新形勢(shì)下解決林場(chǎng)林地糾紛的思考

寧文興

（廣西欽州市三十六曲林場(chǎng)，廣西 欽州 535000 ）

林場(chǎng)林地是我國(guó)森林資源的重要組成部分之一，且林場(chǎng)林地對(duì)保障林場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)我國(guó)林業(yè)建設(shè)發(fā)展均有重要的意義。然而，受多方面因素的影響，從過去的很長(zhǎng)一段時(shí)間到現(xiàn)在為止，我國(guó)不少林場(chǎng)仍存在林地被非法侵占的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致林地糾紛問題較為突出。這種現(xiàn)象不僅會(huì)影響林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有森林資源大量流失，從而不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的健康可持續(xù)發(fā)展?；诖?，就需要相關(guān)政府部門和林場(chǎng)共同努力探索解決林場(chǎng)林地糾紛的策略。也正是因?yàn)槿绱?，本文特思考和探究了新形?shì)下解決林場(chǎng)林地糾紛相關(guān)的問題。

1.林場(chǎng)林地糾紛現(xiàn)狀及存在的問題分析

1.1 存在被大量非法侵占林地的現(xiàn)象

與其他國(guó)家相比，我國(guó)森林覆蓋率人均水平相對(duì)較低，如相關(guān)研究指出，我國(guó)森林覆蓋率僅為全球平均水平的1/3，居世界森林資源總量排名的第151位。導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的根本原因?yàn)椴糠值貐^(qū)人們森林保護(hù)意識(shí)較低，常常發(fā)生亂占林地、毀林開墾的事件，為避免這些事件的發(fā)生和提高我國(guó)森林覆蓋率，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策制止這些行為，也取得了一定的成效。如全國(guó)大范圍的森林資源持續(xù)調(diào)查結(jié)果顯示，近五年我國(guó)林地轉(zhuǎn)變?yōu)榉橇值噩F(xiàn)象有所下降，但是，受我國(guó)地形多樣、大多數(shù)林場(chǎng)林地多覆蓋于鄉(xiāng)村之間、林場(chǎng)林地多橫跨多處地界、地區(qū)群眾為追求自身利益或發(fā)展等因素的影響，部分地區(qū)依然存在非法侵占林地的現(xiàn)象。

1.2 林地租地合同中存在嚴(yán)重的爭(zhēng)議

為帶動(dòng)林地周邊居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近年來我國(guó)不少林場(chǎng)多采用林場(chǎng)租地造林的方式進(jìn)行林地管理，也即由林場(chǎng)與村委統(tǒng)一簽訂林地租地合同。然而，受我國(guó)傳統(tǒng)土地集中管理以及土地集中流轉(zhuǎn)對(duì)外承包、轉(zhuǎn)租過程中需由村民投票表決、林地本身價(jià)值處于不斷上升趨勢(shì)等因素的影響，常常會(huì)導(dǎo)致不少村民在林地承租過程中出現(xiàn)大量違法變更行為。變相對(duì)林地承租方的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行阻攔，這種變更行為不僅會(huì)導(dǎo)致林地租地合同中存在嚴(yán)重的爭(zhēng)議和引發(fā)林地租地糾紛，同時(shí)還易損害林場(chǎng)承租方利益。

1.3 林地資源管理相關(guān)法律不完善

林地資源管理相關(guān)法律不完善是導(dǎo)致林場(chǎng)林地承包造林過程中出現(xiàn)林地糾紛的重要原因之一。具體表現(xiàn)為大多數(shù)政府部門和執(zhí)法部門考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和廣大農(nóng)民的利益，在林地資源管理過程中常常會(huì)大大地減少過多強(qiáng)制執(zhí)法或在執(zhí)法過程中不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏健全的林地資源管理法律支持。這不僅會(huì)導(dǎo)致大量的林場(chǎng)林地糾紛無法處理，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致不少村民忽視或無視國(guó)家法律法規(guī)，而出現(xiàn)大量非法侵占林地的現(xiàn)象，從而易引發(fā)林地糾紛發(fā)生，并且，還會(huì)阻礙林場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)和對(duì)林場(chǎng)穩(wěn)定生產(chǎn)產(chǎn)生消極的影響，另外，也會(huì)影響林區(qū)及國(guó)家未來可持續(xù)發(fā)展。

1.4 林地糾紛工作協(xié)調(diào)不到位

林場(chǎng)發(fā)生林地糾紛問題后，需要當(dāng)?shù)卣?、司法機(jī)關(guān)等部門深入地對(duì)林地糾紛問題發(fā)生原因、類別等進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果采取強(qiáng)制性措施對(duì)糾紛制造者或林地破壞者進(jìn)行處理。然而，不少地區(qū)政府、司法機(jī)關(guān)等部門在林地糾紛問題處理過程中，并未深入地進(jìn)行問題調(diào)查，多是根據(jù)一方的描述來判斷林地糾紛發(fā)生原因，且林地糾紛發(fā)生以后，也沒有及時(shí)查處毀林開墾者或要求毀林開墾者及時(shí)補(bǔ)救已經(jīng)破壞的植被，這種現(xiàn)象也易導(dǎo)致一些毀林和林地糾紛事件時(shí)常發(fā)生。

1.5 村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊問題

為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾植樹造林的積極性，我國(guó)于2009-2010年進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，該項(xiàng)舉措取得了重大成效。其穩(wěn)步推進(jìn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和增加了林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)也顯著提高了我國(guó)集體林地產(chǎn)出量和帶動(dòng)了農(nóng)民群眾這一新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增收。但是在2009-2010年進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革過程中，由于改革工作任務(wù)重、時(shí)間緊，政府相關(guān)部門在進(jìn)行林地勘查及現(xiàn)場(chǎng)繪圖時(shí)，出現(xiàn)村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊的現(xiàn)象，也是造成林地爭(zhēng)議和糾紛的原因之一。

2.解決林場(chǎng)林地糾紛的必要性

林場(chǎng)林地是我國(guó)重要的森林組成部分之一，且對(duì)促進(jìn)我國(guó)林業(yè)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展均有重要的意義。然而，在新的歷史形勢(shì)下，受林地資源管理相關(guān)法律不完善、一些集體或個(gè)人非法侵占大量林地等因素的影響，導(dǎo)致我國(guó)不少林地均存在突出的糾紛問題，尤其是一些村集體和國(guó)有林場(chǎng)林地糾紛矛盾較為突出。有研究者指出，不少村集體認(rèn)為國(guó)家劃給國(guó)有林場(chǎng)的林地程序不合理，從而導(dǎo)致其對(duì)國(guó)有林場(chǎng)林地產(chǎn)權(quán)具有一定的爭(zhēng)議。另外，受林地產(chǎn)權(quán)制度改革工作失誤的影響，導(dǎo)致村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊也導(dǎo)致林場(chǎng)林地糾紛問題突出。林場(chǎng)林地糾紛若不能得到及時(shí)有效解決，不僅會(huì)對(duì)林場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)管理造成嚴(yán)重的干擾，從而威脅林場(chǎng)的穩(wěn)定健康發(fā)展，還會(huì)導(dǎo)致國(guó)有森林資源和林地的大量流失，從而致使林地流轉(zhuǎn)的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，并且也會(huì)影響林區(qū)及國(guó)家未來可持續(xù)發(fā)展和阻礙國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)的遠(yuǎn)大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。另外，還會(huì)對(duì)社會(huì)安定造成嚴(yán)重的不良影響，因此，就需要多方共同努力探索解決林場(chǎng)林地糾紛的策略。

3.新形勢(shì)下解決林場(chǎng)林地糾紛的策略

3.1 政府部門和執(zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)林地資源管理相關(guān)法律建設(shè)

林地資源管理相關(guān)法律不完善和執(zhí)法部門對(duì)林地資源管理執(zhí)法不嚴(yán)是導(dǎo)致林場(chǎng)林地糾紛問題發(fā)生的主要原因。因此，為解決林場(chǎng)林地糾紛和達(dá)到新形勢(shì)下的森林資源管理要求，就需要政府部門和執(zhí)法部門加強(qiáng)林地資源管理相關(guān)法律建設(shè)。如我市《欽州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)欽州市國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地綜合整治工作方案的通知》(欽政辦函〔2018〕39號(hào))、《欽州市欽北區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)欽北區(qū)國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地綜合整治工作方案的通知》(北政辦函〔2018〕4號(hào))等文件均對(duì)侵占國(guó)有林場(chǎng)林地行為進(jìn)行了明確規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)占國(guó)有林場(chǎng)林地行為，將依法追究侵占者的法律責(zé)任，并將涉嫌犯罪的侵占者移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。這些文件的出現(xiàn)為林場(chǎng)林地糾紛問題的處理起到了良好的支持作用，并且，也有效規(guī)范了林場(chǎng)周圍居民的生產(chǎn)行為，最大限度地預(yù)防和減少了非法侵占林地現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 政府部門和執(zhí)法部門應(yīng)對(duì)林場(chǎng)林地糾紛進(jìn)行科學(xué)有效地調(diào)查

單純依靠相關(guān)文件和法律的震懾作用只能有效降低林場(chǎng)林地糾紛的發(fā)生，并不能從根本上避免林場(chǎng)林地糾紛的發(fā)生。因此，發(fā)生林場(chǎng)林地糾紛后，政府部門工作人員還需深入林場(chǎng)糾紛所在地進(jìn)行及時(shí)地調(diào)查取證，同時(shí)還需依據(jù)法律規(guī)定組建專門的調(diào)查小組對(duì)糾紛案件進(jìn)行分析取證，以便合理分析和判斷林地糾紛發(fā)生的原因。

3.3 林場(chǎng)配合相關(guān)部門解決好林地租地合同中的林地林權(quán)爭(zhēng)議問題

林地租地合同中的林地林權(quán)爭(zhēng)議問題是林地糾紛中最突出的問題，因此，為解決林地糾紛問題，就需要林場(chǎng)配合相關(guān)部門共同解決好林地租地合同中的林地林權(quán)爭(zhēng)議問題。林場(chǎng)方面，主要是組建一支強(qiáng)有力的林權(quán)工作小組，并加強(qiáng)對(duì)林政人員的專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，以提高其專業(yè)技能水平和業(yè)務(wù)能力。在發(fā)生林地林權(quán)爭(zhēng)議問題后，能及時(shí)與爭(zhēng)議方和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行溝通，從而能得到廣大群眾和地方政府部門的理解與支持。其次，林場(chǎng)還需篩選出優(yōu)秀的工作人員補(bǔ)救前期已經(jīng)發(fā)生的林權(quán)糾紛，在采取措施補(bǔ)救過程中，需妥善處理相關(guān)手續(xù)和對(duì)接好多方面的工作，并及時(shí)將林權(quán)爭(zhēng)議相關(guān)的情況匯報(bào)給上級(jí)部門。相關(guān)政府部門則需要嚴(yán)格按照林地糾紛調(diào)處程序進(jìn)行林權(quán)糾紛處理工作，即先讓糾紛雙方遵循平等的原則進(jìn)行協(xié)商和調(diào)節(jié)，并在平等的條件下簽訂林木林地權(quán)屬協(xié)議，再根據(jù)相關(guān)規(guī)定依法成立權(quán)屬協(xié)議或開具申領(lǐng)權(quán)屬證明，并將權(quán)屬協(xié)議或權(quán)屬證明上交主管部門審核，審核批準(zhǔn)后，權(quán)屬協(xié)議或權(quán)屬證明便具備法律效應(yīng)，林地林權(quán)爭(zhēng)議問題也能得到有效解決。在雙方協(xié)商和調(diào)節(jié)后，仍未解決林地林權(quán)爭(zhēng)議問題，則需要相關(guān)政府部門嚴(yán)格按法律規(guī)定依法調(diào)節(jié)和處理糾紛案件。在處理林地林權(quán)爭(zhēng)議和糾紛問題的過程中，應(yīng)第一時(shí)間處理好問題較少和容易解決的糾紛，再逐一慢慢解決牽涉多方面原因和問題較多的糾紛案件，這樣能避免林地糾紛案件越積越多，以免導(dǎo)致林地糾紛和矛盾越來越重。

3.4 積極預(yù)防林地糾紛導(dǎo)致的不良后果和預(yù)防新的林地糾紛發(fā)生

為積極預(yù)防林地糾紛導(dǎo)致的不良后果，政府部門不僅要及時(shí)調(diào)查和處理林地糾紛事件，還需要在調(diào)處林地糾紛過程中加強(qiáng)對(duì)廣大人民群眾宣傳保護(hù)森林資源的重要性，使其認(rèn)識(shí)到非法侵占林地、毀林和破壞林地不僅會(huì)阻礙我國(guó)森林資源的健康可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)影響人類生存的安全，從而能使其更好地配合進(jìn)行林地糾紛調(diào)處工作。并且還需加大林業(yè)執(zhí)法過程中的監(jiān)督力，根據(jù)監(jiān)督結(jié)果做好相關(guān)林地糾紛問題的解決預(yù)案，這樣不僅能促進(jìn)林地糾紛調(diào)處工作得到有效地落實(shí)，還能有效預(yù)防林地糾紛導(dǎo)致的不良后果，如避免林地糾紛導(dǎo)致的森林資源破壞問題發(fā)生。為預(yù)防新的林地糾紛發(fā)生，首先，需要相關(guān)政府部門在發(fā)現(xiàn)林權(quán)糾紛問題后，能第一時(shí)間組織專業(yè)的技術(shù)人員深入到案件事發(fā)地，全面調(diào)查和完整記錄事件的事態(tài)發(fā)展情況，并建立相應(yīng)的林地糾紛調(diào)處檔案。涉及多方的林地糾紛問題，則需要全面做好多方的調(diào)查和溝通工作，對(duì)于一些存在質(zhì)疑的糾紛和爭(zhēng)議的糾紛，則需要聯(lián)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，并依法對(duì)相關(guān)糾紛問題進(jìn)行妥善處理。其次，隨著我國(guó)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，為順應(yīng)新形勢(shì)下的林地糾紛管理要求，相關(guān)政府部門還需建立完善的林地糾紛和林權(quán)管理檔案，及時(shí)更換和完善存在差錯(cuò)的林權(quán)檔案，并積極對(duì)林地糾紛和林權(quán)檔案進(jìn)行數(shù)字信息化管理，以提高林地糾紛和林權(quán)管理質(zhì)量和效率。

3.5 加強(qiáng)林地產(chǎn)權(quán)制度改革

森林產(chǎn)權(quán)制度是森林資源所有者、生產(chǎn)者、使用者產(chǎn)權(quán)規(guī)定的依據(jù)，能夠直觀地體現(xiàn)出這些主體從森林中獲取效益的程度，從而也會(huì)直接影響森林資源的利用。然而，受一些客觀因素的影響，我國(guó)林地產(chǎn)權(quán)政策曾經(jīng)出現(xiàn)過變動(dòng)，這一現(xiàn)象導(dǎo)致不少生產(chǎn)者認(rèn)為我國(guó)林地產(chǎn)權(quán)政策不穩(wěn)，從而對(duì)林地產(chǎn)權(quán)制度認(rèn)可程度也不高。這種認(rèn)知不僅會(huì)對(duì)生產(chǎn)者對(duì)林地投入信心產(chǎn)生一定的打擊，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致我國(guó)林業(yè)出現(xiàn)不平衡發(fā)展現(xiàn)象，且與其他的生產(chǎn)相比，林業(yè)生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，見效較慢，更會(huì)進(jìn)一步打擊生產(chǎn)者對(duì)林地投入信心。基于此，就需要相關(guān)政府部門加強(qiáng)林地產(chǎn)權(quán)制度改革，即要增加一些穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的優(yōu)惠政策和制定一些科學(xué)的林地產(chǎn)權(quán)制度，保障和維護(hù)林業(yè)生產(chǎn)者的利益，才能提高其對(duì)林地及林場(chǎng)種植的積極性。另外，還需建立森林資產(chǎn)交易市場(chǎng)，對(duì)林地進(jìn)行合理的有償轉(zhuǎn)讓或分割等，才能促進(jìn)森林資產(chǎn)的利用率不斷提升。

3.6 多方共同做好林地保護(hù)和管理工作

做好林地保護(hù)和管理工作也能有效預(yù)防林場(chǎng)林地糾紛問題的發(fā)生，同時(shí)也能有效解決林場(chǎng)林地糾紛，而要做好林地保護(hù)和管理工作，就需要多方共同努力。首先，相關(guān)政府部門應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的原則制定林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，并堅(jiān)持依法治林的原則和合理運(yùn)用民事、行政及刑事等手段對(duì)林地林場(chǎng)糾紛事件進(jìn)行處理，加大對(duì)一些非法占有林地情況的打擊力度。其次，相關(guān)政府部門還需嚴(yán)格治理擾亂林場(chǎng)正常生產(chǎn)的一切行為，避免個(gè)人或集體以各種借口侵占林場(chǎng)的林地，更不能以糾紛為由侵占國(guó)有林場(chǎng)林地，并及時(shí)解決一些久拖不決的林地糾紛，才能降低林場(chǎng)和林業(yè)發(fā)展中的林地糾紛和其他不良情況發(fā)生率。最后，各地上級(jí)政府部門還需牽頭組織下設(shè)的各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位對(duì)林場(chǎng)(尤其是國(guó)有林場(chǎng))進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，以便合理利用不耕種的荒山，從而使林場(chǎng)林地資源得到最大化和最優(yōu)化的合理利用。這樣不僅能消除林場(chǎng)林地浪費(fèi)現(xiàn)象，也能有效降低周邊村民搶占林地問題的發(fā)生，從而能相應(yīng)地降低林地糾紛的發(fā)生。林場(chǎng)自身則需要加強(qiáng)自身生產(chǎn)和管理機(jī)制改革，最大限度地進(jìn)行林地生產(chǎn)，以不斷擴(kuò)大我國(guó)森林覆蓋面，這不僅能促進(jìn)林場(chǎng)自身取得良好的發(fā)展，同時(shí)也能推動(dòng)我國(guó)生態(tài)和整個(gè)社會(huì)取得穩(wěn)定、健康和長(zhǎng)久地發(fā)展。

3.7 合理解決村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊糾紛問題

村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊糾紛問題屬于歷史遺留問題，這一問題若不能得到及時(shí)有效地解決，不僅會(huì)顯著降低國(guó)有林場(chǎng)的社會(huì)信譽(yù)和形象，同時(shí)隨著時(shí)間的延續(xù)和林地相關(guān)資源的價(jià)格上漲，還會(huì)引發(fā)更多的爭(zhēng)議問題，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致村集體群眾長(zhǎng)期上訪，從而會(huì)對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成不良影響。為解決這一問題，就需要相關(guān)政府部門先查看村社集體和國(guó)有林場(chǎng)所持有的關(guān)于該林地的《林權(quán)證》。一般來說，村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊，兩者所提舉的《林權(quán)證》，或其他相關(guān)證據(jù)均具備一定的法律效力。在這種情況下，為平息雙方之間的糾紛和維護(hù)村社集體和國(guó)有林場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，就需要政府部門工作人員對(duì)糾紛雙方主體進(jìn)行積極調(diào)解，盡力征求雙方同意達(dá)成調(diào)節(jié)協(xié)議，由村社集體或國(guó)有林場(chǎng)出資補(bǔ)償對(duì)方相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。然后，使林地歸賠償經(jīng)濟(jì)損失的一方所有，這樣不僅能有效避免村社集體和國(guó)有林場(chǎng)的林地權(quán)屬爭(zhēng)議問題進(jìn)一步擴(kuò)大，還能減少爭(zhēng)議雙方的經(jīng)濟(jì)損失。

4.結(jié)語

林場(chǎng)林地是我國(guó)森林資源的重要組成部分之一，也是林場(chǎng)開展各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)。然而，受多方面因素的影響，我國(guó)不少林場(chǎng)仍存在林地被非法侵占的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致林地糾紛問題較為突出，除存在被大量非法侵占林地的現(xiàn)象外，還存在林地租地合同中存在嚴(yán)重的爭(zhēng)議、林地資源管理相關(guān)法律不完善、林地糾紛工作協(xié)調(diào)不到位、村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊等問題。這些問題不僅會(huì)干擾林場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)管理，也會(huì)影響林區(qū)及國(guó)家未來可持續(xù)發(fā)展和阻礙國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)?；诖耍托枰嚓P(guān)政府部門和林場(chǎng)共同探索新形勢(shì)下解決林場(chǎng)林地糾紛的策略，如政府部門和執(zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)林地資源管理相關(guān)法律建設(shè)；政府部門和執(zhí)法部門應(yīng)對(duì)林場(chǎng)林地糾紛進(jìn)行科學(xué)有效地調(diào)查；林場(chǎng)配合相關(guān)部門解決好林地租地合同中的林地林權(quán)爭(zhēng)議問題；積極預(yù)防林地糾紛導(dǎo)致的不良后果和預(yù)防新的林地糾紛發(fā)生；加強(qiáng)林地產(chǎn)權(quán)制度改革；多方共同做好林地保護(hù)和管理工作；合理解決村民集體林地與林場(chǎng)國(guó)有林地重疊糾紛問題，只有這樣，才能從根本上解決林場(chǎng)林地糾紛，從而能為林地正常經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)提供充足的土地支持。其次，也能最大限度地減少我國(guó)森林資源和林地的大量流失或破壞，從而能實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)和國(guó)家未來可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)要求。