人大備案審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制探究

●李 雷

早在2004年全國(guó)人大常委會(huì)法工委就設(shè)立了法規(guī)備案審查室，強(qiáng)化人員配置提升審查能力。近年來(lái)中央不斷強(qiáng)調(diào)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，“有錯(cuò)必糾”表明不合憲、不合法的規(guī)范性文件必須得到糾正，由此引發(fā)了新的思考，“有錯(cuò)必糾”是備案審查的最終環(huán)節(jié)嗎？如果認(rèn)為審查結(jié)論存疑，是否還應(yīng)該構(gòu)建必要的糾錯(cuò)機(jī)制?，F(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于備案審查工作的自我糾錯(cuò)機(jī)制尚不完善，無(wú)法對(duì)備案審查機(jī)關(guān)作出的存有疑義或爭(zhēng)議的審查意見(jiàn)提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。〔1〕參見(jiàn)朱寧寧：《完善糾錯(cuò)機(jī)制做實(shí)做強(qiáng)備案審查》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年4月13日，第6版。當(dāng)前人大、黨委、政府、軍隊(duì)在各自職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展備案審查，每個(gè)系統(tǒng)的審查結(jié)論都可能存疑，人大備案審查的覆蓋面最廣，有主導(dǎo)備案審查的趨勢(shì)，故本文焦點(diǎn)集中于人大。

一、實(shí)踐中備案審查結(jié)論引發(fā)的爭(zhēng)議

自2017年12月全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次向全國(guó)人大常委會(huì)作備案審查工作情況的報(bào)告以來(lái)，備案審查逐漸顯現(xiàn)在公眾視野，各項(xiàng)審查環(huán)節(jié)日益公開(kāi)透明。如2018年6月“深圳鸚鵡案”的代理律師斯偉江收到了全國(guó)人大常委會(huì)法工委出具的“法工備函〔2018〕19號(hào)”答復(fù)函?！?〕參見(jiàn)《“鸚鵡案”律師申請(qǐng)審查司法解釋收到全國(guó)人大復(fù)函》，載鳳凰網(wǎng)，https://news.ifeng.com/c/7fZaWYqRGY0，2021年10月3日訪(fǎng)問(wèn)。該答復(fù)函還不是嚴(yán)格意義上的審查結(jié)論，法工委將審查建議轉(zhuǎn)交予最高人民法院，由后者啟動(dòng)新的野生動(dòng)植物資源犯罪司法解釋制定工作。該答復(fù)函在當(dāng)時(shí)引起了巨大的社會(huì)反響，激發(fā)了公眾參與備案審查、提交審查建議的濃厚興趣。當(dāng)前各級(jí)人大收到的備案審查建議總體上呈遞增趨勢(shì)，經(jīng)過(guò)審查判斷之后，審查結(jié)論如果與公眾預(yù)期相距較大，則會(huì)增加結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。

存疑并不意味著審查結(jié)論一定錯(cuò)誤，而是指存在爭(zhēng)議或疑問(wèn)，還未達(dá)成完全一致的共識(shí)。2020年備案審查工作的一大亮點(diǎn)是積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問(wèn)題，然而報(bào)告文本提及的三項(xiàng)典型案例，只簡(jiǎn)單闡述了審查結(jié)論，說(shuō)理論證部分過(guò)于簡(jiǎn)略，諸多關(guān)鍵問(wèn)題尚未完全厘清，難以消解社會(huì)公眾的困惑，后續(xù)引發(fā)了學(xué)界的思考和疑慮。比如“征收民航發(fā)展基金”是否合憲合法的案例，征收民航發(fā)展基金直接關(guān)系公民的私有財(cái)產(chǎn)，涉及出行方式的選擇。法工委經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為該行為不屬于《憲法》第13條第3款規(guī)定的征收或者征用私有財(cái)產(chǎn)，最終認(rèn)定征收民航發(fā)展基金不與憲法相抵觸。〔3〕參見(jiàn)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d 03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，2021年10月28日訪(fǎng)問(wèn)。既然該行為既不是征收、征用，又不屬于稅收，到底是何種性質(zhì)？法工委沒(méi)有給予明示。按照常規(guī)的說(shuō)理論證邏輯，首先只有明確民航發(fā)展基金的屬性，后續(xù)才能開(kāi)展論證說(shuō)理，因此，法工委給出的論證理由似乎還不夠充分，說(shuō)理過(guò)程和審查結(jié)論引發(fā)了社會(huì)熱議，導(dǎo)致該案例的關(guān)注度始終居高不下，這是審查結(jié)論存疑的表現(xiàn)。

又如人身?yè)p害賠償“同命不同價(jià)”案件，審查機(jī)關(guān)最終認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。審查機(jī)關(guān)在解釋說(shuō)理階段只開(kāi)展事實(shí)性描述，簡(jiǎn)要介紹城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平縮小的客觀(guān)實(shí)際，推導(dǎo)出城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的差異也應(yīng)當(dāng)隨之取消，說(shuō)理闡釋環(huán)節(jié)并未呈現(xiàn)出有深度的法理論證，亦沒(méi)有指明依據(jù)哪一部上位法得出此結(jié)論。備案審查是技術(shù)性較強(qiáng)的工作，針對(duì)疑難復(fù)雜的法律問(wèn)題，倘若缺乏專(zhuān)業(yè)化解析，審查結(jié)論的權(quán)威將受到質(zhì)疑。該案件的審查結(jié)論應(yīng)該是符合社會(huì)期待的，然而說(shuō)理論證過(guò)程較為含糊，反倒使該結(jié)論的說(shuō)服力不強(qiáng)?！败S升為憲法案件通常不會(huì)是簡(jiǎn)單案件，復(fù)雜案件難免觀(guān)點(diǎn)多元，三個(gè)涉憲案件就是2020年年報(bào)事例中存疑最多的案例?！薄?〕鄭磊、王翔：《2020年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期，第177頁(yè)。其他諸多案例，如“民族學(xué)校使用民族語(yǔ)言文字授課案”“授權(quán)交警查閱、復(fù)制通訊記錄案”等，也存在相同問(wèn)題，囿于篇幅限制，不再贅述。

當(dāng)前申請(qǐng)人建議審查的理由不公開(kāi)，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)答復(fù)理由不公開(kāi)，審查過(guò)程未能充分說(shuō)明理由等，導(dǎo)致審查結(jié)論的說(shuō)服力不夠，使申請(qǐng)人陷入迷茫。結(jié)合斯偉江律師公布的答復(fù)函以及其他公開(kāi)案例可知，審查機(jī)關(guān)一般籠統(tǒng)予以概括式回應(yīng)，而非詳盡地闡述理由。空洞的言辭以及概括式回應(yīng)方式，造成了審查機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間缺乏互動(dòng)，申請(qǐng)人無(wú)從知曉審查結(jié)論是如何形成的，客觀(guān)上加劇了申請(qǐng)人和社會(huì)公眾的存疑判斷。當(dāng)然，也不排除極少數(shù)情況下審查結(jié)論與社會(huì)公眾的普遍認(rèn)知存在出入，難以贏(yíng)得大多數(shù)公民的認(rèn)可。當(dāng)下應(yīng)該特別關(guān)注說(shuō)理論證的重要性，強(qiáng)化說(shuō)理論證與審查結(jié)論之間的邏輯關(guān)聯(lián)。審查結(jié)論存疑是中性概念，不宜否認(rèn)或抵觸存疑的客觀(guān)事實(shí)，只有勇于承認(rèn)問(wèn)題，才能為后續(xù)構(gòu)建優(yōu)化機(jī)制奠定基礎(chǔ)，從而提升審查制度的科學(xué)性，形成邏輯閉環(huán)。

二、備案審查結(jié)論存疑的原因解析

理論上無(wú)論怎樣設(shè)計(jì)備案審查制度，都無(wú)法保證每個(gè)審查結(jié)論必然正確，只能不斷提升技術(shù)手段，優(yōu)化配套制度，使審查結(jié)論趨近精準(zhǔn)。今后難以規(guī)避審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)，只是存疑對(duì)象和程度略有差別而已。引發(fā)存疑的因素，既有說(shuō)理不足的直接原因，又有制度設(shè)計(jì)深層次的問(wèn)題，以下逐步解析。

（一）備案審查說(shuō)理機(jī)制的缺憾

說(shuō)理論證環(huán)節(jié)被淡化處置，說(shuō)理性不強(qiáng)的背后，隱藏著審查人員“不能說(shuō)理”的困境，當(dāng)前的審查環(huán)境給審查人員充分說(shuō)理帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)。

1.說(shuō)理論證的動(dòng)力不足。備案審查關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)，稍有不慎會(huì)引發(fā)法律甚至政治風(fēng)險(xiǎn)。審查人員為了規(guī)避爭(zhēng)議，防止引發(fā)糾紛，大多按部就班概括出審查結(jié)論，在某種意義上耗費(fèi)大量精力去追求充分說(shuō)理，反而會(huì)承擔(dān)無(wú)法預(yù)測(cè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)?！安磺笥泄Γ鬅o(wú)過(guò)”成為審查人員的普遍心態(tài)，隱藏說(shuō)理論證的動(dòng)力追求，反而忽視了審查說(shuō)理中法律思維、邏輯、技術(shù)的專(zhuān)業(yè)價(jià)值。未來(lái)應(yīng)該鼓勵(lì)審查人員充分說(shuō)理，尊重審查人員的專(zhuān)業(yè)判斷，通過(guò)配套制度予以保障實(shí)施，使審查說(shuō)理獲得源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力。

2.“案多人少”的客觀(guān)現(xiàn)狀。當(dāng)前審查機(jī)關(guān)正逐步落實(shí)“有件必備，有備必審”的理念，短期內(nèi)審查工作量驟然增加。全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室的工作人員只有15人左右，2020年共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的有3378件。〔5〕同前注〔3〕，沈春耀文。審查供給與審查需求之間嚴(yán)重不平衡，“案多人少”的矛盾在各層級(jí)備案審查機(jī)關(guān)均普遍存在，倘若展開(kāi)充分的說(shuō)理論證，一來(lái)，需要花費(fèi)大量時(shí)間推理思考撰寫(xiě)審查結(jié)論，額外增加工作量；二來(lái)，有可能讓申請(qǐng)人、社會(huì)公眾從說(shuō)理依據(jù)、審查結(jié)論中發(fā)現(xiàn)不合時(shí)宜的論述，言多必失加大了出錯(cuò)概率，使審查說(shuō)理陷入出力不討好的境地?！?〕參見(jiàn)李擁軍、周芳芳：《我國(guó)判決說(shuō)理激勵(lì)機(jī)制適用問(wèn)題之探討》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第3期，第61頁(yè)。

3.社會(huì)輿論的過(guò)度關(guān)注。當(dāng)前備案審查是法工委各項(xiàng)工作的亮點(diǎn)和特色，贏(yíng)得了公眾的廣泛贊譽(yù)，同時(shí)也受到輿論的高度關(guān)注。備案審查年度工作報(bào)告總能激發(fā)社會(huì)公眾的熱情，成為理論研究的重要載體，是蘊(yùn)含豐富素材的富礦。輿論關(guān)注度高是一把雙刃劍，既能夠激勵(lì)審查人員的斗志，提升工作積極性，有利于做出公正精準(zhǔn)的審查結(jié)論；也有可能干擾審查人員的正常工作，增添額外的精神壓力，擔(dān)憂(yōu)審查說(shuō)理暴露在聚光燈下，被社會(huì)公眾逐字逐句解讀，會(huì)放大審查結(jié)論的瑕疵錯(cuò)誤。這導(dǎo)致審查人員如履薄冰，遇到大小問(wèn)題，均積極請(qǐng)示匯報(bào)，削弱了主觀(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮，減少了說(shuō)理論證的空間。

（二）審查制度規(guī)劃設(shè)計(jì)的不足

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，審查制度建設(shè)仍然落后于審查實(shí)踐的高速發(fā)展，離社會(huì)公眾的期待還有一定距離。

1.剛性處理機(jī)制不彰。2018年9月栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在第24次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要著力增強(qiáng)備案審查制度剛性，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，該報(bào)告的報(bào)告，該督促的督促，該通報(bào)的通報(bào)，該糾正的糾正?！薄?〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第1頁(yè)。備案審查甚少啟用剛性機(jī)制，一定程度是因?yàn)閷彶闄C(jī)關(guān)的顧慮，難以發(fā)揮剛性機(jī)制的威懾力，即審查“碰硬”的實(shí)力不夠。實(shí)踐中，人大的立法能力在某些方面不占優(yōu)勢(shì)，有些地方性法規(guī)由政府部門(mén)率先提出，行政機(jī)關(guān)具有信息優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，甚至人才優(yōu)勢(shì)，人大審查面臨底氣不足的尷尬。試以2020年3月《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》的廢止為例，原行政法規(guī)即使存在一定的合法性、適當(dāng)性問(wèn)題，審查結(jié)論也會(huì)弱化爭(zhēng)議，并通過(guò)柔性機(jī)制化解，最終由國(guó)務(wù)院自行廢止了該辦法。

2.書(shū)面審查的局限性。當(dāng)前備案審查工作量較大，審查機(jī)關(guān)只有通過(guò)書(shū)面審查的方式，才能集中有限的資源完成審查工作。鑒于此，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作辦法》）第11條第1款詳細(xì)列舉了報(bào)送備案的書(shū)面材料，如備案報(bào)告、批準(zhǔn)決定、法規(guī)文本、修改情況報(bào)告等。書(shū)面審查在提升效率的同時(shí)，亦削弱了審查的客觀(guān)性、真實(shí)性，所呈現(xiàn)的事實(shí)與客觀(guān)實(shí)際恐難以完全對(duì)應(yīng)。由此，制定主體所描述的事實(shí)跟審查事實(shí)以及客觀(guān)事實(shí)不一定相符，還會(huì)誘發(fā)主觀(guān)解讀導(dǎo)致的認(rèn)知偏差，增加書(shū)面審查引發(fā)爭(zhēng)議的概率。

3.反饋公開(kāi)不夠透明。當(dāng)前審查結(jié)論的反饋對(duì)象具有一定的封閉性，僅面向申請(qǐng)人，還未能完全向社會(huì)公開(kāi)。另外，法工委提交的年度工作報(bào)告主要總結(jié)上一年度的工作，簡(jiǎn)要闡述若干典型案例，以及展望未來(lái)的工作重點(diǎn)。長(zhǎng)期關(guān)注備案審查的專(zhuān)業(yè)人士理解起來(lái)可能并無(wú)障礙，卻會(huì)引發(fā)沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)法律培訓(xùn)的社會(huì)公眾的疑惑，此時(shí)審查結(jié)論存疑的概率將大幅提升。

（三）多重備案審查機(jī)制的弊端

備案范圍的交叉重疊，審查主體的復(fù)雜多樣，不僅降低審查效率，還會(huì)給審查結(jié)論帶來(lái)新挑戰(zhàn)。立法體系的多樣性使審查主體呈現(xiàn)多元多層次色彩，同一規(guī)范性文件被不同系統(tǒng)不同層級(jí)的主體開(kāi)展審查，加大了審查結(jié)論互相沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

1.不同系統(tǒng)審查基準(zhǔn)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。不同審查主體的立法模式、職能責(zé)任并不相同，審查重點(diǎn)有所區(qū)別。如人大注重民主公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障；軍隊(duì)在國(guó)家政治生活中自成一體，軍事立法敏感封閉。2021年7月《征兵工作條例》面向社會(huì)征求修改意見(jiàn)，該條例由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒發(fā)，需要同時(shí)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和中央軍委備案，客觀(guān)上會(huì)加大審查結(jié)論沖突存疑的風(fēng)險(xiǎn)。另外，當(dāng)前黨政合署辦公的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的規(guī)范性文件以黨委和政府的名義聯(lián)合下發(fā)，人大和黨委都是審查主體，黨委偏重政治審查，如此一來(lái)，審查結(jié)論又會(huì)面臨與《征兵工作條例》相似的困境?！皩?shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文存在法律性質(zhì)不易界定、備案審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、備案審查主體不明、備案審查能力不足等問(wèn)題。”〔8〕徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問(wèn)題》，載《理論與改革》2020年第3期，第87頁(yè)。

2.同一系統(tǒng)不同層級(jí)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《立法法》第98條，設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章，需要報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府、省級(jí)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，跨越人大和政府兩個(gè)系統(tǒng)，同時(shí)包含設(shè)區(qū)的市、省、國(guó)務(wù)院三個(gè)層級(jí)。雖然一直在探討建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但面對(duì)跨系統(tǒng)跨層級(jí)的審查工作，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制將面臨諸多未知的困難，難以發(fā)揮理想效果。審查跨越三個(gè)層級(jí)，還會(huì)產(chǎn)生地方與中央審查結(jié)論的沖突。根據(jù)《憲法》第3條第4款，我國(guó)既要遵循單一制國(guó)家法制統(tǒng)一的原則，又要考慮地方的積極性、主動(dòng)性。橫向?qū)彶榛蛟S符合法治原則，在縱向?qū)彶闀r(shí)，如何既考慮統(tǒng)一性又兼顧特殊性則成為難題，甚至誘發(fā)結(jié)構(gòu)性的緊張關(guān)系?！暗胤搅⒎ㄅc法律、行政法規(guī)不同，它更加具有地方特色和本土化色彩?！薄?〕鄧翔宇：《省級(jí)人大常委會(huì)合憲性審查的制度空間和機(jī)制構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法治研究》2020年第4期，第59頁(yè)。如設(shè)區(qū)的市和省級(jí)人大常委會(huì)力求符合地方實(shí)際，或許不完全排除地方保護(hù)因素，而國(guó)務(wù)院則注重立法的統(tǒng)一高效，貫徹“全國(guó)一盤(pán)棋”的理念，偏重地方服從中央，此時(shí)審查結(jié)論沖突存疑的風(fēng)險(xiǎn)難免繼續(xù)存在。

三、預(yù)防糾錯(cuò)二分的理論依據(jù)

備案審查是過(guò)程性行為，審查到底推進(jìn)到哪一環(huán)節(jié)，既有賴(lài)于審查機(jī)關(guān)提出的糾正處理措施，又取決于制定機(jī)關(guān)接受審查處理意見(jiàn)的態(tài)度。當(dāng)前不同層級(jí)的人大常委會(huì)均能開(kāi)展備案審查工作，因此，需要厘清理論本源，考慮采用分層分級(jí)的思路來(lái)構(gòu)建審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制，或許能夠借鑒德國(guó)行政法的“雙階理論”。雖然該理論是私法和公法二元對(duì)立背景下，為解決私法形式的公權(quán)力受公法約束，實(shí)質(zhì)則是將整體縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范?！?0〕參見(jiàn)嚴(yán)益州：《德國(guó)行政法上的雙階理論》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第1期，第88頁(yè)。雙階理論契合備案審查多階段的屬性，具有較高的參考價(jià)值，根據(jù)審查進(jìn)展階段不同，選擇不同的優(yōu)化機(jī)制，以便增強(qiáng)匹配度。故可以采取預(yù)防糾錯(cuò)二分的方式，分別構(gòu)建預(yù)防機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，并按照分步判斷，逐級(jí)加深的模式，樹(shù)立預(yù)防為主體，糾錯(cuò)為補(bǔ)充的理念。

（一）預(yù)防機(jī)制是優(yōu)化備案審查結(jié)論存疑的主體

任何權(quán)力如果不受監(jiān)督制約，都將游離在正常的法律秩序之外，備案審查權(quán)亦概莫能外，預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制本質(zhì)是監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，能夠防止審查機(jī)關(guān)恣意行使權(quán)力。備案審查分為依職權(quán)審查和依申請(qǐng)審查，前者強(qiáng)調(diào)審查機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，后者則依靠公民提出審查建議。有些規(guī)范性文件從表面來(lái)看可能合法，只有在動(dòng)態(tài)實(shí)施中才能發(fā)現(xiàn)隱藏的問(wèn)題。權(quán)利保障應(yīng)該設(shè)定必要的限制，不能陷入無(wú)止境的循環(huán)往復(fù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主體，即是為了避免陷入上述惡性循環(huán)。如前所述，審查結(jié)論存疑是因?yàn)閷彶闄C(jī)制不夠健全，或者源于說(shuō)理論證不充分引發(fā)的爭(zhēng)議，如果預(yù)防機(jī)制舉措得當(dāng)，大概率能夠緩解乃至消弭此類(lèi)存疑現(xiàn)象。各級(jí)人大常委會(huì)都應(yīng)該防微杜漸，秉持預(yù)防為主的理念，在實(shí)際審查過(guò)程中謹(jǐn)小慎微、細(xì)致縝密得出審查結(jié)論。再者，備案審查采取循序漸進(jìn)、逐步深入的方式，從溝通協(xié)商、提出書(shū)面審查意見(jiàn)，到督促糾正、撤銷(xiāo)廢止等，作出審查結(jié)論的過(guò)程并非一蹴而就。審查過(guò)程中能夠以柔性機(jī)制化解爭(zhēng)議的，則不必啟動(dòng)剛性機(jī)制，這亦符合我國(guó)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的工作現(xiàn)狀。實(shí)踐中，制定機(jī)關(guān)基本尊重審查機(jī)關(guān)提出的意見(jiàn)，大多自行糾正完善規(guī)范性文件，以剛性機(jī)制撤銷(xiāo)廢止的情形較為罕見(jiàn)。預(yù)防機(jī)制相比糾錯(cuò)機(jī)制能夠妥善維護(hù)審查機(jī)關(guān)的權(quán)威，前者在某種意義上屬于柔性機(jī)制，后者則具有剛性機(jī)制的影子，這也解釋了為何將預(yù)防機(jī)制作為優(yōu)化方案的主體。另外，還需要明晰說(shuō)理機(jī)制和預(yù)防機(jī)制的關(guān)系，從廣義層面來(lái)講，說(shuō)理機(jī)制應(yīng)該成為預(yù)防機(jī)制的組成部分，二者均為防止審查結(jié)論存疑，目標(biāo)具有一致性。因此，本部分按照預(yù)防糾錯(cuò)二分來(lái)闡述優(yōu)化機(jī)制，并未采取三分法，將說(shuō)理、預(yù)防和糾錯(cuò)并列。考慮到當(dāng)前大多數(shù)審查結(jié)論存疑均是說(shuō)理不足引發(fā)的，在后文的制度完善環(huán)節(jié)，為了凸顯說(shuō)理機(jī)制的重要性和專(zhuān)業(yè)性，則將其從預(yù)防機(jī)制中剝離開(kāi)來(lái)，成為單獨(dú)的說(shuō)理機(jī)制。此時(shí)，可以將說(shuō)理機(jī)制視為近期目標(biāo)是治標(biāo)之策，立時(shí)緩解審查結(jié)論存疑的現(xiàn)實(shí)困境，預(yù)防機(jī)制則是遠(yuǎn)景目標(biāo)是治本之策，有助于從根源上化解審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)防機(jī)制的適用范圍較為廣泛，不僅包括依職權(quán)審查，還涵蓋依申請(qǐng)審查。不同層級(jí)人大常委會(huì)在我國(guó)憲制框架中的地位有明顯差異，考慮到作出審查結(jié)論的主體地位不同，故應(yīng)該采取分步判斷逐級(jí)加深的模式，凸顯預(yù)防在各層級(jí)備案審查中全程參與。眾所周知，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，倘若審查結(jié)論由其作出，基于上述憲制安排，則難以展開(kāi)糾錯(cuò)，預(yù)防成為唯一可行的措施，正如我國(guó)合憲性審查將法律排除在外，緣于實(shí)踐中無(wú)法找到適宜的審查機(jī)關(guān)，往往陷入自我審查的窠臼，后文將詳細(xì)分析。

（二）糾錯(cuò)機(jī)制是優(yōu)化備案審查結(jié)論存疑的補(bǔ)充

參考雙階理論的核心要旨，應(yīng)該分別設(shè)立預(yù)防與糾錯(cuò)機(jī)制，并將糾錯(cuò)機(jī)制作為補(bǔ)充手段。前文列舉的若干存疑案例占備案審查案件總數(shù)的比例非常小，況且上述案例只是存疑狀態(tài)，尚無(wú)法證明審查結(jié)論一定錯(cuò)誤，可見(jiàn)，糾錯(cuò)機(jī)制出場(chǎng)概率微乎其微。那么構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制是否屬于資源浪費(fèi)，最終淪為擺設(shè)呢？答案自然是否定的。在全國(guó)人大常委會(huì)層面，囿于社會(huì)關(guān)注度較高，審查能力較強(qiáng)，審查結(jié)論存疑出錯(cuò)的概率較低。然而地方人大的審查實(shí)踐，受到諸多因素限制，存疑出錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)則難以避免。故構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制仍然十分必要，如此方能提升制度的完整性。糾錯(cuò)并非最終目的，主要起警醒作用、威懾作用，督促審查機(jī)關(guān)依法審查，防止審查人員因態(tài)度消極、玩忽職守等原因降低審查質(zhì)量。糾錯(cuò)機(jī)制類(lèi)似于備案審查中督促糾正、撤銷(xiāo)廢止等剛性措施，能夠直面問(wèn)題，當(dāng)然也容易使雙方陷入對(duì)立狀態(tài)。糾錯(cuò)機(jī)制的適用范圍比預(yù)防機(jī)制狹窄，大多針對(duì)依申請(qǐng)審查，糾錯(cuò)機(jī)制適宜作為補(bǔ)充手段，發(fā)揮備而不用的效果，一旦成為常規(guī)操作，則意味著審查制度出現(xiàn)了重大紕漏。

“有錯(cuò)必糾”不僅針對(duì)規(guī)范性文件，亦同樣適用于審查結(jié)論存疑，這是確保審查結(jié)論最終正確的重要方式。當(dāng)前有些審查意見(jiàn)由地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)作出，存疑出錯(cuò)的概率必然加大。“目前缺乏科學(xué)的審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有強(qiáng)硬的考核約束機(jī)制，導(dǎo)致這項(xiàng)工作長(zhǎng)期停滯不前。”〔11〕屈婭妮：《基層人大規(guī)范性文件備案審查的問(wèn)題及對(duì)策》，載《人大研究》2021年第9期，第40頁(yè)。糾錯(cuò)機(jī)制的理論基礎(chǔ)是上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)督法》第29條和30條對(duì)此作出了詳細(xì)規(guī)定。《憲法》第67條第8款明確了全國(guó)人大常委會(huì)能夠撤銷(xiāo)省級(jí)人大同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的決議；《監(jiān)督法》第29條也規(guī)定縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)審查、撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。由此可知，無(wú)論從地方人大常委會(huì)的功能定位，還是其工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限看，倘若審查結(jié)論出現(xiàn)錯(cuò)誤，則必須糾錯(cuò)，焦點(diǎn)在于如何構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制?，F(xiàn)有備案審查框架內(nèi)難以存在設(shè)置糾錯(cuò)程序的空間，需要跳出現(xiàn)有制度的桎梏，站在全局視野來(lái)審視糾錯(cuò)機(jī)制，借鑒體外監(jiān)督的原則來(lái)規(guī)劃糾錯(cuò)方案。另外，本文主要從理論視角談?wù)摷m錯(cuò)，實(shí)踐中還沒(méi)有出現(xiàn)糾錯(cuò)的典型案例，研究樣本供給不足，因此在制度層面本文著重關(guān)注預(yù)防機(jī)制的完善。

綜上所述，預(yù)防是事前監(jiān)督機(jī)制，糾錯(cuò)是事后救濟(jì)機(jī)制。預(yù)防與糾錯(cuò)二分具有必要性，預(yù)防是主體，強(qiáng)調(diào)盡量避免審查結(jié)論出現(xiàn)爭(zhēng)議，糾錯(cuò)是補(bǔ)充，在審查結(jié)論已經(jīng)存疑出錯(cuò)的情況下采取補(bǔ)救措施。預(yù)防體現(xiàn)在備案審查的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)過(guò)程性和連續(xù)性，糾錯(cuò)則注重處分性和補(bǔ)救性。二者并非涇渭分明、決然對(duì)立，實(shí)則一體兩面，預(yù)防愈完善，則糾錯(cuò)愈透明，共同致力于作出精確的備案審查結(jié)論。

四、預(yù)防糾錯(cuò)二分的對(duì)象基礎(chǔ)

為了削減審查結(jié)論存疑帶來(lái)的不利影響，結(jié)合人大備案審查的具體運(yùn)行程序，基于不同機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的差異較大，以各個(gè)機(jī)關(guān)在備案審查中扮演不同角色為切入點(diǎn)，厘清預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制的對(duì)象基礎(chǔ)，為后續(xù)優(yōu)化埋下伏筆。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)防機(jī)制

《立法法》《工作辦法》等均將全國(guó)人大常委會(huì)視為備案審查的主體，由其作出的審查結(jié)論，應(yīng)該是終局決定，不宜提出異議?！叭珖?guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)外提出糾錯(cuò)意見(jiàn)的權(quán)能，沒(méi)有淤塞全國(guó)人大常委會(huì)最終審查的空間?！薄?2〕程能：《備案審查中建議自糾機(jī)制的合理性基礎(chǔ)、運(yùn)行狀況與優(yōu)化建議》，載《法治社會(huì)》2021年第1期，第25頁(yè)。因此，最合理的方式是建立有效的預(yù)防和阻卻機(jī)制，而非設(shè)立糾錯(cuò)機(jī)制。

1.全國(guó)人大常委會(huì)屬于民意代表機(jī)關(guān)。根據(jù)《憲法》《選舉法》《代表法》等，縣鄉(xiāng)一級(jí)的人大代表由直選產(chǎn)生，設(shè)區(qū)的市以上的人大代表通過(guò)間接選舉產(chǎn)生，從人大代表的產(chǎn)生機(jī)制可知，人大事實(shí)上發(fā)揮著民意代表機(jī)關(guān)的功能。在代議制理論下，選民選舉民意代表行使權(quán)力，民意代表機(jī)關(guān)具有政治機(jī)關(guān)的某些特點(diǎn)，以廣泛民意為支撐，代議機(jī)關(guān)作出的政治決斷一般不受挑戰(zhàn)，故全國(guó)人大常委會(huì)作出的審查結(jié)論，不應(yīng)該受到質(zhì)疑。

2.全國(guó)人大常委會(huì)是備案審查的主體。在合憲性審查制度設(shè)計(jì)中，憲法和法律委員會(huì)是審查輔助機(jī)關(guān)，最終的審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)，備案審查同樣如此。如前所述，如果救濟(jì)程序不加限制，則申請(qǐng)人始終可以向更具權(quán)威的主體尋求救濟(jì)，如此一來(lái)，不僅破壞了法律關(guān)系的穩(wěn)定，還將造成審查資源的浪費(fèi)。從法的安定性視角分析，備案審查的決定、判斷必須滿(mǎn)足終局性和可預(yù)期性，不能陷入頻繁的矯正、質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，全國(guó)人大常委會(huì)作為終局裁判者是符合國(guó)情的理性選擇。

3.已有立法并未規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)備案審查結(jié)論存疑的撤銷(xiāo)權(quán)。根據(jù)《憲法》第67條，全國(guó)人大常委會(huì)享有廣泛權(quán)力，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以代行全國(guó)人大的部分職權(quán)。理論上只有全國(guó)人大才能改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q定，然而全國(guó)人大每年召開(kāi)一次會(huì)議，討論國(guó)家政治生活的重大事項(xiàng)，希冀全國(guó)人大撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)作出的存疑審查結(jié)論，從既往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看并不樂(lè)觀(guān)，這也是《監(jiān)督法》第29條將審查撤銷(xiāo)權(quán)授予上級(jí)人大常委會(huì)的原因所在。結(jié)合《立法法》第97條，再根據(jù)《工作辦法》第2條關(guān)于備案審查范圍的界定以及處理機(jī)制。當(dāng)前法律并未被納入審查范圍，全國(guó)人大常委會(huì)所作的審查結(jié)論主要針對(duì)行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等，這意味著從已有立法的字面意思來(lái)判斷，還沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)備案審查結(jié)論存疑的改變或撤銷(xiāo)機(jī)制。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)法工委的糾錯(cuò)機(jī)制

備案審查的處理措施采取逐步深入的方式，這為其他機(jī)關(guān)發(fā)揮作用留下了較大空間。事實(shí)上絕大多數(shù)案件都是全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法工委與制定機(jī)關(guān)通過(guò)柔性方式予以化解，審查程序隨之終結(jié)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委承擔(dān)了大量具體審查工作。明晰法工委的性質(zhì)，才能判斷應(yīng)該構(gòu)建預(yù)防機(jī)制，還是糾錯(cuò)機(jī)制，故必須追問(wèn)能否向法工委作出的審查意見(jiàn)提出挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為是可以的。

1.法工委僅是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。關(guān)于法工委的定位，理論界雖然有不同觀(guān)點(diǎn)，但普遍認(rèn)為法工委是輔助全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其地位不如專(zhuān)門(mén)委員會(huì)高，后者是全國(guó)人大的組成部分，有6個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是《憲法》規(guī)定的憲定機(jī)構(gòu)。“專(zhuān)門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，其成員由全國(guó)人大從全國(guó)人大代表中產(chǎn)生。”〔13〕胡錦光：《論我國(guó)合憲性審查機(jī)制中不同主體的職能定位》，載《法學(xué)家》2020年第5期，第76頁(yè)。法工委亦非民意代表機(jī)關(guān)，法工委的絕大多數(shù)工作人員不具有人大代表的身份，法工委主任一般兼任憲法和法律委員會(huì)的副主任委員。法工委的職能定位以及工作人員的身份屬性，決定了該機(jī)構(gòu)只能承擔(dān)輔助職責(zé)，不宜享有最終的決定權(quán)。雖然法工委具備一定的審查權(quán)，并非完全附屬性機(jī)構(gòu)，可以作出具有一定獨(dú)立性的審查意見(jiàn)，但該審查意見(jiàn)在法律效力、權(quán)威性和執(zhí)行力方面與全國(guó)人大常委會(huì)的審查結(jié)論仍然有較大差距。

2.法工委作出的審查意見(jiàn)不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。法工委只能做出柔性處理措施，威懾力度不足，即使制定機(jī)關(guān)沒(méi)有遵循法工委提出的研究意見(jiàn)，法工委亦無(wú)法單獨(dú)采取進(jìn)一步的懲戒措施，只能向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷(xiāo)的建議，并由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)審議決定。雖然制定機(jī)關(guān)可以自己決定是否接受并執(zhí)行法工委的審查研究意見(jiàn)，但是制定機(jī)關(guān)不執(zhí)行法工委的審查研究意見(jiàn)只是極少數(shù)情況。實(shí)踐中，被審查機(jī)關(guān)一般都會(huì)尊重法工委的意見(jiàn)，無(wú)形之中賦予了審查意見(jiàn)一定的督促效果，故以法工委的審查意見(jiàn)為代表的柔性處理措施是可以被挑戰(zhàn)的。

（三）地方人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)的糾錯(cuò)機(jī)制

“受制于立法能力和現(xiàn)有審查體制不足等因素的影響，未來(lái)地方性法規(guī)所引發(fā)的合憲性爭(zhēng)議可能是法規(guī)范合憲性審查中最多的一個(gè)場(chǎng)域?！薄?4〕姜述弢：《地方性法規(guī)的合憲性審查：規(guī)范、場(chǎng)域與制度設(shè)想》，載《學(xué)術(shù)交流》2021年第4期，第48頁(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，糾錯(cuò)機(jī)制的主戰(zhàn)場(chǎng)應(yīng)該定位在地方人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)。

1.地方人大及其常委會(huì)僅是地方權(quán)力機(jī)關(guān)。地方人大及其常委會(huì)并非最高民意代表機(jī)關(guān)，不宜享有不容挑戰(zhàn)的政治權(quán)威。地方應(yīng)該遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，備案審查也概莫能外，備案審查不是地方性制度，建立伊始就涵蓋從中央到地方各個(gè)層級(jí)。法規(guī)備案審查是依托單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式而形成的一項(xiàng)特殊制度，也可以說(shuō)是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的一個(gè)重要組成部分?！?5〕參見(jiàn)胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第22頁(yè)。地方人大的備案審查不一定具有終局性，如果審查處理存疑，那么尋求監(jiān)督糾錯(cuò)并無(wú)不妥。

2.地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量審查任務(wù)。隨著全覆蓋的逐步延伸，審查對(duì)象會(huì)深入基層，將具有普遍約束力并反復(fù)適用的規(guī)范性文件均囊括在內(nèi)。根據(jù)《工作辦法》第55條，結(jié)合實(shí)踐中各個(gè)地方專(zhuān)門(mén)制定的備案審查工作辦法，地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展了大量審查工作，承擔(dān)的審查任務(wù)甚至超過(guò)常委會(huì)本身。地方人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的地位明顯不如全國(guó)人大常委會(huì)法工委，后者作出的審查意見(jiàn)都需要接受糾錯(cuò)機(jī)制考驗(yàn)，更遑論前者。

3.現(xiàn)有立法為地方人大糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)定提供了參考依據(jù)。備案審查結(jié)論存疑或者出錯(cuò)，某種意義上類(lèi)似于作出了不適當(dāng)?shù)臎Q議決定，上一級(jí)人大常委會(huì)可以考慮行使撤銷(xiāo)權(quán)實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)目的。例如，設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章需要報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案，如果本級(jí)人大常委會(huì)因各種因素干擾，作出了不適當(dāng)?shù)膶彶闆Q定，借鑒《監(jiān)督法》第29條的糾錯(cuò)方式，省級(jí)人大常委會(huì)可以審查撤銷(xiāo)之。另外，還應(yīng)該特別關(guān)注如何糾正地方人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作出的審查意見(jiàn)，單純參考《監(jiān)督法》第29條的字面意思，上級(jí)人大常委會(huì)似乎無(wú)法撤銷(xiāo)下級(jí)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)作出的不適當(dāng)?shù)膶彶橐庖?jiàn)。此時(shí)應(yīng)該通過(guò)體系解釋、目的解釋等方法綜合理解《監(jiān)督法》第29條，適當(dāng)擴(kuò)大解釋?zhuān)J(rèn)可上級(jí)人大常委會(huì)行使撤銷(xiāo)權(quán)的對(duì)象，包含下級(jí)人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)，本質(zhì)還是上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定。如同《憲法》第67條第1款將憲法解釋權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)，但理論界幾乎一致認(rèn)為全國(guó)人大當(dāng)然也享有憲法解釋權(quán)。

五、優(yōu)化審查說(shuō)理機(jī)制的路徑探究

備案審查結(jié)論存疑很大程度是因?yàn)檎撟C過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，說(shuō)理闡釋較為單薄，依據(jù)理由籠統(tǒng)抽象，引發(fā)了社會(huì)疑慮。針對(duì)審查說(shuō)理不強(qiáng)的現(xiàn)狀，今后應(yīng)該著重從意識(shí)、技術(shù)、對(duì)象和配套制度出發(fā)，構(gòu)建完善的備案審查說(shuō)理機(jī)制，增強(qiáng)審查結(jié)論的說(shuō)服力，贏(yíng)得社會(huì)公眾的認(rèn)可。

（一）強(qiáng)化說(shuō)理意識(shí)

備案審查之所以不太重視說(shuō)理機(jī)制，與我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)“重實(shí)體輕程序”的觀(guān)念不無(wú)關(guān)系，較為注重審查結(jié)論公平公正，而忽視了說(shuō)理論證等程序價(jià)值。在司法審判中裁判說(shuō)理是必不可少的環(huán)節(jié)，備案審查亦應(yīng)該借鑒此種方式，明確審查說(shuō)理是程序正義的直接體現(xiàn)。強(qiáng)化備案審查說(shuō)理意識(shí)，既要注重細(xì)節(jié)層面，從審查人員個(gè)體入手，也應(yīng)強(qiáng)化全局思維，從審查機(jī)關(guān)整體切入。

1.增強(qiáng)審查人員的說(shuō)理意識(shí)。通過(guò)分析審查說(shuō)理不足與審查結(jié)論存疑的關(guān)聯(lián)性，促使審查人員清晰地意識(shí)到，說(shuō)理論證不強(qiáng)會(huì)極大降低審查結(jié)論的質(zhì)量，最終損害備案審查制度的公信力。審查人員應(yīng)該從內(nèi)心深處認(rèn)可說(shuō)理機(jī)制的重要性，明確審查說(shuō)理的核心是針對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用的若干爭(zhēng)議焦點(diǎn)展開(kāi)論證。充分發(fā)揮說(shuō)理特性，將案件爭(zhēng)議、事實(shí)與法律規(guī)則之間的關(guān)聯(lián)及其相互影響進(jìn)行精確的分析和闡釋?！?6〕參見(jiàn)楊翔、奉鑫庭：《中國(guó)民事裁判說(shuō)理：路徑選擇與實(shí)現(xiàn)方式》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第83頁(yè)。凸顯論證與審查結(jié)論之間的邏輯性，并結(jié)合合憲性、合法性、政治性、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)詳細(xì)說(shuō)理。

2.提高審查機(jī)關(guān)的說(shuō)理意識(shí)。強(qiáng)化說(shuō)理意識(shí)既取決于審查人員個(gè)人說(shuō)理意識(shí)的覺(jué)醒，又依托審查機(jī)關(guān)對(duì)審查說(shuō)理的重視程度。備案審查屬于牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要法律制度，審查機(jī)關(guān)大多較為謹(jǐn)慎，普遍擔(dān)憂(yōu)審查步伐邁得太大會(huì)引發(fā)預(yù)料之外的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下審查工作從“鴨子鳧水”暗中使勁的狀態(tài)，逐漸走向公開(kāi)透明，審查機(jī)關(guān)的說(shuō)理意識(shí)也應(yīng)該隨之加強(qiáng)。個(gè)人力量相對(duì)集體而言較為弱小，只有各級(jí)審查機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化說(shuō)理機(jī)制的重要性，明晰說(shuō)理是審查機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)，并采取有力的制度保障，才能從整體上提高審查說(shuō)理的強(qiáng)度。

（二）提升說(shuō)理技術(shù)

審查結(jié)論是審查機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人及社會(huì)公眾表達(dá)專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的最終載體，說(shuō)理論證是審查結(jié)論的靈魂，要讓申請(qǐng)人充分理解并信任審查機(jī)關(guān)，其重要性不言而喻。當(dāng)前說(shuō)理能力普遍較為欠缺，因此提升說(shuō)理技術(shù)，培養(yǎng)一大批極具說(shuō)理綜合能力的審查人員，無(wú)疑有助于緩解該難題。今后應(yīng)該增強(qiáng)對(duì)審查人員法律知識(shí)的熏陶，通過(guò)說(shuō)理論證培訓(xùn)、參加專(zhuān)題研討、加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流、細(xì)化案例剖析等靈活多樣的方式，逐步提升審查隊(duì)伍的說(shuō)理水平。

同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)說(shuō)理文書(shū)撰寫(xiě)的技能訓(xùn)練，明確說(shuō)理文書(shū)包含的必備要素，確保說(shuō)理論證環(huán)節(jié)邏輯縝密環(huán)環(huán)相扣。審查機(jī)關(guān)還可以定期公布熱點(diǎn)案件的審查結(jié)論，如具有較大爭(zhēng)議的代表性案件，充分接受社會(huì)公眾的監(jiān)督審視，有利于反向提高說(shuō)理技術(shù)能力。除此之外，備案審查工作的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要深入理解法言法語(yǔ)的隱含意義，法條文字意象背后還隱含著立法精神和法律原則，漢語(yǔ)作為表述法律規(guī)范的語(yǔ)言，具有抽象性和模糊性，容易引發(fā)理解歧義?！?7〕參見(jiàn)任亦秋、王賢祥：《論規(guī)章及規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)——以浙江省〈規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查指引（試行）〉為例》，載《地方立法研究》2021年第2期，第66頁(yè)。站在法條適用角度，還應(yīng)提升以下說(shuō)理技術(shù)：當(dāng)存在兩個(gè)以上法條均可以作為審查依據(jù)時(shí)，需要從法釋義學(xué)的角度說(shuō)理闡明為何選擇某個(gè)法條而舍棄其他法條；政治性標(biāo)準(zhǔn)是備案審查的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，在說(shuō)理論證過(guò)程中如何妥當(dāng)把黨中央的重大方針政策、決策部署轉(zhuǎn)化為審查依據(jù)；如果既可以作出合憲合法判斷，又能夠作出違憲違法判斷時(shí)，在說(shuō)理論證過(guò)程中，如何準(zhǔn)確采用合憲性合法性推定的方法等。

（三）厘清說(shuō)理對(duì)象

審查說(shuō)理既要取信他人，又要說(shuō)服自己。當(dāng)前審查說(shuō)理似乎僅限于說(shuō)服審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)，只做淺嘗輒止的陳述，還未觸及爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，某種意義上說(shuō)理對(duì)象出現(xiàn)了定位偏差。最重要的說(shuō)理對(duì)象應(yīng)該是申請(qǐng)人，申請(qǐng)人是與審查結(jié)論關(guān)聯(lián)最密切的主體，一般而言審查說(shuō)理只有讓申請(qǐng)人信服，才能達(dá)到充分說(shuō)理的程度。另外，應(yīng)兼顧社會(huì)公眾的普遍認(rèn)知和常識(shí)判斷。最后，還要考慮理論界的監(jiān)督研究，如果審查說(shuō)理能夠說(shuō)服專(zhuān)家學(xué)者，那么審查結(jié)論的可信度和說(shuō)服力自然毋庸置疑。

說(shuō)理對(duì)象不同使得說(shuō)理目標(biāo)呈現(xiàn)差異，說(shuō)服申請(qǐng)人，是為了從根本上保護(hù)公民合法權(quán)益，明晰審查說(shuō)理全過(guò)程，維護(hù)程序正義；說(shuō)服社會(huì)公眾，是為了提升審查公信力，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，激發(fā)公眾關(guān)注備案審查的熱情；說(shuō)服專(zhuān)家學(xué)者，是為理論研究提供素材，優(yōu)化專(zhuān)家學(xué)者對(duì)審查工作的監(jiān)督；說(shuō)服制定機(jī)關(guān)，是為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，督促制定機(jī)關(guān)提高立法水平；說(shuō)服審查機(jī)關(guān)，是為了實(shí)現(xiàn)自我約束，推動(dòng)審查說(shuō)理規(guī)范化，促進(jìn)審查說(shuō)理權(quán)威精準(zhǔn)。盡管任何審查結(jié)論都要接受上述各類(lèi)主體的審視，但不同說(shuō)理對(duì)象的說(shuō)理導(dǎo)向強(qiáng)弱有別、輕重有度。具體如表1所示。

表1 說(shuō)理分類(lèi)

（四）完善說(shuō)理配套制度

1.明確說(shuō)理標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，說(shuō)理論證存在充分說(shuō)理和最低限度說(shuō)理的差異。最低限度說(shuō)理應(yīng)保證從論證到結(jié)論的邏輯連貫性，形式上滿(mǎn)足推理過(guò)程的基本要求。充分說(shuō)理需考慮與說(shuō)理對(duì)象、說(shuō)理目標(biāo)的匹配度，對(duì)象和目標(biāo)不同則充分說(shuō)理的尺度亦不相同?！笆欠駥?shí)現(xiàn)了充分說(shuō)理，這一問(wèn)題需要客觀(guān)化、功能化?！薄?8〕孫海龍：《“充分說(shuō)理”如何得以實(shí)現(xiàn)——以行政裁判文書(shū)說(shuō)理為考察對(duì)象》，載《法律適用》2018年第21期，第45頁(yè)。例如，當(dāng)審查說(shuō)理能夠獲得申請(qǐng)人認(rèn)可，充分厘清爭(zhēng)議焦點(diǎn)，適用法律精準(zhǔn)無(wú)誤，則已然實(shí)現(xiàn)充分說(shuō)理。今后應(yīng)該明確說(shuō)理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化推導(dǎo)論證過(guò)程，綜合分析各方意見(jiàn)，重點(diǎn)闡述事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)等。

2.優(yōu)化說(shuō)理聽(tīng)證制度。為了提升審查說(shuō)理的質(zhì)量，《工作辦法》第30條規(guī)定了眾多優(yōu)化措施，最為典型的即召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等。通過(guò)上述方式釋放善意，將不同意見(jiàn)公開(kāi)呈現(xiàn)集體討論，能夠讓各方感受到尊重，有助于參與主體換位思考。毋庸諱言，各參與主體的認(rèn)知和立場(chǎng)均有差異，對(duì)說(shuō)理論證、審查結(jié)論的態(tài)度不同，今后在審查說(shuō)理中如何有效落實(shí)聽(tīng)證制度依然是難點(diǎn)，前提是配置較為充裕的審查資源。

3.健全典型案例制度。法工委應(yīng)該進(jìn)一步將發(fā)布典型案例規(guī)范化、制度化，通過(guò)細(xì)致縝密的分析推理，增強(qiáng)公眾的接受度，形成說(shuō)理論證的典范。“首次將全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)，備案審查工作中的典型案例結(jié)集出版?！薄?9〕梁鷹：《2020年備案審查工作情況報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第178頁(yè)。典型案例可以為事實(shí)認(rèn)定、證明標(biāo)準(zhǔn)和審查依據(jù)等提供類(lèi)型化指導(dǎo)，具有重要的參考價(jià)值，能夠有效減輕同類(lèi)型案件審查人員的說(shuō)理壓力。如法工委主任沈春耀表示：“2016年以來(lái)，法工委收到公民提出的近千件針對(duì)第24條規(guī)定的審查建議?！薄?0〕《婚姻法司法解釋二第24條修正背后》，載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/218147021_617374，2021年11月6日訪(fǎng)問(wèn)。《婚姻法司法解釋?zhuān)ǘ返?4條“夫妻共同債務(wù)”引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注，人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾紛紛向法工委建言審查該條文。當(dāng)確定典型案例的指導(dǎo)作用后，針對(duì)該條文提出的近千條審查建議都可以輕松化解，極大降低了審查機(jī)關(guān)說(shuō)理論證的工作量。

六、完善預(yù)防機(jī)制降低存疑風(fēng)險(xiǎn)

從制度運(yùn)行趨勢(shì)來(lái)看，積極回應(yīng)審查結(jié)論存疑，及時(shí)構(gòu)建預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制顯得日益急迫。預(yù)防貫穿于審查程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，本著先預(yù)防后糾錯(cuò)的理念，本文著重論述預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建。

（一）明晰預(yù)防機(jī)制的重要作用

備案審查制度承擔(dān)著保護(hù)公民合法權(quán)益的歷史使命，在預(yù)防機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)該始終秉持人民利益至上的理念，確保審查結(jié)論符合人民的期待。從十八大以來(lái)黨中央歷次全會(huì)公報(bào)的內(nèi)容可洞察備案審查的核心要義，當(dāng)前理論界重點(diǎn)關(guān)注擴(kuò)大審查范圍、優(yōu)化審查程序、提升審查能力等，幾乎默認(rèn)審查結(jié)論不會(huì)存在爭(zhēng)議，大多忽視了結(jié)論存疑的預(yù)防機(jī)制構(gòu)建。備案審查并非解決單純的個(gè)案正義，而是審視整個(gè)規(guī)范性文件的合法性適當(dāng)性問(wèn)題，這些規(guī)范性文件是反復(fù)適用的社會(huì)準(zhǔn)則。我國(guó)存在規(guī)范性文件效力與執(zhí)行倒掛的現(xiàn)象，法律位階不高的規(guī)范性文件，反而在日常生活中發(fā)揮極其重要的作用，成為執(zhí)法機(jī)關(guān)首先參考的依據(jù)。

審查結(jié)論存疑甚至出錯(cuò)，如果無(wú)法得到糾正，可能誘發(fā)眾多不利后果。（1）損害備案審查機(jī)關(guān)的權(quán)威，削弱憲法監(jiān)督的實(shí)效，給法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響。（2）妨礙社會(huì)主義法制統(tǒng)一，難以在林林總總具有不同效力位階的法律、法規(guī)、決定和決議之間保持和諧統(tǒng)一，法律位階的平衡會(huì)被打破。（3）引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，畢竟，審查結(jié)論與不特定公民的切身利益息息相關(guān)。比如超生即辭退、車(chē)輛檢驗(yàn)與交通違章捆綁、交通事故中查閱手機(jī)通訊記錄等，都應(yīng)該謹(jǐn)慎地開(kāi)展審查。“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”是黨中央提出的工作要求，內(nèi)在隱含了未來(lái)急需構(gòu)建預(yù)防機(jī)制。預(yù)防機(jī)制在當(dāng)下具有重要的時(shí)代意義，是化解審查結(jié)論存疑的必要方式，非一朝一夕可見(jiàn)功效，無(wú)論何時(shí)都不應(yīng)輕視該問(wèn)題。

（二）適時(shí)制定《備案審查法》

《工作辦法》于2019年12月由委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)并頒布實(shí)施，是十多年來(lái)備案審查工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，總體來(lái)說(shuō)契合審查現(xiàn)狀?！霸撧k法回應(yīng)了學(xué)術(shù)界多年來(lái)對(duì)于備案審查制度的討論，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、正視不足、主動(dòng)變革?！薄?1〕劉達(dá)昌：《完善規(guī)范性文件備案審查制度若干問(wèn)題探討》，載《人大研究》2021年第5期，第16頁(yè)?！豆ぷ鬓k法》有許多較為新穎的制度設(shè)計(jì)，不僅規(guī)范了全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查，還有力地指導(dǎo)地方人大開(kāi)展審查工作。審查機(jī)關(guān)如果嚴(yán)格遵循《工作辦法》的規(guī)范流程，那么審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)必然降低，事實(shí)上起到了預(yù)防作用。當(dāng)然《工作辦法》還未臻于至善，亦有缺憾不足。一則，《工作辦法》的法律位階還不清晰。從制定主體來(lái)看，委員長(zhǎng)會(huì)議并非嚴(yán)格意義上的立法主體，故《工作辦法》的位階低于法律，某種意義上還不足以匹配備案審查的重要性。再則，《工作辦法》未設(shè)定審查結(jié)論存疑的糾錯(cuò)機(jī)制?！豆ぷ鬓k法》的審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、處理機(jī)制等，可以理解為廣義的預(yù)防機(jī)制，卻未考慮到審查結(jié)論存疑后該如何糾錯(cuò)。當(dāng)然《工作辦法》主要針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作，或許默認(rèn)為終局審查，審查結(jié)論不應(yīng)受到質(zhì)疑。然而大多數(shù)地方制定的備案審查工作辦法亦沒(méi)有明確糾錯(cuò)機(jī)制，顯然是立法設(shè)計(jì)的缺憾。

當(dāng)前涉及備案審查的法律法規(guī)較為豐富，如《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等，在人大備案審查立法之外，還包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《軍事立法工作條例》等?！俺恕读⒎ǚā泛汀侗O(jiān)督法》的一些零星規(guī)定外，人大的備案審查程序主要以?xún)?nèi)部規(guī)程的形式存在。”〔22〕王鍇：《合憲性審查與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人大研究》2020年第7期，第19頁(yè)。這些法律法規(guī)側(cè)重點(diǎn)不同，較為零散，使備案審查難以發(fā)揮合力，削弱了預(yù)期的功能效用。當(dāng)下備案審查經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越充裕，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)制定《備案審查法》的時(shí)機(jī)逐漸成熟，該法應(yīng)該以專(zhuān)門(mén)的章節(jié)來(lái)規(guī)定預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制。在處理人大與黨委、政府、軍隊(duì)之間備案審查關(guān)系時(shí)，《備案審查法》是適宜的法律依據(jù)，如此方能真正健全備案審查的立法體系，發(fā)揮核心法律規(guī)范的引領(lǐng)作用。

（三）提升備案審查公開(kāi)透明度

陽(yáng)光是最好的防腐劑，這句司法領(lǐng)域的至理名言在備案審查中依然適用。內(nèi)部封閉與公開(kāi)透明的環(huán)境相比，哪種審查結(jié)論更具有說(shuō)服力？顯然是后者?！肮ぷ魅蝿?wù)越明確、工作內(nèi)容越透明，社會(huì)對(duì)其認(rèn)可度信任度越高。”〔23〕李雷：《論憲法和法律委員會(huì)開(kāi)展合憲性審查：審查原則與職能分析》，載《地方立法研究》2021年第2期，第79頁(yè)。雖然公開(kāi)透明的環(huán)境不能完全規(guī)避存疑風(fēng)險(xiǎn)，但接受公眾監(jiān)督必然能夠提升審查結(jié)論的公正性，起到預(yù)防效果。

1.擴(kuò)大審查結(jié)論的反饋范圍。當(dāng)前僅限于向提出審查要求或者審查建議的主體反饋審查結(jié)論，如果審查過(guò)程未涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者公民隱私，未來(lái)應(yīng)該考慮向全社會(huì)公開(kāi)。規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性，直接關(guān)系不特定公民的切身利益，影響范圍不限于提起審查的主體。因此備案審查具備一定的公益屬性，審查結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)理應(yīng)順理成章，也與公眾的廣泛關(guān)注相契合。

2.優(yōu)化審查結(jié)論的表決機(jī)制。站在公益視角來(lái)理解，可以嘗試公開(kāi)審查結(jié)論的表決機(jī)制。如果是法工委作出的審查意見(jiàn)，在說(shuō)理論證時(shí)可以考慮加入法工委主任、副主任或者備案審查室領(lǐng)導(dǎo)同志的意見(jiàn)。如果是全國(guó)人大常委會(huì)作出的審查結(jié)論，遵循少數(shù)服從多數(shù)的表決原則，應(yīng)該在說(shuō)理時(shí)闡釋多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)分別基于何種理由，甚至公布得票情況。

3.適時(shí)建立備案審查評(píng)估制度。評(píng)估制度實(shí)質(zhì)是為了檢驗(yàn)備案審查的實(shí)施效果，強(qiáng)化監(jiān)督約束?；仡檪浒笇彶榈某删徒?jīng)驗(yàn)，總結(jié)教訓(xùn)不足，將有益的經(jīng)驗(yàn)固化、上升、推廣，設(shè)立正式的備案審查評(píng)估制度。明確測(cè)評(píng)的依據(jù)、方案、指標(biāo)體系等，并廣泛吸收專(zhuān)家學(xué)者參與評(píng)估，以增強(qiáng)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性。

（四）強(qiáng)化備案審查人力資源建設(shè)

審查人員的素質(zhì)能力與審查結(jié)論息息相關(guān)，強(qiáng)化審查人員的配置，推動(dòng)審查理論研究，有助于消解備案審查結(jié)論引發(fā)的爭(zhēng)議。重點(diǎn)從以下方面著手。

1.增強(qiáng)審查隊(duì)伍能力建設(shè)。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)該始終加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，配齊專(zhuān)職審查人員。全國(guó)人大常委會(huì)和法工委要發(fā)揮指導(dǎo)示范作用，利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，出版指導(dǎo)書(shū)籍，鼓勵(lì)審查人員積極開(kāi)展理論研究，以便化解審查實(shí)踐的難題。當(dāng)前有些高校已經(jīng)設(shè)立了備案審查的研究基地，還有些則開(kāi)設(shè)了備案審查的課程。今后需要努力調(diào)動(dòng)專(zhuān)家學(xué)者的主動(dòng)性，大力推進(jìn)實(shí)務(wù)部門(mén)和高等院校、科研機(jī)構(gòu)的交流互動(dòng)，嘗試借助外力外腦推動(dòng)備案審查建設(shè)，同時(shí)加大宣傳，積極提升社會(huì)影響，促使備案審查獲得更廣泛的認(rèn)知。

2.建立備案審查專(zhuān)家委員會(huì)。2020年9月司法部成立了法規(guī)規(guī)章備案審查專(zhuān)家委員會(huì)，聘任19位立法工作者、高級(jí)法官、專(zhuān)家學(xué)者和知名律師擔(dān)任第一屆委員，希望發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，扎實(shí)推進(jìn)工作創(chuàng)新。人大亦可以借鑒此種模式，籌備建立專(zhuān)家委員會(huì)，定位為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。備案審查工作具有很強(qiáng)的政治性、專(zhuān)業(yè)性，專(zhuān)職審查人員盡管學(xué)識(shí)較高、經(jīng)驗(yàn)豐富以及能力較強(qiáng)，但人數(shù)、時(shí)間和精力有限，在知識(shí)不斷更新?lián)Q代的背景下，單憑某一個(gè)機(jī)構(gòu)或某一類(lèi)人員難以解決所有疑難問(wèn)題?！斑@些規(guī)范性文件向同級(jí)人大報(bào)備時(shí)，人大部門(mén)能從中發(fā)現(xiàn)其存在‘不合法’或‘不適當(dāng)’的情況并不多。”〔24〕潘建國(guó)：《區(qū)（縣）人大常委會(huì)在規(guī)范性文件備案審查中應(yīng)當(dāng)處理好六種關(guān)系》，載《人大研究》2020年第8期，第30頁(yè)。向?qū)＜椅瘑T會(huì)咨詢(xún)請(qǐng)教，集思廣益、取長(zhǎng)補(bǔ)短，有助于增強(qiáng)審查結(jié)論的科學(xué)性。

七、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)備案審查取得了良好的實(shí)施效果，受到社會(huì)各界的廣泛好評(píng)?！豆ぷ鬓k法》為人大開(kāi)展備案審查工作提供了指引，然而預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制的欠缺使備案審查難以形成完整閉環(huán)，長(zhǎng)此以往，會(huì)削弱其功能價(jià)值。行百里者半九十，預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制理應(yīng)受到重視，倘若諱疾忌醫(yī)，不敢明言，則有違初衷。備案審查制度希望實(shí)現(xiàn)的藍(lán)圖十分宏大，倘若因?yàn)閷彶榻Y(jié)論存在疑問(wèn)出現(xiàn)錯(cuò)誤而無(wú)法糾正，則可能中途夭折，難以體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。從備案審查實(shí)施狀況來(lái)看，還有許多亟待完善之處，構(gòu)建預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制絕非一日之功，需要理論界和實(shí)務(wù)界共同推動(dòng)，保持研究熱情，唯有深入摸索敢于創(chuàng)新，才能探尋出適宜的道路。