金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策研究

文/譚暢（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院）

一、金融監(jiān)管及其必要性

（一）金融監(jiān)管概述

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融發(fā)揮著舉足輕重的作用。為實(shí)現(xiàn)金融活動(dòng)與國家金融貨幣政策統(tǒng)一，減少金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公平有效競爭，促進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，確保金融機(jī)構(gòu)和金融體系的安全穩(wěn)健運(yùn)行，國家通常要對(duì)金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管[1]。

金融監(jiān)管是一種政府行為，與金融市場自發(fā)調(diào)節(jié)相對(duì)應(yīng)。一般而言，政府通過特定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如中央銀行、證監(jiān)會(huì)等對(duì)金融交易行為主體作出限制性規(guī)定。同時(shí)，監(jiān)管不同于管制，并非純粹的行政行為，監(jiān)管要尊重市場規(guī)律。金融監(jiān)管的方式多種多樣，如制定市場準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和市場退出等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為實(shí)施有效約束。按照行業(yè)劃分則分為銀行業(yè)監(jiān)管、證券業(yè)監(jiān)管、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管等[2]。

（二）金融監(jiān)管的必要性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，市場經(jīng)濟(jì)具有盲目性，其內(nèi)在需求決定了金融監(jiān)管的介入。金融業(yè)具有特殊性，在經(jīng)濟(jì)中有著特殊重要地位與作用，并且容易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融的公共性也要求金融監(jiān)管的參與，這樣才能維持正常經(jīng)濟(jì)秩序。從法律的角度講，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著一定的社會(huì)職能，金融權(quán)力的存在是監(jiān)管的基本理由。金融機(jī)構(gòu)帶有一定的壟斷地位，監(jiān)管是賦予這種壟斷的一種對(duì)價(jià)。在紙幣制度下，金融機(jī)構(gòu)建立在公眾的信任基礎(chǔ)上，監(jiān)管可以確保公眾的信心[3]。現(xiàn)階段，金融市場變幻莫測，在這樣的情況和背景下，金融監(jiān)管工作就變得異常重要。現(xiàn)階段金融監(jiān)管系統(tǒng)還是比較薄弱的，如果不提升監(jiān)管的措施和手段，金融市場中的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大提升。想要做好金融監(jiān)管工作，就要根據(jù)實(shí)際情況針對(duì)性地提升監(jiān)管措施，提升薄弱環(huán)節(jié)。

二、金融監(jiān)管模式及監(jiān)管機(jī)制

（一）金融監(jiān)管模式

中央銀行在金融活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用，其是否應(yīng)當(dāng)參與監(jiān)管尚無定論，按照中央銀行是否參與監(jiān)管，有獨(dú)立于中央銀行的綜合監(jiān)管模式、中央銀行與其他機(jī)構(gòu)分工監(jiān)管模式和以中央銀行為主的監(jiān)管模式。按照監(jiān)管的客體不同，有分業(yè)監(jiān)管的模式，如機(jī)構(gòu)監(jiān)管、綜合監(jiān)管模式，包括功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，其中行為監(jiān)管與功能監(jiān)管雖然名稱不同、角度不同、重點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與效率的關(guān)系，旨在提高金融體系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐能力[4]。按照監(jiān)管的環(huán)節(jié)不同，則有自律主導(dǎo)模式，如英國模式，以非制度化著稱；政府管理模式，如美國模式，以規(guī)范化著稱；以及中間型模式。按照監(jiān)管主體的不同，有統(tǒng)一監(jiān)管、分工監(jiān)管、雙峰監(jiān)管和牽頭監(jiān)管模式。

（二）金融監(jiān)管體制

監(jiān)管體制受到政治、經(jīng)濟(jì)、地理、歷史等多重因素的影響，有多種形式。一是一元化的監(jiān)管體制，日本、韓國采用這種體制。二是一級(jí)多頭的監(jiān)管體制，如中國。三是兩級(jí)多頭的監(jiān)管體制，美國采用這種體制，由聯(lián)邦和州內(nèi)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)。四是跨國的監(jiān)管體制，此種監(jiān)管體制并非常態(tài)，監(jiān)管的成效取決于區(qū)域內(nèi)國家有效合作。如表1所示。

表1 金融監(jiān)管體制形式

中國的金融監(jiān)管體制可以概括為“一元多頭”，即中央人民政府統(tǒng)一行使金融監(jiān)管權(quán)力，并設(shè)立金融主管機(jī)關(guān)，相關(guān)金融管理機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)分工和授權(quán)，履行金融監(jiān)管職能[5]。在這種分業(yè)監(jiān)管體制中，人民銀行是銀行的銀行、政府的銀行，居于核心地位，是全國金融行業(yè)的最高級(jí)別主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)和信托業(yè)，并指導(dǎo)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管工作。銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)，證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場實(shí)行監(jiān)督管理；保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督保險(xiǎn)市場和保險(xiǎn)業(yè)。

三、傳統(tǒng)金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，傳統(tǒng)金融面臨著金融科技信息化、智能化的挑戰(zhàn)，對(duì)當(dāng)前的金融監(jiān)管體系提出了新的課題。面對(duì)這種形勢，金融監(jiān)管體系必須與時(shí)俱進(jìn)，深化改革創(chuàng)新，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

一是金融科技深度融合。金融科技實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和金融這兩個(gè)大的門類的互通、融合，這二者在傳統(tǒng)上是彼此分離的。“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的金融業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了金融業(yè)內(nèi)部多個(gè)分子業(yè)務(wù)部門的互聯(lián)互通。這種行業(yè)層面和體系層面的融合，比單純金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的融合更加復(fù)雜。隨著金融市場和產(chǎn)品的融合，監(jiān)管邊界也將改變，金融監(jiān)管體系變革是大勢所趨。二是金融科技將導(dǎo)致組織架構(gòu)變化。傳統(tǒng)的金融體系組織架構(gòu)將發(fā)生變化，金融機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用將改變，機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的效果將發(fā)生變化，給現(xiàn)有金融監(jiān)管體系帶來新的挑戰(zhàn)。三是分布式金融廣泛應(yīng)用。傳統(tǒng)上，大部分金融服務(wù)及其機(jī)構(gòu)都有一個(gè)層級(jí)架構(gòu)，金融科技模式下金融產(chǎn)品和服務(wù)則是分布式、多級(jí)的、去中心化的[6]。這對(duì)于金融監(jiān)管的要求大大增強(qiáng)。四是信息化、智能化的挑戰(zhàn)。人工智能導(dǎo)向型的金融服務(wù)模式將促進(jìn)生產(chǎn)要素整合，要求提供更有效、更公平的服務(wù)，諸如算法模型自適應(yīng)調(diào)整、信息數(shù)據(jù)的安全等。

四、對(duì)策及措施

面對(duì)紛繁復(fù)雜的問題，必須發(fā)揮銀行監(jiān)管主導(dǎo)作用。銀行監(jiān)管在金融監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位，銀行監(jiān)管要實(shí)行從市場準(zhǔn)入到市場退出的全過程監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)關(guān)切社會(huì)需求，保護(hù)公平競爭，應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)帶來的挑戰(zhàn)。銀行監(jiān)管主要有三道防線：即預(yù)防性措施、救援性措施、補(bǔ)救性措施。

（一）預(yù)防性措施

一般以明文發(fā)布的法律制度為依據(jù)，是一種制度化的監(jiān)管。設(shè)立審批，加強(qiáng)市場準(zhǔn)入監(jiān)管，從源頭上保障金融業(yè)安全、穩(wěn)健運(yùn)行。實(shí)施最低限額資本金管制，確保在發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)對(duì)能力[7]。加強(qiáng)對(duì)大股東資格限制，提供股東入股標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不具有資金實(shí)力的股東實(shí)行嚴(yán)格限制。開展業(yè)務(wù)范圍管理，嚴(yán)格銀行業(yè)從業(yè)范圍審核，避免不同金融機(jī)構(gòu)之間惡性競爭。依照具體情況實(shí)行監(jiān)管寬容，必要時(shí)引入即時(shí)矯正制度。

（二）救援性措施

首先是接管制度。接管是一種強(qiáng)制性干預(yù)措施，分為司法型接管與監(jiān)管型接管，我國采用監(jiān)管型接管。接管不同于歇業(yè)、停業(yè)整頓。同時(shí)，接管不同于托管、并購，但接管期間可能發(fā)生并購。接管與終止、清盤是有區(qū)別的，清盤可能是接管無效的結(jié)果。其次是最后貸款人制度。中央銀行作為最后貸款人對(duì)問題銀行包括危機(jī)銀行，動(dòng)用公共資金進(jìn)行救援的體制安排。最后貸款人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)；系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)，問題的本質(zhì)是中央銀行何時(shí)介入；雙危機(jī)標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)流動(dòng)性并可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的銀行[8]。系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是銀行大而不倒，存在缺陷，如道德危險(xiǎn)、破壞競爭、市場約束喪失。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，銀行要做到重要而不倒，包含大而不倒、少而不倒、多而不到。然而，救援性措施在立法上應(yīng)帶有一定模糊性，救援的銀行一定是問題銀行，問題銀行卻不一定是危機(jī)銀行。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)銀行的具體情況加以區(qū)分，并采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，確保監(jiān)管有的放矢。在此基礎(chǔ)上，需要做好中央人民銀行在金融監(jiān)管中的控制工作。在發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，主要是由中央人民銀行來對(duì)其進(jìn)行控制和引導(dǎo)，但是行為監(jiān)測會(huì)交給其他的部門進(jìn)行管理和控制。種種原因使得中央人民銀行在金融監(jiān)管中占據(jù)著非常重要的地位。在日常金融監(jiān)管過程中，需要其他部門進(jìn)行配合，對(duì)金融市場進(jìn)行控制和管理。

（三）補(bǔ)救性措施

補(bǔ)救性措施即存款保險(xiǎn)制度，是在銀行破產(chǎn)時(shí)，對(duì)受保護(hù)的存款賬戶本金和利息給予全額或部分支付保障的制度。存款保險(xiǎn)制度的功能在國家間存在很大差異，功能定位直接影響制度構(gòu)建，趨勢是多功能化。

（四）具體監(jiān)管手段

合理的監(jiān)管手段有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確了解監(jiān)管信息、實(shí)施有效監(jiān)管、有效控制風(fēng)險(xiǎn)，這也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的要求。監(jiān)管手段包括非現(xiàn)場監(jiān)管，通常要求出具審計(jì)報(bào)告；現(xiàn)場檢查，即進(jìn)入銀行業(yè)機(jī)構(gòu)檢查；監(jiān)管談話等。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令金融機(jī)構(gòu)如實(shí)披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、董監(jiān)高人員變更及其他重大事項(xiàng)信息。

想要提升監(jiān)管的力度和效果，就需要做好政府信息公開工作?，F(xiàn)階段任何工作的開展都需要在公開的狀態(tài)下進(jìn)行。因?yàn)橹袊F(xiàn)在正處于一個(gè)發(fā)展關(guān)鍵的時(shí)期，一定要將一些重要的信息向民眾進(jìn)行公開，讓人民群眾進(jìn)行判斷，這個(gè)時(shí)候政府要將一些權(quán)利交給人民群眾，這樣可以更好開展金融監(jiān)管的工作。

（五）針對(duì)科技金融的監(jiān)管措施

面臨“互聯(lián)網(wǎng)+”的挑戰(zhàn)，應(yīng)轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管模式，原有監(jiān)管以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為重點(diǎn)，以關(guān)注合規(guī)、機(jī)構(gòu)、資本為核心，現(xiàn)在需過渡到技術(shù)監(jiān)管，即運(yùn)用技術(shù)提高監(jiān)管的有效性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)跟隨金融科技的發(fā)展步伐，整合人力、物力、財(cái)力，引進(jìn)技術(shù)人員和設(shè)備，建立健全監(jiān)管科技系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管能力的升級(jí)。金融監(jiān)管科技即是一項(xiàng)新技術(shù)，能夠有效解決監(jiān)管合規(guī)性要求和數(shù)字安全的新技術(shù)，主要包括利用機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、分布式賬本、生物識(shí)別技術(shù)、數(shù)字加密以及云計(jì)算等提升監(jiān)管效能。金融科技監(jiān)管應(yīng)重點(diǎn)做好以工作：一是提升監(jiān)管者技術(shù)水平，增進(jìn)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)等市場主體的知識(shí)共享和信息交流。二是采取科技監(jiān)管委托外包，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，實(shí)行第三方獨(dú)立、第三方外包等方式，把監(jiān)管任務(wù)委任給金融科技中的監(jiān)管科技企業(yè)，發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)特長和監(jiān)管科技企業(yè)技術(shù)特長。