤氣候區(qū)，年平均氣溫15.9 ℃，年降水量805 mm，無霜期261 d。全市共有各類林地26.46萬hm2(其中集體林面積25.52萬hm2、國有林9 400 hm2)，占國土面積的74.8%，是典型的山區(qū)市，是南水北調(diào)工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)，也是曾經(jīng)的國家級貧困縣，實施退耕還林工程對該市保護生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟，推進脫貧攻堅成果，鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接都具有重要意義。自1999年國家實施退耕還林工程以來，先后實施了兩輪工程建設(shè)，取得了顯著成效，但也存在生態(tài)效益與經(jīng)濟效益統(tǒng)一度不高、管理不夠規(guī)范等問題。筆者從工作實踐出發(fā)，對如何持續(xù)推進旬陽市新一輪退耕還林工程建設(shè)進行簡要分析探討。

1 退耕還林工程現(xiàn)狀與成效

1999年國家實施退耕還林工程以來[1]，旬陽市累計完成項目計劃49.85萬hm2。其中1999-2006年實施的一輪退耕還林，累計完成項目計劃4.48萬hm2(退耕地造林2.31萬hm2、荒山造林2.02萬hm2、封山育林1 466.7 hm2)，涉及21個鎮(zhèn)、288個行政村(社區(qū))，8萬余農(nóng)戶，24萬人，爭取國家補助10億元；新一輪退耕還林完成項目計劃6 733.4 hm2，涉及20個鎮(zhèn)、103個行政村(社區(qū))，2.8萬余農(nóng)戶，9.8萬人，爭取國家種苗及政策補助資金1.51億元。

通過實施退耕還林工程，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，初步實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的“雙贏”[2]。全市新增有林地面積4.67萬hm2，森林覆蓋率由退耕前1998年的43.6%增長到55.18%，綠化率達到70%以上。尤其是在漢江沿岸實施的大坑大苗造林，營造了延綿百里的造林精品示范工程，使全市“一江三河”等重點區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，以核桃、拐棗、柑橘為主的特色經(jīng)濟林果面積達到8.33萬hm2，實現(xiàn)林業(yè)綜合產(chǎn)值19.49億元，占全市生產(chǎn)總值的10%。

2 新一輪退耕還林工程建設(shè)存在的問題

2.1 后續(xù)管護不到位

旬陽市退耕還林地大多交通不便、土壤貧瘠、零星分散，為享受退耕還林資金補助，農(nóng)戶前期能有效落實一些撫育管護措施，但待退耕還林補助資金兌付結(jié)束后，受農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以及管理成本高的因素制約，農(nóng)戶管理積極性下降，管理粗放，甚至不管，造成退耕地雜草叢生，達不到預(yù)期造林效果，經(jīng)濟效益低下。

2.2 科技服務(wù)跟不上需求

大多數(shù)退耕還林戶以前主要從事糧食生產(chǎn)，對糧食作物的栽培和管理有一定的經(jīng)驗，但對營造林技術(shù)和經(jīng)營管理缺乏經(jīng)驗，特別是經(jīng)濟林的育苗、栽培、整形修剪和病蟲害防治等技術(shù)更是如此。林業(yè)部門雖然舉辦了不同形式的培訓(xùn)班，但由于專業(yè)技術(shù)人員少，培訓(xùn)內(nèi)容單一等原因，服務(wù)效果不能滿足實際需求，科學(xué)的經(jīng)濟林管護技術(shù)體系尚未建立，難以獲得良好的經(jīng)濟效益。

2.3 退耕還林地管理有待規(guī)范

旬陽市第一輪退耕還林工程地塊全面完成了確權(quán)發(fā)證工作，地類屬性已由原來的耕地變更為林地。但新一輪退耕還林，地類屬性及發(fā)證確權(quán)工作存在斷檔，出現(xiàn)退耕還林后耕地屬性沒有及時變更，即出現(xiàn)一地兩證，既有土地承包經(jīng)營權(quán)證，又持有林權(quán)證，還出現(xiàn)少數(shù)戶退耕還林地享受農(nóng)業(yè)耕地保護等普惠性政策補貼的情況，這為精準(zhǔn)科學(xué)管理退耕還林地帶來不便。

2.4 退耕還林需求與基本農(nóng)田保護有沖突

國家現(xiàn)行新一輪退耕還林政策規(guī)定，退耕還林地塊必須嚴(yán)格限定在25°以上的非基本農(nóng)田坡耕地。旬陽市25°以上的耕地很多被劃分為基本農(nóng)田，因國家政策調(diào)控，基本農(nóng)田保護嚴(yán)格，一些適宜退耕還林的基本農(nóng)田因政策限制無法退耕，致使在落實新一輪退耕還林過程中無法順利推進。而現(xiàn)實中，部分坡耕地基本農(nóng)田也因種植成本高、效益低，多年撂荒，已自然生長出林木，成為事實上的退耕還林地。

2.5 農(nóng)戶退耕還林積極性有所下降

上一輪退耕還林政策每公頃累計補助4.26萬元，即：“每公頃每年補助3 450元，連續(xù)補助8年；完善政策補助每公頃每年補助1 875元，連續(xù)補助8年”，而新一輪退耕還林工程政策補助資金除去種苗費每公頃18萬元，且分3年兌付到位，加之物價上漲等因素，農(nóng)戶實際享受的政策補助比第一輪有較大幅度的降低，部分農(nóng)戶退耕還林積極性明顯下降，退耕還林工程難以組織實施。

3 對策與建議

3.1 加大退耕還林管護資金投入

重建也要重管，旬陽市退耕還林地立地條件較差，撫育管護難度大，為切實發(fā)揮退耕還林效益，上級應(yīng)安排部分退耕還林工程建設(shè)撫育管護資金，用于退耕還林地林木撫育、管護、病蟲害防治、護林防火等。

3.2 著力培育高素質(zhì)林農(nóng)

在退耕還林實施過程中，要始終把提高科技含量放在頭等重要的位置，將科技保障貫穿于整個工程，大力推廣先進實用的科技成果。一方面要加強對不同層次的工程技術(shù)人員和管理人員的培訓(xùn)，提高工程建設(shè)者和管理者的整體素質(zhì)。另一方面要著力培育高素質(zhì)林農(nóng)，以適度規(guī)模戶為重點，采取集中培訓(xùn)、個別指導(dǎo)、線上線下相結(jié)合的方式，提高林農(nóng)的科技素質(zhì)和經(jīng)營能力，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 發(fā)展多種林下經(jīng)濟

只有提高退耕還林地單位經(jīng)濟效益，才能激發(fā)林農(nóng)重視科技、加強管護的積極性。要因地制宜發(fā)展多種形式的林下經(jīng)濟，比如林下魔芋、林下養(yǎng)殖、林下藥材等，通過立體栽培，以短養(yǎng)長，以種(養(yǎng))促管，不僅降低了管護成本，還增加了經(jīng)濟收入，實現(xiàn)退耕還林經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 規(guī)范退耕還林地屬性管理

對全市林地和耕地板塊圖進行比對，開展全市退耕還林地回頭望，對新一輪實施的地塊及時開展地類屬性變更和確權(quán)發(fā)證工作，進一步修正退耕還林地圖庫，為強化林地資源保護和后續(xù)管理打好基礎(chǔ)。

3.5 提高退耕還林政策補助標(biāo)準(zhǔn)

旬陽市退耕還林成效不僅關(guān)乎本市生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)乎一江清水送北京的大局。為調(diào)動退耕農(nóng)戶積極性，完成好重大政治使命，國家應(yīng)提高退耕還林補助標(biāo)準(zhǔn)，建議將新一輪退耕還林工程政策補助按照第一輪退耕還林政策補助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確保新一輪退耕還林工程順利開展。