數(shù)字湖北——智慧治理法治化建設(shè)研究

文/鄭若帆（中南民族大學(xué)）

一、湖北省關(guān)于智慧治理的政策發(fā)展演進(jìn)

信息化、數(shù)字化、智慧化發(fā)展是新一輪技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度規(guī)則、治理思維變革的重要力量，是推動(dòng)現(xiàn)代化規(guī)則體系建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的發(fā)展動(dòng)力。本書通過(guò)以下步驟獲得湖北省有關(guān)智慧治理的政策樣本：截至2021年7月，從北大法寶和湖北省人民政府等官方網(wǎng)站中以“信息化”“數(shù)字”“智慧”等關(guān)鍵詞進(jìn)行相關(guān)政策文件的搜集，仔細(xì)閱讀相關(guān)文本，搜集整理我國(guó)2002-2021年間湖北省與信息化、數(shù)字和智慧有關(guān)的政策。以“信息化”為標(biāo)題進(jìn)行檢索，總共371篇，其中地方性法規(guī)數(shù)量1項(xiàng)、地方政府規(guī)章30項(xiàng)、地方規(guī)范性文件334項(xiàng)、地方司法文件1項(xiàng)、行政許可批復(fù)5項(xiàng)。以“數(shù)字”為標(biāo)題進(jìn)行檢索，總共135篇，其中地方政府規(guī)章20項(xiàng)、地方規(guī)范性文件114項(xiàng)、行政許可批復(fù)5項(xiàng)。以“智慧”為標(biāo)題進(jìn)行檢索，總共70篇，其中地方政府規(guī)章2項(xiàng)、地方規(guī)范性文件68項(xiàng)。依照其政策效力級(jí)別，將政策劃分為A等級(jí)——地方性法規(guī)、B等級(jí)——地方政府規(guī)章、C等級(jí)——地方規(guī)范性文件，共3個(gè)層級(jí)，政策效力級(jí)別越高，政策的作用力度也就越強(qiáng)。綜合以上的檢索結(jié)果，本文排除重復(fù)的法律文件，最終的湖北省智慧治理政策樣本為545項(xiàng)，其中，地方性法規(guī)數(shù)量1項(xiàng)、地方政府規(guī)章33項(xiàng)、地方規(guī)范性文件511項(xiàng)。

表1是按照時(shí)間順序梳理的2002年至2021年間智慧湖北的發(fā)展過(guò)程，從文件總量可以看出關(guān)于信息化、數(shù)字化與智慧化的政策數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。圖1呈現(xiàn)出我國(guó)信息化政策演變過(guò)程的五個(gè)發(fā)展階段。

圖1 2002-2021年智慧湖北相關(guān)文件數(shù)量變化圖

表1 2002年-2021年間與智慧湖北有關(guān)的政策總量表

（1）政策探索發(fā)展階段。2002年-2008年是湖北省信息化建設(shè)的探索時(shí)期。湖北省“十五”計(jì)劃綱要明確提出，大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化進(jìn)程，是湖北省產(chǎn)業(yè)化優(yōu)化升級(jí)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要把推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化放在優(yōu)先位置，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化。這一發(fā)展戰(zhàn)略使得湖北省從2002年開始初步推動(dòng)信息化建設(shè)；2005年10月1日，由湖北省人民政府頒布的《湖北省信息化建設(shè)與管理辦法》開始實(shí)施，關(guān)于信息化建設(shè)的政策文件在2005年出現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)；2007年湖北省教育信息化發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)湖北省出臺(tái)較多關(guān)于信息化發(fā)展的戰(zhàn)略依據(jù)、戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略內(nèi)容和戰(zhàn)略重點(diǎn)的政策文件；相對(duì)完善的政策文件是2008年政策數(shù)量減少的主要原因。因此，在政策探索發(fā)展階段，湖北省政策文件數(shù)量呈現(xiàn)先增后降的變化趨勢(shì)。

（2）政策快速提升階段。2009-2012年是信息化、數(shù)字化發(fā)展的快速提升階段。2009年10月1日出臺(tái)的《湖北省信息化條例》對(duì)湖北省信息化的發(fā)展范疇、信息安全、活動(dòng)范圍作出了明確的規(guī)定。2011年是“十二五”規(guī)劃的第一年，大力推進(jìn)國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展是國(guó)家“十二五”的重要任務(wù)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求，是黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院系統(tǒng)各級(jí)政務(wù)部門政務(wù)工作的組成部分，是政務(wù)部門提升履行職責(zé)能力和水平的重要途徑，也是深化行政管理體制改革和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的戰(zhàn)略舉措。除此之外，2011年湖北電子政務(wù)建設(shè)論壇、湖北省“移動(dòng)電子政務(wù)平臺(tái)”的開通也成為湖北省智慧治理相關(guān)政策文件數(shù)量增多的重要原因。在政策提升階段，湖北省信息化建設(shè)整體上呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（3）政策密集發(fā)展階段?！笆濉睍r(shí)期，湖北省為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，在2013年組織開展多項(xiàng)信息化水平測(cè)評(píng)工作，因此，出臺(tái)文件數(shù)量減少。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷突破，黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列促進(jìn)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)和行動(dòng)綱要，為了搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，湖北省積極推進(jìn)智慧湖北建設(shè)。2016年成為智慧湖北建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，湖北省人民政府出臺(tái)《湖北省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》，對(duì)智慧湖北進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定了智慧湖北“63010”行動(dòng)方案?！俺煸啤奔盎A(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)共享工程作為智慧湖北“63010”行動(dòng)方案中“10”大專項(xiàng)工程的龍頭與核心，是智慧湖北建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在政策密集發(fā)展階段，湖北省信息化建設(shè)的政策數(shù)量呈現(xiàn)先降后增趨勢(shì)。

（4）政策規(guī)范發(fā)展階段。2017年-2019年關(guān)于智慧湖北的政策文本數(shù)量驟降，主要原因是2016年出臺(tái)的智慧湖北政策已明確規(guī)劃了未來(lái)五年的建設(shè)目標(biāo)，全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)化、智慧化水平顯著提升，支撐大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，需要完善的規(guī)范性文件逐年減少。在政策規(guī)范發(fā)展階段，湖北省信息化建設(shè)的政策數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì)。

（5）政策創(chuàng)新發(fā)展階段。2020年是“十四五”規(guī)劃之年，是《2006-2020年湖北省信息化發(fā)展戰(zhàn)略》實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化基本普及的檢驗(yàn)時(shí)期。湖北省出臺(tái)的關(guān)于智慧湖北的政策文件呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，自2019年至今，湖北省信息化建設(shè)呈現(xiàn)3個(gè)非常重要的發(fā)展趨勢(shì)：下行趨勢(shì)、轉(zhuǎn)型趨勢(shì)、改革趨勢(shì)，這三個(gè)趨勢(shì)影響整個(gè)“十四五”的政策走向。

圖2反映了湖北省智慧治理不同類型政策在相同時(shí)間段的政策數(shù)量變化，不難看出，湖北省地方性法規(guī)僅在2009年出臺(tái)一條，地方政府規(guī)章雖每年都有，但文件數(shù)量呈現(xiàn)稀少、緩慢且穩(wěn)定的變化趨勢(shì)?？紤]到A、B、C等級(jí)數(shù)量之間差距的同時(shí)，也能清楚地反映出新興技術(shù)蓬勃發(fā)展的“超前性”與智慧湖北法治化建設(shè)的政策“滯后性”問(wèn)題。

圖2 2002-2021年間有關(guān)智慧湖北不同類型政策的數(shù)量變化圖

二、湖北省公共法律服務(wù)平臺(tái)智慧治理經(jīng)典案例

公共法律服務(wù)平臺(tái)是為人民群眾提供公共法律服務(wù)的重要媒介，構(gòu)建完整的公共法律服務(wù)平臺(tái)符合目前司法行政機(jī)關(guān)全面開展法律服務(wù)工作的需要?；鶎庸卜煞?wù)是我國(guó)公共法律服務(wù)需求最多最廣的區(qū)域，本文以武漢市與恩施州“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)情況作為目前公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的經(jīng)典案例進(jìn)行梳理。通過(guò)對(duì)湖北省發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)于智慧化公共法律服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的對(duì)比分析，明確湖北省智慧治理法治化建設(shè)的欠缺。

（一）“武漢經(jīng)驗(yàn)”——武漢掌上12348

1.法律服務(wù)熱線

法律服務(wù)熱線是我國(guó)司法體系與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，是我國(guó)公共法律服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大的表現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)為公共法律服務(wù)建設(shè)開拓了新的突破口，有助于提升法律服務(wù)效率，拓寬法律服務(wù)范圍，為法律服務(wù)行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)新契機(jī)。2017年12月，上海業(yè)奧通信系統(tǒng)有限公司為武漢市法律援助熱線“12348”搭建了呼叫中心系統(tǒng)平臺(tái)。呼叫系統(tǒng)平臺(tái)建成后，“12348”升級(jí)為武漢公共法律服務(wù)熱線，從提供單一法律援助升級(jí)為法律咨詢、服務(wù)、糾紛調(diào)解、法治宣傳、服務(wù)投訴等綜合性、一體化呼叫中心。這條曾被群眾稱為雪中送炭的“暖心線”，如今升級(jí)為百姓法律服務(wù)的“110”。通過(guò)電話服務(wù)，為湖北市民提供電話形式的法律援助，得到了廣大群眾的支持。為群眾辦理法律業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了從撥打熱線到指派法援，全程不到1小時(shí)。為群眾獲取法律援助、法律咨詢等需求帶來(lái)極大的便利，拉近了司法局與居民群眾的直接距離。

2.戰(zhàn)“疫”法律服務(wù)

2019年2月12日，武漢公共法律服務(wù)戰(zhàn)“疫”平臺(tái)正式上線，新冠疫情的暴發(fā)為湖北省公共法律服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提供了發(fā)展契機(jī)，“武漢掌上12348”公眾號(hào)平臺(tái)的建立，利用智慧化手段簡(jiǎn)化了法律服務(wù)流程，向社會(huì)公眾提供線上法律咨詢、公證在線申請(qǐng)、常見(jiàn)法律問(wèn)題咨詢、信息查詢等多項(xiàng)自助業(yè)務(wù)，為遠(yuǎn)程法律服務(wù)提供“快速通道”。通過(guò)集成服務(wù)通告、在線法律咨詢、公證在線申請(qǐng)、法律知識(shí)問(wèn)答等欄目，助推公共法律服務(wù)公開，助力社會(huì)公眾法律問(wèn)題“一站式”解決，為社會(huì)公眾帶來(lái)極大便利。市民們只需在手機(jī)上關(guān)注“武漢掌上12348”微信公眾號(hào)，點(diǎn)擊“戰(zhàn)‘疫’法律服務(wù)”中的“線上法律咨詢”欄目，輸入咨詢內(nèi)容后，靜待專業(yè)法律服務(wù)人員答復(fù)即可，無(wú)須再外出跑四五家單位尋求幫助。公共法律服務(wù)戰(zhàn)“疫”平臺(tái)上，“疫情防控法律知識(shí)問(wèn)答”欄目分類建立、動(dòng)態(tài)更新疫情防控法律問(wèn)題庫(kù)，方便社會(huì)公眾快速獲得直觀的專業(yè)法律解答與相關(guān)資訊信息。武漢公共法律服務(wù)戰(zhàn)“疫”平臺(tái)自上線以來(lái)，回復(fù)法律咨詢1096件，法律知識(shí)自助查詢?cè)L問(wèn)量2546人次，受理申辦公證事項(xiàng)767件，極大地拓寬了社會(huì)公共法律服務(wù)的覆蓋面（圖3）。

圖3 “武漢掌上12348”法律服務(wù)流程圖（自繪圖）

3.微服務(wù)

公共法律服務(wù)建設(shè)利用信息化手段和工具，以服務(wù)為向?qū)?，將法律服?wù)平臺(tái)中的各項(xiàng)資源、管理及服務(wù)流程數(shù)字化，以提高服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度為目標(biāo)，采用基于業(yè)務(wù)流程重構(gòu)的微服務(wù)與微應(yīng)用，將普遍存在于部門間的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組再造，提升法律服務(wù)的便攜度與實(shí)用性。伴隨著疫情常態(tài)化的發(fā)展，公眾號(hào)還推出“微服務(wù)”專欄，上線律師預(yù)約、調(diào)解預(yù)約、公證預(yù)約等服務(wù)，基層法律、律師律所、司法鑒定、法律援助機(jī)構(gòu)及人員信息查詢。疫情防控法律知識(shí)自助查詢等多項(xiàng)業(yè)務(wù)；武漢司法推出的微信矩陣，能夠讓市民快速定位其所在社區(qū)的法律服務(wù)平臺(tái)，提供針對(duì)性服務(wù)。不僅如此，還為遠(yuǎn)程法律服務(wù)提供“快速通道”，有百人法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)上線值守，為公眾提供“7×24小時(shí)”的在線服務(wù)。

公共法律服務(wù)平臺(tái)是傳統(tǒng)法律服務(wù)模式向智慧化業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的重要載體，是為人民群眾提供及時(shí)、高效、便捷、精準(zhǔn)的公共法律服務(wù)的重要手段?！拔錆h掌上12348”公眾號(hào)為人民群眾提供了更為便捷的法律問(wèn)題解決方案。公眾通過(guò)在線或預(yù)約辦理相關(guān)法律事項(xiàng)，足不出戶即可享受專業(yè)的“面對(duì)面”法律服務(wù)。不僅如此，全市有7家公證處還組團(tuán)提供公證事務(wù)預(yù)約辦理和42項(xiàng)公證事項(xiàng)在線辦理服務(wù)，能夠滿足市民、企業(yè)和事業(yè)單位的相關(guān)法律服務(wù)需求。

（二）“恩施實(shí)踐”——公共法律服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

1.線下公共法律服務(wù)平臺(tái)——移動(dòng)司法所

2018年年底，恩施州司法局組建公共法律服務(wù)智能平臺(tái)聯(lián)合項(xiàng)目組，聯(lián)合律品匯科技（北京）有限公司研發(fā)了湖北省首個(gè)公共法律服務(wù)智能平臺(tái)，以“互聯(lián)網(wǎng)+標(biāo)準(zhǔn)化”思維成功探索出了跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)的信息資源共享機(jī)制。地廣人稀、人員編制不足的山區(qū)，向大數(shù)據(jù)、信息化、人工智能要警力、要戰(zhàn)斗力是推進(jìn)司法行政事業(yè)改革發(fā)展的必由之路。恩施州司法行政系統(tǒng)立足州情，充分借助信息化手段進(jìn)一步建立健全公共法律服務(wù)體系，切實(shí)解決群眾法律需求“最后一公里”問(wèn)題。恩施州司法局將智能終端機(jī)投放到各縣市公共法律服務(wù)中心和司法所使用，更好滿足群眾需求。公共法律服務(wù)事項(xiàng)的法定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理程序、辦理時(shí)限、注意事項(xiàng)同步公開，并將“12348”熱線升級(jí)為全州統(tǒng)一的服務(wù)效能監(jiān)督電話，在各縣市公共法律服務(wù)中心投放“12348”公共法律服務(wù)智能終端機(jī)19臺(tái)，有效緩解了資源配置不齊、服務(wù)供給不均、公眾需求多元等問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，一年來(lái)，恩施州公共法律服務(wù)智能終端機(jī)及智能平臺(tái)累計(jì)接受群眾咨詢近萬(wàn)次，出具法律意見(jiàn)書1400余份。

針對(duì)司法所人員編制不足、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，2018年年底，恩施州以鶴峰縣為試點(diǎn)搭建“移動(dòng)司法所”。該項(xiàng)目基于人臉識(shí)別、電子簽名等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)置社區(qū)矯正、公共法律服務(wù)、視頻會(huì)議、手持終端四大系統(tǒng)，以社區(qū)市民、企業(yè)與政務(wù)工作人員為服務(wù)對(duì)象，集合了社區(qū)矯正對(duì)象在線監(jiān)管、矛盾糾紛在線調(diào)解、法律援助在線申請(qǐng)、法律咨詢?cè)诰€答疑、視頻會(huì)議互聯(lián)互通等10余個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。截至目前，“移動(dòng)司法所”已經(jīng)覆蓋鶴峰縣9個(gè)司法所、226個(gè)人民調(diào)解組織，95%的社區(qū)服刑人員實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)管，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為社區(qū)刑滿釋放人員3個(gè)月以下重點(diǎn)人群佩戴定位手環(huán)，累計(jì)開展社區(qū)服刑人員點(diǎn)檢萬(wàn)余人次，開展人民調(diào)解員培訓(xùn)、社區(qū)矯正集中整訓(xùn)15次，參與人民調(diào)解、接待法律咨詢2800人次（圖4）。

圖4 移動(dòng)司法所服務(wù)流程圖（自繪圖）

2.線上公共法律服務(wù)平臺(tái)——“恩施州12348”

恩施州公共法律服務(wù)智能平臺(tái)“恩施州12348”設(shè)有法律服務(wù)、業(yè)務(wù)申辦查詢和信息查詢?nèi)蠓?wù)模塊，其中法律服務(wù)板塊包括了智能法律咨詢、智能文書生成、法律文書模板、法律援助中心、法律計(jì)算器等服務(wù)；業(yè)務(wù)申辦查詢板塊包括法律援助、人民調(diào)解、公證辦理和司法鑒定服務(wù)；信息查詢板塊包括法律法規(guī)、律所查詢、機(jī)構(gòu)查詢、案例查詢等服務(wù)。通過(guò)平臺(tái)“智能咨詢”模塊輸入婚姻、勞動(dòng)糾紛、工傷賠償?shù)认嚓P(guān)問(wèn)題，系統(tǒng)3分鐘完成問(wèn)題拆分，3秒內(nèi)便可生成一份法律報(bào)告，內(nèi)容包含起訴狀、需要準(zhǔn)備的證據(jù)清單、預(yù)審判斷結(jié)果報(bào)告、10起情況類似的法院判決案例等?！岸魇┲?2348”微信公眾號(hào)創(chuàng)新植入了智能法律機(jī)器人，群眾通過(guò)微信公眾號(hào)平臺(tái)，能夠快速查找身邊的律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定中心等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，足不出戶即可免費(fèi)享受24小時(shí)在線律師咨詢法律服務(wù)。 按照“中央廚房式”的發(fā)展理念和工作模式，“恩施州12348”公眾號(hào)還通過(guò)組建微信普法矩陣、組建法治宣傳創(chuàng)作團(tuán)隊(duì)、設(shè)置“普法微課堂”廣播節(jié)目等方式，積極打造網(wǎng)上普法“輕騎兵”，將法治意識(shí)與思維植入社區(qū)每個(gè)角落。

三、智慧湖北法治化的建設(shè)瓶頸

（一）智慧化建設(shè)的可持續(xù)性中斷

領(lǐng)導(dǎo)的更替會(huì)影響智慧治理系統(tǒng)的可持續(xù)性。雖然牽頭領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)會(huì)決定推行的力度，但領(lǐng)導(dǎo)的更替很大程度上影響了公共法律服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)作的可持續(xù)性。例如宜昌的“電子政務(wù)云”平臺(tái)是在宜昌市常務(wù)副市長(zhǎng)的牽頭下形成的，武漢地下管網(wǎng)和智慧停車等系統(tǒng)則是在武漢市市長(zhǎng)牽頭下進(jìn)行的，系統(tǒng)的推行力度伴隨著牽頭領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的大小而有所起伏。2018年恩施市成為推動(dòng)法治服務(wù)的先鋒城市，建立了運(yùn)行較好的法律服務(wù)和社區(qū)矯正兩大系統(tǒng)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)的認(rèn)識(shí)不到位，以及牽頭領(lǐng)導(dǎo)的更替，導(dǎo)致這些系統(tǒng)被終止運(yùn)行，隨后恩施州級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將市級(jí)公共法律服務(wù)系統(tǒng)歸并整合至州司法局，并推廣到其他縣市，使得目前的公共法律服務(wù)系統(tǒng)并沒(méi)有過(guò)去獨(dú)立的系統(tǒng)方便快捷，例如村民與法律顧問(wèn)之間的在線視頻咨詢服務(wù)被取消，村民只能通過(guò)查詢電話與律師溝通。不僅如此，恩施州推出的州級(jí)平臺(tái)歸并整合到市級(jí)平臺(tái)后，公共法律服務(wù)系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)管理相對(duì)孤立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)互通共享與統(tǒng)一整合標(biāo)準(zhǔn)。在行政處罰與行政許可審批等方面的信息無(wú)法進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，造成信息共享難、數(shù)據(jù)重復(fù)錄入和利用率低的問(wèn)題，極大地增加了基層工作者不必要的工作壓力及工作成本，難以實(shí)現(xiàn)智慧治理的“智慧性”。

（二）智慧治理立法存在滯后性

在2002-2021年期間，湖北省關(guān)于信息化、數(shù)字和智慧等關(guān)鍵詞制定的行政法規(guī)文件數(shù)量?jī)H有1項(xiàng)，行政規(guī)章有33項(xiàng)。由此可以看出，雖然在“互聯(lián)網(wǎng)+治理”的背景和契機(jī)下，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的一系列促進(jìn)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)和行動(dòng)綱要，使得湖北省積極響應(yīng)國(guó)家政策，搶抓新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇，不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)智慧湖北的建設(shè)發(fā)展。但在智慧湖北建設(shè)如火如荼的上升時(shí)期，伴隨而來(lái)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)與智慧治理發(fā)展邊界等問(wèn)題，都將智慧治理未來(lái)的發(fā)展矛頭指向法律法規(guī)的發(fā)展“滯后性”。

目前我國(guó)基層治理中仍存在“業(yè)務(wù)協(xié)同難”“互聯(lián)互通難”“數(shù)據(jù)共享難”等三難問(wèn)題。具體體現(xiàn)在各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)各自獨(dú)立，雖然構(gòu)建了跨部門的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，但大部分業(yè)務(wù)部門存在著對(duì)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的不信任問(wèn)題，使得責(zé)任推諉現(xiàn)象與數(shù)據(jù)安全隱患所導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壁壘與信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。目前湖北省鮮少出臺(tái)與智慧化平臺(tái)建設(shè)規(guī)范相關(guān)的法律法規(guī)及行政規(guī)章，各業(yè)務(wù)部門在工作中畏手畏腳，無(wú)法打通體制障礙，各業(yè)務(wù)部門的利益和權(quán)力進(jìn)一步交織，部門分割、條塊掣肘帶來(lái)的信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪問(wèn)題層出不窮。

（三）公共法律服務(wù)平臺(tái)存在的問(wèn)題

1.公共法律服務(wù)資源供給不平衡

我國(guó)目前公共法律服務(wù)資源存在分配不均、供不應(yīng)求、結(jié)構(gòu)混亂等現(xiàn)象，此種情況出現(xiàn)的主要原因是公共法律服務(wù)資源整合存在問(wèn)題，法律服務(wù)資源整合混亂問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)不是法律資源總量的不足。而是法律服務(wù)資源供給與需求分配不均的問(wèn)題。以恩施州法律服務(wù)為例，恩施州的調(diào)解資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足人民群眾對(duì)調(diào)解的需求與滿意度，法律人才有限、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)有限、法律服務(wù)資金有限等問(wèn)題導(dǎo)致基層地區(qū)浪費(fèi)法律資源嚴(yán)重。整合法律服務(wù)資源一方面可以節(jié)約資源、節(jié)省人力、合理規(guī)劃財(cái)力，還可以及時(shí)根據(jù)人民群眾的需求調(diào)整公共法律服務(wù)平臺(tái)資源，將公共法律服務(wù)平臺(tái)資源的利用率最大化，緩解公共法律服務(wù)平臺(tái)整合混亂的問(wèn)題。

2.公共法律服務(wù)平臺(tái)使用設(shè)置不合理

首先，在公共法律服務(wù)平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)用中，大部分公共法律服務(wù)平臺(tái)并沒(méi)有將普通群眾、企業(yè)單位、從業(yè)人員區(qū)分開來(lái)，導(dǎo)致分配業(yè)務(wù)功能的步驟煩瑣，需要經(jīng)過(guò)連續(xù)不斷的篩選才能使得需求與服務(wù)相匹配，群眾無(wú)法真正享受到法律服務(wù)帶來(lái)的便利，與此同時(shí)，也引起了公共法律服務(wù)資源的浪費(fèi)；其次，武漢市與恩施市公共法律服務(wù)平臺(tái)都沒(méi)有對(duì)使用主體進(jìn)行區(qū)分，在普通群眾的功能設(shè)置上不合理，功能介紹語(yǔ)言過(guò)于專業(yè)化，不易貼近普通人民群眾需求；再次，大部分公共法律服務(wù)平臺(tái)的設(shè)置對(duì)象中沒(méi)有將企業(yè)列入范圍之內(nèi)，企業(yè)中的法律訴求是公共法律服務(wù)中用戶比較大的群體，包括各種服務(wù)套餐、法律咨詢及風(fēng)險(xiǎn)提示；最后，公共法律服務(wù)平臺(tái)使用設(shè)置定位不清，會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)公共法律服務(wù)平臺(tái)的使用率不高，存在一定的資源浪費(fèi)，且無(wú)法真正服務(wù)廣大人民群眾的法律訴求。

3.線上線下公共法律服務(wù)平臺(tái)聯(lián)動(dòng)性較差

根據(jù)現(xiàn)有的公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)情況來(lái)看，一般線下公共法律服務(wù)平臺(tái)設(shè)置在區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)，線上公共法律服務(wù)平臺(tái)由當(dāng)?shù)夭考?jí)、省級(jí)單位負(fù)責(zé)，平臺(tái)之間的級(jí)別設(shè)置差異對(duì)數(shù)據(jù)融合的工作帶來(lái)很大的困難。線上線下平臺(tái)之間的融合困難主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，線上公共法律服務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)領(lǐng)能力不夠，由于線上公共法律服務(wù)平臺(tái)主要設(shè)置在省市地區(qū)，要想容納所有基層地區(qū)的實(shí)體平臺(tái)不太現(xiàn)實(shí)，同時(shí)線上公共法律服務(wù)平臺(tái)存在較大的運(yùn)營(yíng)壓力。第二，線上線下公共法律服務(wù)平臺(tái)無(wú)法真正地達(dá)到無(wú)縫銜接，基層群眾很難真正獲取到“智慧”服務(wù)資源。第三，各業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)系不緊密，部門之間的信息傳遞閉塞，導(dǎo)致法律服務(wù)的效率不高。因此，要加強(qiáng)線上線下公共法律服務(wù)平臺(tái)之間的相互聯(lián)系，社區(qū)、街道與公共法律服務(wù)平臺(tái)之間的聯(lián)系，以及律師事務(wù)所等社會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)與公共法律服務(wù)平臺(tái)之間的聯(lián)系。

（四）智慧治理現(xiàn)有體制機(jī)制有待突破

1.智慧治理數(shù)據(jù)反饋機(jī)制缺乏

根據(jù)對(duì)湖北省公共法律服務(wù)平臺(tái)的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，湖北省公共法律服務(wù)平臺(tái)的熱線座席數(shù)、通話數(shù)量、接聽比例、法律服務(wù)咨詢類型、群眾滿意度、咨詢?nèi)巳耗挲g性別分配比例等具體情況可在湖北法網(wǎng)呈現(xiàn)出來(lái)。湖北省公共法律服務(wù)平臺(tái)反饋機(jī)制的缺乏首先會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)等基層地區(qū)無(wú)法享受真正的公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)帶來(lái)的恩惠；其次是導(dǎo)致服務(wù)主體行為不規(guī)范，包括對(duì)來(lái)訪者的信息、訴求、處理問(wèn)題、處理情況不重視，從而異化法律服務(wù)主體的行為規(guī)范；最后，平臺(tái)熱線服務(wù)的功能無(wú)法明確，法律服務(wù)的對(duì)象是人民，明確群眾的服務(wù)需求、服務(wù)內(nèi)容才能推進(jìn)公共法律服務(wù)的短板，要進(jìn)一步優(yōu)化公共法律服務(wù)的內(nèi)容[1]。

2.智慧治理應(yīng)用評(píng)價(jià)體制不完善

智慧治理系統(tǒng)的應(yīng)用評(píng)估機(jī)制對(duì)于智慧化平臺(tái)的建設(shè)是至關(guān)重要的，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)公共法律服務(wù)平臺(tái)服務(wù)水平不高和受用范圍較小的問(wèn)題，與缺乏應(yīng)用反饋機(jī)制存在很大的關(guān)聯(lián)性?！拔錆h掌上12348”中沒(méi)有關(guān)于投訴熱線、服務(wù)滿意度等評(píng)價(jià)功能窗口，相比較而言，“恩施州12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)設(shè)立的投訴建議窗口，能夠?qū)ζ脚_(tái)建設(shè)與工作人員服務(wù)能力的提升有很大幫助。我國(guó)公共法律服務(wù)工作人員綜合素質(zhì)參差不齊，嚴(yán)重影響公共法律服務(wù)質(zhì)量，極少數(shù)法律工作人員在解決群眾法律訴求時(shí)，沒(méi)有很好地堅(jiān)持法律意識(shí)和法治思維，使整個(gè)隊(duì)伍的聲譽(yù)和形象受到影響。[1]缺乏公共法律服務(wù)平臺(tái)評(píng)價(jià)機(jī)制，一方面，導(dǎo)致法律服務(wù)工作人員難以把握基層群眾的需求，并且人民群眾在公共法律服務(wù)平臺(tái)上得不到切實(shí)可行的幫助或服務(wù)，會(huì)逐漸降低對(duì)該平臺(tái)的信任度，從而導(dǎo)致公共法律服務(wù)平臺(tái)的可利用性極低，浪費(fèi)大量法律服務(wù)資源與運(yùn)營(yíng)成本。另一方面，智慧化手段的快速更迭，使得我國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)必須通過(guò)建立應(yīng)用評(píng)估機(jī)制，才能保持與時(shí)代發(fā)展的步調(diào)相一致。

四、智慧湖北體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)智慧湖北頂層設(shè)計(jì)建設(shè)

1.完善智慧治理立法，推進(jìn)治理規(guī)范法治化

隨著時(shí)代的進(jìn)步、科技的發(fā)展，法律法規(guī)可能在某種意義上落后于不斷變化的時(shí)代訴求。為保證法律的科學(xué)性、時(shí)效性，需要根據(jù)智慧治理實(shí)踐過(guò)程的變化發(fā)展，及時(shí)修訂和完善現(xiàn)有的法律內(nèi)容。例如規(guī)范智慧化平臺(tái)的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，通過(guò)立法，明確各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)獲取、共享、傳遞范圍，使基層工作者能夠順暢、及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取必要的數(shù)據(jù)資源的同時(shí)，保證數(shù)據(jù)傳遞的及時(shí)性、數(shù)據(jù)隱私的安全性和數(shù)據(jù)平臺(tái)的穩(wěn)定性。

2.契合司法行政體制改革方向

完善公共法律服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)需要契合司法行政制度改革的方向。司法制度改革包括司法行政制度，法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)等審判制度，監(jiān)察制度方面的改革。而司法行政制度改革屬于司法制度改革中重要的環(huán)節(jié)之一。[2]我國(guó)司法制度改革既包括體制層面的改革，也包含機(jī)制層面的改革，公共法律服務(wù)平臺(tái)從劃分的類型上看屬于機(jī)制層面的改革。[3]公共法律服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建一方面需將公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)構(gòu)建理念與司法行政機(jī)構(gòu)建設(shè)改革相結(jié)合，擴(kuò)大公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)覆蓋面；另一方面，將公共法律服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建方向融入司法行政制度機(jī)制層面改革中，把握好這個(gè)總方向，公共法律服務(wù)平臺(tái)總體制度運(yùn)行才不會(huì)偏離實(shí)際。[1]

3.促進(jìn)法治文化建設(shè)，構(gòu)建智慧治理法治化環(huán)境

法治文化是智慧治理實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的核心要素，是法治社會(huì)的重要精神支柱和內(nèi)在動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)智慧治理法治化，需要營(yíng)造能夠與信息時(shí)代所要求的法治信仰、法治意識(shí)和法治思維相匹配的環(huán)境。[4]首先要加強(qiáng)普法宣傳。應(yīng)更多地通過(guò)“微服務(wù)”平臺(tái)進(jìn)行法制宣傳教育，例如微信、微博等交流平臺(tái)，不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同直至信仰。其次要加強(qiáng)法律服務(wù)供給。公共法律服務(wù)平臺(tái)作為法治建設(shè)的新興方式，對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)基層智慧治理更具根本性、可靠性和穩(wěn)定性。根據(jù)司法部的要求，要加快縣（市、區(qū)）公共法律服務(wù)中心、線上公共法律服務(wù)平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)工作站、法律顧問(wèn)的全覆蓋建設(shè)，最后，要加強(qiáng)法律服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，依據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)，明確各地區(qū)人民群眾法律訴求比例，更具有科學(xué)性地分配各地區(qū)律師人數(shù)，為智慧治理提供更高水平的法律服務(wù)。

（二）公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)完善舉措

1.拓寬平臺(tái)使用范圍，完善功能建設(shè)

加強(qiáng)湖北省各市級(jí)“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)的功能建設(shè)，結(jié)合實(shí)際打造城市和農(nóng)村二級(jí)法網(wǎng)，建成各具特色的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智能服務(wù)端口下沉和全天候服務(wù)。改造升級(jí)“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)功能，推行公共法律平臺(tái)視頻客服與湖北法網(wǎng)及各服務(wù)端口連接，提升服務(wù)受理與辦成能力。要將傳統(tǒng)的公共法律服務(wù)，如法律援助、普法、法律咨詢、公證等業(yè)務(wù)的申請(qǐng)辦理通過(guò)智慧化服務(wù)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，相關(guān)業(yè)務(wù)通過(guò)湖北省“12348”湖北法網(wǎng)、武漢掌上“12348”、恩施州“12348”等平臺(tái)體現(xiàn)出“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”的便利性，使人民群眾足不出戶或者“最多跑一次”就能滿足自身的公共法律服務(wù)需要。在“12348”湖北法網(wǎng)APP上開設(shè)行政復(fù)議專欄，群眾在家就能申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于法律咨詢類的服務(wù)需求，群眾可以直接讓律師、法律工作者通過(guò)“面對(duì)面”視頻的方式給予答復(fù)，對(duì)于尋求實(shí)際法律幫助的咨詢，有專門的連線通道至人民調(diào)解辦公室、律師事務(wù)所、公證中心等。

2.加大公共法律服務(wù)平臺(tái)宣傳力度

充分利用微信、微博、抖音等交流平臺(tái)宣傳擴(kuò)大“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)在群眾生活中的影響力，通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)語(yǔ)和口號(hào)，努力提升平臺(tái)的群眾認(rèn)知度，既要宣傳平臺(tái)的價(jià)值作用、特色、服務(wù)方式、參與人員，使得平臺(tái)能夠真正地成為解決群眾需要、有效解決法律問(wèn)題的直通車，通過(guò)群眾身邊實(shí)實(shí)在在的案例與事件，拉近法律與人民群眾之間的距離，使公共法律服務(wù)成為人心所向，鼓勵(lì)更多的人參與相關(guān)活動(dòng)。加大與黨委政府網(wǎng)站和公檢法其他平臺(tái)間的互引力度，形成宣傳合力。在宣傳公共法律服務(wù)體系建設(shè)時(shí)，通過(guò)樹立典型，打造具有示范作用的案例，吸引民眾參與，促進(jìn)基本法律知識(shí)的傳播。

3.健全績(jī)效考核與監(jiān)管體系

司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)制定相應(yīng)的工作考核辦法，通過(guò)細(xì)化、規(guī)范考核內(nèi)容，形成科學(xué)、合理的考核機(jī)制。通過(guò)效績(jī)考核加強(qiáng)公共法律服務(wù)平臺(tái)的前期運(yùn)行監(jiān)督與后期工作監(jiān)管，充分利用各級(jí)政府部門的績(jī)效考核辦法，引入網(wǎng)上法律服務(wù)評(píng)估機(jī)制，建立用戶評(píng)價(jià)、第三方評(píng)估和專家論證相結(jié)合的線上公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化法律服務(wù)工作者的責(zé)任感和使命感。強(qiáng)化相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)，對(duì)于工作人員使用線上公共法律服務(wù)平臺(tái)開展工作的頻率和數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和定期通報(bào)，促使其不斷提升服務(wù)水平。

4.加強(qiáng)法律服務(wù)人才儲(chǔ)備

法律服務(wù)與其他政務(wù)類服務(wù)不同的是專業(yè)化程度比較強(qiáng)，而線下公共法律服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建的最大優(yōu)勢(shì)在于其設(shè)立于基層社區(qū)更加貼近基層人民群眾，提供公共法律服務(wù)的質(zhì)量亟待專業(yè)法律服務(wù)人才的幫助。對(duì)線下公共法律服務(wù)平臺(tái)人才的儲(chǔ)備方式可通過(guò)以下幾種途徑：首先，需要加強(qiáng)對(duì)實(shí)體平臺(tái)法律服務(wù)人才的引進(jìn)，地方政策方面可調(diào)整人才引進(jìn)機(jī)制，提高人才福利待遇，完善人才增長(zhǎng)遞補(bǔ)機(jī)制；其次，針對(duì)資源相對(duì)落后的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，無(wú)法引進(jìn)足夠的專業(yè)人才情形下，可加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)工作人員的法律方面職業(yè)培訓(xùn)；最后，法律人才方式引進(jìn)還可以參照“大學(xué)生村官”引進(jìn)方式，鼓勵(lì)專業(yè)人才下鄉(xiāng)提供法律服務(wù)。