鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下貧困山區(qū)的鄉(xiāng)村治理路徑探析
——以重慶市巫溪縣為例

胡 梅

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)農(nóng)村治理基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并將其作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，為強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理提供了全新的思路。

1.我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

近年來，各地區(qū)因地制宜，探索適合自身發(fā)展實(shí)際的道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理成效顯著，形成了一系列適應(yīng)于不同農(nóng)村地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)。但受東中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理也呈現(xiàn)不均衡的狀況。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，一些村莊將治理和善治的概念引入到自己的發(fā)展和研究中。地方治理正在逐步展示農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理的發(fā)展，多個(gè)實(shí)體參與政府的協(xié)調(diào)合作，農(nóng)村治理成效顯著。在中西部，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后和資源枯竭的限制，存在財(cái)政資源缺乏等治理問題。治理質(zhì)量差，缺少治理主體，治理關(guān)系不平衡不明確，無法適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化和發(fā)展，如果不變革，就會(huì)陷入治理困境。

1.1 東部農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的案例

入選全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范典型案例名單的廣東省佛山市南海區(qū)，地理位置極佳，資源稟賦優(yōu)越，位于粵港澳大灣區(qū)腹地，緊鄰廣州市，轄區(qū)總面積1072平方千米，下轄一個(gè)街道6個(gè)鎮(zhèn)，常住人口366.7萬人，是嶺南的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心地帶。2020年，南海實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3178億元，創(chuàng)造了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“南海模式”。

佛山市南海區(qū)從加強(qiáng)基層黨建、完善治理體制著手開展基層治理，采用網(wǎng)格化管理和清單制推動(dòng)了其鄉(xiāng)村治理。通過組建三層網(wǎng)格，有效地將黨員組織起來，緊密地聯(lián)系了與群眾之間的關(guān)系，提高了群眾之間的凝聚力；通過清單管理，將重要的事權(quán)列清單，明確權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮村民的投票、監(jiān)督權(quán)利；通過創(chuàng)新機(jī)制充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，為群眾搭建信息傳遞的渠道和平臺(tái)，充分發(fā)動(dòng)群眾參與到治理其中。

1.2 中西部農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的案例

相較于東部沿海農(nóng)村地區(qū)，地理?xiàng)l件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，中西部農(nóng)村顯然落后許多。在中西部農(nóng)村貧困地區(qū)，有以下兩種情況：第一，資源稟賦較好，發(fā)展環(huán)境較好，具備較大發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村貧困地區(qū)，如位于重慶市巫溪縣東北部的通城鎮(zhèn)。通城鎮(zhèn)距巫溪縣政府駐地15千米，區(qū)域總面積102.48平方千米，背靠神農(nóng)架，轄區(qū)內(nèi)擁有蘭英大峽谷、云臺(tái)觀等景區(qū)，同時(shí)還擁有良好的紅色資源，烤煙、青脆李、草莓采摘等產(chǎn)業(yè)發(fā)展也初具規(guī)模，其具有較大的發(fā)展?jié)摿?。然而，人口和勞?dòng)力大量外流，造成農(nóng)村空心化，不利于鄉(xiāng)村治理尤其是鄉(xiāng)村振興。第二，資源稟賦較差、發(fā)展環(huán)境較為惡劣的貧困地區(qū)，如位于四川省西南部的涼山自治州彝族區(qū)，東臨四川盆地，西連橫斷山脈，是我國(guó)連片的民族地區(qū)。首先地理環(huán)境的長(zhǎng)期性的貧困導(dǎo)致一些落后的制度和習(xí)慣短時(shí)間內(nèi)無法立即轉(zhuǎn)變過來。其次，精準(zhǔn)脫貧的政策已經(jīng)使彝族地區(qū)的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了極大程度的改善，然而鄉(xiāng)村治理還是存在許多問題。

2.貧困山區(qū)鄉(xiāng)村治理存在的問題

以巫溪為例的貧困山區(qū)，村莊類型多樣，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，都發(fā)生了巨大變化，然而在鄉(xiāng)村治理方面仍存在一些問題，鄉(xiāng)村治理任務(wù)相當(dāng)繁重。

2.1 村民缺乏治理主體意識(shí)，參與積極性不高

農(nóng)村治理的主體是多元的，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政機(jī)構(gòu)、村民自治委員會(huì)、村民、鄉(xiāng)村精英。村民是鄉(xiāng)村治理的主力軍，也是鄉(xiāng)村振興的直接受益者。有的村民為農(nóng)村建設(shè)建言獻(xiàn)策，積極參與鄉(xiāng)村治理，然而大多數(shù)村民缺乏治理主體意識(shí)，參與積極性不高。有以下原因：一是，村民文化程度低，受教育程度不高。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，許多村民在觀念上沒有接受宣傳，不理解村民自治的含義，不會(huì)也不善于行使自治的民主權(quán)利，所以在實(shí)際行動(dòng)中，表現(xiàn)出對(duì)鄉(xiāng)村治理的參與性不高。二是，村民忙于生計(jì)，缺少時(shí)間參與。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村民更愿意將自己的時(shí)間用于解決溫飽，所以自治參與性不高。三是，村委會(huì)對(duì)村民參與其中的吸引力不夠。在貧困山區(qū)，產(chǎn)業(yè)薄弱，村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政，經(jīng)費(fèi)有限，村民參與自治有可能還需要自費(fèi)舉辦一些公益活動(dòng)，所以對(duì)村民參與其中的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.2 人口、人才流失嚴(yán)重，空心化問題凸顯

2021年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，取得現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧的偉大成就，為全球減貧事業(yè)做出了偉大的貢獻(xiàn)。在多項(xiàng)扶貧脫貧的舉措下，貧困山區(qū)的農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，給村民帶來了切合實(shí)際的利益。村民生活水平的提高，使其原有的封建的傳統(tǒng)的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，其需求逐步提升，參與農(nóng)村自治的積極性也進(jìn)一步提高。然而，不可避免地凸顯出來的問題就是農(nóng)村人口不斷外流帶來的空心化現(xiàn)象。大部分青壯年勞動(dòng)力涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，截至2021年8月末，全國(guó)脫貧人口外出務(wù)工規(guī)模達(dá)3085萬人。外出求學(xué)的高素質(zhì)人才也基本選擇留在城市工作，使得農(nóng)村留下的就是老人、婦女、兒童及其他弱勢(shì)群體，導(dǎo)致農(nóng)村治理參與主體斷層、農(nóng)村治理人才短缺。村領(lǐng)導(dǎo)班子無法注入新生力量，成員老齡化嚴(yán)重，治理方式固化，無法適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元化需求。

2.3 不良風(fēng)氣滋生，影響鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)

隨著生活水平的提高，物質(zhì)財(cái)富的增加反而滋生了一些不良風(fēng)氣。

一是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，溫飽問題不再是困擾村民的主要問題，通過土地流轉(zhuǎn)、易地搬遷舉措振興鄉(xiāng)村的同時(shí)，也使得許多村民有了時(shí)間、有了閑錢。于是，賭博之風(fēng)、奢靡浪費(fèi)之風(fēng)開始蔓延。有的村莊竟然擁有多個(gè)麻將館，許多村民農(nóng)活也不干了，也不外出務(wù)工了，而是深陷其中。

二是，存在封建的喪葬習(xí)俗。有的村民為了攀比，在給家中老人辦葬禮時(shí)存在奢靡浪費(fèi)現(xiàn)象，一場(chǎng)葬禮請(qǐng)鑼鼓隊(duì)花費(fèi)幾千上萬，更有甚者，花上幾千上萬請(qǐng)一支演出隊(duì)伍進(jìn)行表演，不僅使傳統(tǒng)風(fēng)俗變了味，更是對(duì)資源的浪費(fèi)。

三是，無事酒現(xiàn)象層出不窮。貧困山區(qū)的農(nóng)村無事酒現(xiàn)象仍未被遏制住。

從紅白事、搬家、生日、孩子滿月……各種各樣的理由成了許多人斂財(cái)?shù)氖侄危械拇迕褚荒甑氖杖脒€不夠送份子錢。這些不良風(fēng)氣都會(huì)影響農(nóng)村的價(jià)值體系構(gòu)建，制約美麗農(nóng)村的建設(shè)。

2.4 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，繁榮經(jīng)濟(jì)是核心，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵。近年來，各地農(nóng)村狠抓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了一些成效，然而還是較為薄弱。一是，受地域和地勢(shì)影響，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模都不夠大。二是，缺乏從本地實(shí)際出發(fā)，大部分村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)都缺少足夠多的調(diào)研，未因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。三是，基層干部受文化層次、思想眼界、傳統(tǒng)觀念等影響，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)畏手畏腳，思前顧后，工作積極性不夠。

3.貧困山區(qū)鄉(xiāng)村治理的路徑探索

3.1 加強(qiáng)基層組織建設(shè)，堅(jiān)持黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用

鑒于巫溪縣幅員面積較大、農(nóng)村人口居住相對(duì)分散，建議實(shí)行網(wǎng)格化扁平治理：第一層網(wǎng)格是村整體，村支兩委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)的基層治理，其他黨員同志協(xié)助并監(jiān)督；第二層網(wǎng)格是各個(gè)社，負(fù)責(zé)其轄區(qū)的黨員管理以及監(jiān)督工作；第三層是以村民居住分布劃分的小組，黨員同志帶頭，重在直接聯(lián)系服務(wù)群眾，起到溝通協(xié)調(diào)和政策宣傳作用。采取“牽頭集團(tuán)幫鄉(xiāng)、成員單位幫村、干部職工幫戶”的幫扶模式，將全縣行政事業(yè)單位干部職工和國(guó)有企業(yè)員工，分領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部、后備干部、一般干部實(shí)行“1+N”包干幫扶每家農(nóng)戶，包干落地做好每項(xiàng)事務(wù)。制定專項(xiàng)考核細(xì)則，與包干幫扶干部績(jī)效補(bǔ)貼、評(píng)先評(píng)優(yōu)、職級(jí)晉升等嚴(yán)格掛鉤，倒逼工作落實(shí)和成效提升，在基礎(chǔ)夯實(shí)上快人一拍。

3.2 完善人才培育機(jī)制，培育更多鄉(xiāng)村治理優(yōu)秀人才

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“激勵(lì)各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍”。鄉(xiāng)村治理人才是基層的“細(xì)胞”，是基層建設(shè)的“一線力量”，人才隊(duì)伍建設(shè)關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果。在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，培育鄉(xiāng)村治理人才是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

首先，應(yīng)建立“職業(yè)體面、收入可觀”的政策保障。吸引人才返鄉(xiāng)不是一個(gè)口號(hào)，也不是靠那些不確定數(shù)量的有著“家鄉(xiāng)情懷”的年輕人的一腔熱血就能實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理的人才培養(yǎng)創(chuàng)新，需要有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維做指導(dǎo)。鄉(xiāng)村治理的人才培養(yǎng)政策，一是要調(diào)體系，要科學(xué)確定培養(yǎng)目標(biāo)、內(nèi)容并配套扶持措施，要適應(yīng)鄉(xiāng)村治理和人才發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。二是要變方式，要具有針對(duì)性和實(shí)效性，要體現(xiàn)個(gè)性化，要結(jié)合《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》等有關(guān)內(nèi)容，深化開展“互聯(lián)網(wǎng)+”政策落地項(xiàng)目并探索在“三權(quán)分置”土地使用規(guī)定下的新型土地承包經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作。三是搭平臺(tái)，要重視鄉(xiāng)村人才的組織化建設(shè)和交流融合，多提供互相學(xué)習(xí)碰撞的機(jī)會(huì)，要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制，形成鄉(xiāng)村治理人才培養(yǎng)的生態(tài)圈和協(xié)作鏈。

其次，應(yīng)打造“職業(yè)體面、收入可觀”的輿論環(huán)境。一方面是要常態(tài)化開展青年返鄉(xiāng)政策宣講工作，可以充分利用巫溪獨(dú)有的“網(wǎng)格”體系，利用網(wǎng)格員開展活動(dòng)之機(jī)向市民宣講青年返鄉(xiāng)的各種有利政策，通過家人的傳遞，把家鄉(xiāng)的好政策傳達(dá)到在外青年人的耳朵里和心里。另一方面是要大力選樹青年返鄉(xiāng)成功典型事跡和案例。各相關(guān)部門要加大對(duì)優(yōu)秀青年進(jìn)行選樹和案例傳播，要在各行各業(yè)中選樹榜樣，要抓住返鄉(xiāng)青年的各個(gè)經(jīng)典階段進(jìn)行傳播，要讓在外的青年看到已經(jīng)回鄉(xiāng)并實(shí)踐成功的人，也要讓他們看到返鄉(xiāng)實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)、方興未艾的青年榜樣。

最后，應(yīng)形成“職業(yè)體面、收入可觀”的育人體系。要以開放的姿態(tài)歡迎各類人才到巫溪，以優(yōu)質(zhì)的配套服務(wù)讓優(yōu)秀的人才留下來，以暢通的渠道能讓人才相互交流、相互進(jìn)步，以有效的機(jī)制讓人才能最大程度地施展自己的才華。

3.3 提高村民參與的意識(shí)和能力

加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。只有堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鄉(xiāng)村治理才能行得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)，美麗鄉(xiāng)村才能更早建設(shè)完成，鄉(xiāng)村振興才能早日實(shí)現(xiàn)?？梢酝ㄟ^積分制來探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，以積分管理為主要形式，從村民最關(guān)心、最迫切的身邊事入手，將鄉(xiāng)村重要事務(wù)量化為積分指標(biāo)，對(duì)村民日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)積分，并根據(jù)積分結(jié)果給予相應(yīng)激勵(lì)。積分制切合農(nóng)村實(shí)際、簡(jiǎn)單易行，凸顯了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，培育了文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)，提高了鄉(xiāng)村治理效能。比如巫溪土城鎮(zhèn)通過推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)積分兌換活動(dòng)，激發(fā)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明水平顯著提升、農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善、鄉(xiāng)村治理能力不斷提高，用小小“積分制”“兌”出鄉(xiāng)村治理“大提升”，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感。

可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，利用鄉(xiāng)賢的威望和智慧，解決鄉(xiāng)村治理中的難題。同時(shí)，通過鄉(xiāng)賢的榜樣作用，也可以充分帶動(dòng)村民參與的積極性。如巫溪縣龍池鎮(zhèn)，發(fā)起五色田園故事會(huì)，讓德高望重的村民講述村莊的變遷、暢談自己的感想，通過講故事將村莊的文化和精神宣傳出去。

3.4 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是確保村級(jí)集體穩(wěn)定的根基，是確保村級(jí)職能發(fā)揮、為群眾提供更好服務(wù)的前提和保障。同時(shí)農(nóng)村黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)凝聚作用，必須要有一定的集體收入作為物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有收入的村集體很難帶領(lǐng)群眾脫貧致富。

巫溪縣地處邊遠(yuǎn)山區(qū)，土地資源機(jī)械耕作化劣勢(shì)明顯，持續(xù)著農(nóng)民傳統(tǒng)細(xì)碎化耕種方式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織化程度低，種植技術(shù)水平低，產(chǎn)品產(chǎn)出效益低，依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收致富的步伐較慢。鑒于此，筆者認(rèn)為扎實(shí)、深入、徹底推進(jìn)“三變改革”，提高組織化生產(chǎn)程度，是解決當(dāng)前問題的有效途徑。推進(jìn)“三變改革”是前提，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的組織、領(lǐng)導(dǎo)能力，夯實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)。在廣泛統(tǒng)一群眾、資源等基礎(chǔ)上，加強(qiáng)“三品”建設(shè)。

一是選品種謀出路。品種的選擇是改變當(dāng)前傳統(tǒng)作業(yè)方式最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，各村、鎮(zhèn)在結(jié)合本地土地、種植環(huán)境、周邊產(chǎn)品需求等實(shí)際基礎(chǔ)上，全縣主導(dǎo)選擇優(yōu)勢(shì)品種，如巫溪縣提出了“獨(dú)活縣”目標(biāo)，另巫溪洋芋（特定品種）已具備相應(yīng)品種優(yōu)勢(shì)。

二是提品質(zhì)響聲譽(yù)?？茖W(xué)劃定全縣主導(dǎo)品牌適宜種植區(qū)域，通過標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、先進(jìn)種植技術(shù)的引入，不斷提升產(chǎn)品品質(zhì)，做到全市、全國(guó)的獨(dú)一無二。

三是塑品牌挖效益。產(chǎn)品品質(zhì)上去了，就要著力打造品牌，品牌就是高價(jià)錢，就是高效益。